Denne rapporten skal ikke foreta en bred drøfting av det generelle maktbegrepet, men knytte det an til en spesifikk relasjon: den mellom lokalpolitikere og kommunale administrative ledere. Utgangspunktet er en klassisk definisjon av makt som evne til å oppnå et resultat selv om man møter motstand (Weber 1971:53). I praksis betyr dette at en aktør har evne til å overkomme motstand fra andre. I dette ligger det flere sentrale forutsetninger. For det første innebærer denne definisjonen at det foreligger en relasjon eller en avhengighet. Dette er i flere definisjoner av makt blitt ansett som den helt sentrale forutsetningen (Clegg 1989; Dahl 1957; Mintzberg 1983; Pfeffer 1981). Avhengighet mellom mennesker er det som fører til at det den ene gjør vil påvirke den andre. Uavhengighet, på den annen side, ville enten føre til at det en part gjorde ikke hadde noen konsekvenser for den andre, eller det kunne føre til at en av partene kunne trekke seg ut hvis det var ønskelig. I Dahls klassiske definisjon av makt mellom to parter gjøres avhengighet på mange måter synonymt med makt, det samme ser vi hos Emersons (1962) definisjon av makt som en bytte- og avhengighetsrelasjon.
For det andre ligger det en antakelse om at man møter motstand, noe som må innebære en form for uenighet eller interessekonflikt mellom de partene som er involvert i relasjonen (Reve og Nordhaug 1987). Hvis det foreligger en relasjon, men ikke noen uenighet, vil en betegnelse som samarbeid være mer dekkende enn maktbruk. Samarbeid vil nettopp innebære at parter er enige om å tilpasse seg hverandre, og at dette skjer frivillig og uten noen form for tvang eller manipulasjon. Når man har felles interesser eller fravær av uenighet vil antakeligvis dette være et mer sannsynlig utfall enn konflikt og maktbruk (Jacobsen 1993).
For det tredje må den parten som utøver makt ha en maktbase som kan anvendes for å få andre til gjøre noe de ellers ikke ville gjort (Dahl 1957; Emerson 1962; Etzioni 1982). I Emersons og Dahls ord må den ene parten ha noe som den andre ønsker seg. De ressursene man disponerer kan da benyttes til å utøve makt over noen andre, mer eller mindre ved å true dem til å gjøre noe de ellers ikke ville gjort ved å si: ”Hvis du ikke gjør slik og slik, får du ikke det jeg har”. En slik ressurs er i klassisk forstand et materielt gode, en belønning eller et incentiv som en kontrollerer og en annen ønsker seg. Men det kan også, som Etzioni (1982) så godt påpekte, være et immaterielt gode om å tilhøre en gruppe man ønsker å tilhøre, eller bli anerkjent av et menneske man ønsker anerkjennelse av. Dette kaller Etzioni for normativ makt. Hovedpoenget er at dette er maktbaser som kan brukes som løfte om belønning eller trussel om ikke-belønning for å få en annen til å gjøre noe spesielt. Maktbasen gir muligheten til å presse noen til å gjøre noe de ellers ikke ville gjort. En like viktig maktbase ligger i muligheten til å manipulere andre til å gjøre noe de ellers ikke ville gjort, det vil si at noen gjør noe fordi de ikke vet bedre. Her er den sentrale maktbasen kontroll over informasjon og fagkunnskap, et sentralt poeng allerede hos Weber (1971). Denne formen for makt er ytterligere blitt utvidet i teorier som ofte kalles ”prinsipal-agent-teorier”, og som omhandler relasjoner mellom to parter med (delvis) motstridende interesser. Her er det sentrale poenget knyttet til imperfekt informasjon (begrenset rasjonalitet) som en vanlig situasjon, kombinert med at informasjonen er asymmetrisk fordelt. Dette åpner for at en part kan skjule informasjon for en annen på ulike måter, og dermed få den andre til å handle på grunnlag av ”falske” eller ufullstendige premisser.
Disse tre sentrale forutsetningene ligger delvis inkorporert i Engelstads (1999) definisjon av maktbegrepet, men han trekker ikke inn maktbaser, samtidig som han trekker fram resultat – at man må oppnå noe – for å si at makt skal kunne være utøvd. I denne sammenhengen vil dette bety at vi vanskelig kan si at en aktør har makt hvis han inngår i en relasjon med en annen som man er uenig i, aktiviserer en eller flere maktbaser for å få gjennom sine interesser, og så ikke oppnår noe resultat. Det må også kunne påvises at resultatene er omtrent i overensstemmelse med de intensjoner aktøren hadde.
Men Engelstads definisjon mangler enda et sentralt poeng, nemlig at det må kunne påvises at en aktør bevisst og intensjonalt aktiviserer sine maktbaser for å oppnå det ønskede resultatet. Dette står sentralt hos Mintzberg (1983:26-27) som påpeker at mange aktører kan ses på som potensielt mektige, noe som ikke faktisk gjør dem mektige. Det kan nemlig være at de ikke utnytter denne makten fordi de enten a) ikke vet hvordan de gjør det (evne til benytte makt) og/eller b) ikke ønsker å utøve makten. Pfeffer (1981 og 1992) viser gjennom flere eksempler hvordan personer og organisasjoner med potensielt stor makt ikke klarer å utnytte den, og hvordan enkeltpersoner med marginale maktbaser utnytter disse optimalt og oppnår forbløffende resultater. Sagt på en annen måte: En aktør må aktivisere en atferd rettet mot å oppnå noe for at vi skal si at makt har vært benyttet.
Til slutt må det trekkes fram at makt aldri utøves i et vakuum, i en ”ren” relasjon mellom to (eller flere) aktører. Maktutøvelsen foregår alltid innenfor et sett rammer. Dermed settes fokus på det som ofte kalles strukturmakt, det vil si antakelsen om at den strukturen relasjoner befinner seg innenfor også vil påvirke relasjonene (Schattschneider 1960). En spesiell struktur vil blant annet skape spesielle relasjoner og avhengigheter, det vil gi noen en spesiell maktbase og det kan skape spesielle interesser. Samtidig vil strukturen legge begrensninger – og åpne muligheter – for aktivisering av atferd, og den vil påvirke sannsynligheten for å oppnå resultater. Dermed kan det tenkes at maktforhold mellom ellers like dyader (eller andre relasjoner) vil variere alt etter hvilken kontekst de befinner seg innenfor.
Denne korte innledningen kan oppsummeres i en enkel figur der de ulike elementene i maktbegrepet inngår.
Fokuset for denne studien er, som sagt tidligere, forholdet mellom politikk og administrasjon på lokalt nivå, med en spesiell hensikt på å forsøke å avdekke hvorvidt den lokale administrasjonen har stor makt over lokalpolitikerne eller ikke. Det er denne dyaden, mellom gruppen av politikere og gruppen av administratorer, som undersøkes empirisk og som dermed er undersøkelsens avgrensing. Dermed er også store deler av strukturen avgrenset, og det til den norske kommuneinstitusjonen. Denne strukturen har mange fellestrekk for norske kommuner (at man er en del av det større nasjonale politiske systemet, og at man fungerer innenfor en felles nasjonal kultur), men det er også betydelige variasjoner mellom kommuner (for eksempel i politisk situasjon, inntekter, administrativ organisering, og lignende). Det siste åpner for at vi kan finne variasjoner i maktforholdet mellom politikk og administrasjon fra en kommune til en annen. Makt kan være situasjonsavhengig.
Modellen viser hva jeg vil forsøke å avdekke i den empiriske studien. Det som ikke blir studert direkte er de maktbaser administrasjonen har. Dette drøftes ut fra et mer teoretisk ståsted. En studie av om det foreligger en generell uenighet, eller kilde til konflikt, mellom politikere og administrative ledere i norske kommuner er allerede publisert (Jacobsen 2002a). Hovedkonklusjonen var ganske klar, nemlig at det bare i liten grad foreligger en uenighet mellom den politiske og administrative sfære på generelt grunnlag. Det er andre skillelinjer som er tydeligere, blant annet mellom sektorer, mellom sentrale og perifere aktører, og ikke minst mellom politiske grupperinger.
Denne rapporten vil dermed ta for seg de andre elementene i modellen. Den empiriske studien i denne rapporten starter med å stille spørsmålstegn ved relasjonen mellom politikk og administrasjon. Mange har nemlig hevdet at dette egentlig ikke er en relasjon, men en dikotomi, eller to separate sfærer (Weber 1971; Svara 1990). Denne antakelsen settes det spørsmålstegn ved rent teoretisk, og det undersøkes empirisk hvorvidt det foreligger en relasjon og hvor tett denne eventuelt er. Det andre spørsmålet går så direkte på administrasjonens atferd, og forsøker å avdekke hvorvidt administrative ledere bevisst forsøker å få politikere til å gjøre noe de ellers ikke ville gjort. Siden det er vanskelig å spørre administrative ledere direkte om de presser eller manipulerer politikere har jeg også valgt å stille spørsmål til politikerne om hvordan de oppfatter administrasjonens opptreden og om de har tillit til sin egen administrasjon. Siste spørsmål dreier seg så om hva slags resultat man oppnår, det vil si om politikerne blir presset eller manipulert av administrasjonen til å gjøre noe de ellers ikke ville gjort.