2.1 Hva slags makt kan administrasjonen ha over politikerne?
Bakteppet for drøftingen av makt er den weberianske definisjonen av makt som noe man har hvis man får gjennomslag for sine interesser, selv om man møter motstand og kamp. Denne definisjonen er imidlertid så vid at den trenger en presisering. Som et utgangspunkt for presiseringen skal jeg bruke det grunnleggende skillet mellom makt over noen eller noe, og makt til noe. ”Makt over noen/noe” er knyttet til at en aktør har kontroll over noen ressurser som gjør at aktøren kan tvinge andre til å gjøre noe de ellers ikke ville gjort. Her benyttes maktbaser til press eller tvang. ”Makt til noe” er tettere knyttet til manipulering, enten i form av strategisk bruk av informasjon eller skjult (eller muligens åpen?) påvirkning av holdninger, preferanser og meninger.
Administrasjonens makt over politikerne – kontroll over ressurser og bruk av tvang
Når det fokuseres på kontroll over ressurser i politikken, er en av de vanligste tilnærminger å se på hvordan avstemminger i de politiske fora faller ut. Den eller de grupper som taper mange voteringer (ikke har kontroll over nok stemmer) vil man ofte kalle maktesløse, mens de som vinner er de som har makt. Fokuset settes på hvem som har flertall, og hvordan flertall kan oppnås gjennom alliansedannelse, inngåelse av “hestehandler”, samt manipulering av voteringsteknikker og voteringssystemer. Vi kan kalle dette for en form for numerisk makt, noe som indikerer at man har makt gjennom antallet stemmer man kan mobilisere for et spesielt alternativ.
I mye av forskningen om administrasjonens makt har man en tendens til å se bort fra denne formen for makt. Argumentasjonen er enkel: De som har aksess til politiske beslutningsfora er de som er valgte politikere. Men da har man antatt at de som sitter i politiske fora er “rene politikere”, dvs. at de sitter der kun som representanter for folket.
Men empirisk vet vi at skillet mellom politikere og administratorer ikke er så klart som man ofte tenker seg. Hvis vi tøyer begrepet “administrator” litt, til også å innbefatte de som er ansatt i tjenesteytende stillinger i en kommune/fylkeskommune, vil man se at kommunestyrer og fylkesting i stor grad er fylt opp av offentlig ansatte. Hagen og Sørensen (1997:187) viser at så mange som 50 prosent av kommunepolitikerne er offentlige ansatte, mens det samme tall for fylkestingene er hele 60 prosent. Selv om en stor andel av de offentlig ansatte kommer fra statlig sektor, er mange ansatt i den samme kommunen de skal styre som politikere. Sammenblandingen reiser nok et interessant spørsmål: Mange politikere må så og si skifte hatt mellom dag- og kveldstid (da de fleste politiske møter finner sted). Klarer de det, eller fungerer de i sin politiske rolle som forsvarere av sin sektor og av den kommunale organisasjonen? Er de talsmenn og -kvinner for kommunens innbyggere, eller for sin egen arbeidsplass? Det man kan reise en mistanke mot er at de som arbeider i administrasjonen gjør dette for å fremme sine egne interesser, at de opptrer som fagforeningsrepresentanter heller enn folkets representanter, eller som Hagen og Sørensen (1997:187) utrykker det:
Det kan være et demokratisk problem hvis politikerne blir fagforeningsrepresentanter til kommunestyret, snarere enn folkets utsendinger. Kommunalt ansatte kan komme til å sitte på begge sider av bordet. De både forbereder og vedtar kommunens politikk.
Til det siste kunne jeg tilført at mange av dem også iverksetter kommunens politikk.
I den grad de administrativt ansatte stemmer sammen i enkelte saker som angår dem selv, kan man også påstå at administrasjonen oppnår en numerisk makt. Denne empiriske studien ser ikke på offentlige ansattes stemmegivning, men ser nærmere på hva slags administratorer som også er politikere. Hvor tett er sammenblanding i en kommune, det vil si at man er politiker og ansatt i samme kommune? Og hvilke administrative posisjoner innehar de som også er politikere? Sitter de i sentrale posisjoner, eller utgjør de den mer perifere tjenesteytende delen?
Men hvis vi fortsetter å holde fast på ressurs- og tvangsperspektivet: Hvilke ressurser har de ulike aktørene som de kan benytte for å tvinge hverandre til å fatte bestemte beslutninger? Spørsmålet er ikke lett å svare klart på. Hvis vi ser på administrasjonen først er faktisk den eneste ressursen de kan benytte “mot” politikerne sin egen arbeidskraft. De kan true med å f.eks. legge ned arbeidet hvis politikerne vedtar noe de ikke ønsker. Mot en slik bruk av ressurser har politikerne en ganske klar makt-overvekt, basert i deres formelle posisjon. Nedlegging av arbeidet eller andre former for åpen sabotasje kan i verste fall sees på som tjenesteforsømmelse, og føre til oppsigelse eller andre sanksjoner. Selv om politikernes mulighet til å bruke makt overfor administrativt ansatte er begrenset - administrasjonen er fast ansatte - vil en slik bruk av ressurser ikke bli sett på som legitim. Hvis kun bytteperspektivet legges til grunn vil politikerne, på grunn av sin rolle som arbeidsgivere, ha en overlegen makt over administrasjonen.
Selvfølgelig kan også informasjon som administrasjonen har kontroll over være en ressurs, men i dette maktperspektivet får informasjon en spesiell og ganske begrenset betydning. Informasjon som pressmiddel kan man kun benytte hvis den ene parten vet at en annen har informasjon man ikke ønsker skal komme ut. I dagligtale har denne formen for bruk av informasjon betegnelsen utpressing, og selv om det kan forekomme vil det neppe være et særlig allment fenomen. I alle fall ikke i norske kommuner. Slik form for maktbruk ville raskt slå tilbake og umuliggjøre videre ansettelse i administrasjonen.
Dette perspektivet har dermed sine klare begrensninger når man skal studere maktforhold mellom politikere og administrasjon på lokalt (og for den saks skyld nasjonalt) nivå. Vi trenger andre definisjoner av makt.
Administrasjonens makt til å få politikerne til å gjøre noe de ellers ikke ville gjort – administrativ manipulering
De to forrige innfallsvinklene til makt – kontroll over stemmer og kontroll over ressurser en annen er interessert i – har i all hovedsak satt fokuset på den maktutøvelsen som finner sted i selve vedtaksfasen. Vi kan si at de to første perspektivene definerer makt som å være den som får gjennomslag for sitt alternativ i en vedtakssituasjon ved at man tvinger igjennom et alternativ gjennom bruk av ressurser. Dermed er det en naturlig utvidelse av maktbegrepet å ikke bare fokusere på selve vedtaksfasen og aktørene i den, men også å sette fokuset på hva som skjer før og etter at formelle vedtak er fattet.
Denne endringen i fokus fører til at man i større grad må oppfatte beslutninger som en prosess heller som en enkeltstående situasjon. Og prosesser kan deles opp i ulike faser som følger hverandre i tid. En vanlig analytisk måte å skille ut faser på er å trekke fram fem ulike faser, nemlig a) initiativ og det å sette en sak på dagsorden, b) forberedelse og utredning av en sak, c) selve vedtaket, d) iverksettingen av vedtaket og e) vurdering av effekter og tilbakeføring av informasjon til beslutningstakere (Olsen 1980; Mintzberg 1979).
Gjennom denne endringen i fokus blir man også mer oppmerksomme på den makten som var knyttet til kontroll over informasjon. Poenget er ikke å betrakte informasjon som et byttemiddel, men heller som noe som kunne bestemme beslutningsgrunnlaget når vedtak ble fattet og evaluert. Selv om Weber tidlig påpekte at det alltid ville være et informasjonsgap mellom politikere og profesjonelle byråkrater, ble ideen om asymmetrisk informasjon av mange trukket fram som noe nytt i studiet av relasjoner mellom prinsipal og agent (Douma og Schreuder 1998).
Hovedpoenget i denne tilnærmingen av makt er at alle mennesker er begrenset rasjonelle, dvs. at ingen har full informasjon om alle sakskomplekser (Simon 1956). I tillegg anerkjenner man at informasjonen er ulikt fordelt. Med en gang en aktør har tilgang på informasjon andre ikke har tilgang til, kan denne informasjonen manipuleres. Den kan undertrykkes fullstendig, den kan “siles” ved at ikke alt innholdet i informasjonen slippes videre, og den kan “farges” ved at man tillegger nye elementer som ikke nødvendigvis er helt korrekte. Kombinasjonen mellom begrenset rasjonelle aktører og asymmetrisk informasjonsfordeling er det som her skaper en mulighet for maktutøvelse.
Denne kontrollen over informasjon gir opphav til to ulike typer makt, gjerne definert som ex-ante- og ex-post-makt i en beslutningssituasjon. Ex-ante-makt betyr at noen kan påvirke beslutninger før de fattes, gjennom å forme beslutningsgrunnlaget eller beslutningspremissene. Hvis noen ønsker at et spesielt alternativ skal bli vedtatt kan man undertrykke informasjon som taler mot dette alternativet, eller man kan gjøre argumentene for dette alternativet enda sterkere. Ex-post ligger det en mulighet for at man kan endre på beslutningsinnhold etter at vedtaket er fattet. Igjen baserer dette seg på at de med kontroll over informasjonen om hvordan tiltaket iverksettes ikke trenger å gi fra seg all informasjon. Man kan foreta endringer i forhold til vedtakenes intensjoner, og man kan undertrykke informasjon om at man faktisk har endret vedtakenes innhold, samtidig som det er vanskelig å kontrollere fordi informasjonen er vanskelig og kostbar å innhente (se f.eks. Blaise og Dion 1991a; 1991b; Niskanen 1971; 1973; 1975).
Tett knyttet til tanken om at informasjon kan skjules, er tanken om at man har makt hvis man kan bestemme hvilke saker som blir tatt opp til debatt, og/eller bestemme hvilke saker som ikke tas opp. I to meget kjente artikler påpekte Bachrach og Baratz (1962; 1963) at makt også kan være knyttet til å påvirke om saksområder i det hele tatt blir tatt fram i offentligheten, diskutert og gjort til gjenstand for åpne vedtak. Mye av diskusjonen i deres artikler dreier seg om at aktører kan påvirke hvilke saker som tas opp, både gjennom å fatte aktive beslutninger i “lukkede rom” for å hindre en sak i å bli offentlig og gjennom å påvirke strukturer slik at det ble mindre sannsynlighet for at uønskede saker ble tatt opp. Men like viktig er aktørers evne til aktivt å sette en sak på dagsorden, ikke bare å undertrykke saker. Hvem tar initiativ til de saker som kommer opp i de formelle beslutningsfora? Er det i hovedsak administrasjon eller politikere, eller en likevekt mellom dem? Eller kanskje det er i hovedsak eksterne aktører, først og fremst media? Igjen er dette et felt som er vanskelig å studere empirisk, spesielt det å definere hva som er en “ikke-sak”. Og selv om man kunne identifisere slike ikke-saker ville det være vanskelig å vise om disse sakene var holdt unna sakskartet gjennom en eller annen form for maktutøvelse.
Disse perspektivene på administrativ makt fører til et fokus på informasjon, både den som fremmes til politikere før et vedtak fattes, men også den informasjonen som bringes tilbake til politikere i iverksettingen og evalueringen av tiltaket. Å studere denne formen for maktutøvelse empirisk er likevel svært problematisk. Hvis man aksepterer ideen om begrenset rasjonalitet kan man heller aldri forvente full informasjon. Det store og vanskelige spørsmålet er om den manglende/fargede informasjonen var en følge av bevisste handlinger der enkeltaktører forsøkte å skjule noe. Bevisst bruk av informasjon er illegitimt, i verste fall straffbart, og vil neppe bli åpent innrømmet av noen administratorer.
Dermed må studier av informasjonsmakt – dessverre – “gå rundt grøten”. I denne undersøkelsen gjøres det ved å fokusere på politikernes tillit til informasjon de får fra administrasjonen, i hvor stor grad de har tillit til at vedtak iverksettes lojalt, og i hvor stor grad de har tillit til at politiske intensjoner og signaler følges opp. Tillit er et svært komplekst fenomen (se for eksempel Rousseau et al. 1998 for en oversikt), og tilnærmingen til tillit i denne undersøkelsen er dermed svært snevert begrenset til politikernes tillit til den informasjon de mottar fra administrasjonen både ex-post og ex-ante.
Fokus på hvilken makt administrasjonen kan ha før og etter en politisk beslutning er fattet fører til at man mister noe oppmerksomhet på hva slags innflytelse administrasjonen kan ha i selve den politiske beslutningsprosessen, det vil si hvilken innflytelse administrasjonen har over politikernes valg mellom alternativer. Noe av dette problemet dekkes opp i Habermas’ tanker om kommunikativ makt (Habermas 1999; Høibråten 1999), eller mer popularisert: makten i det gode argument.
Hos Habermas finner vi makt som et sentralt begrep, men da som noe som utøves i en kommunikativ relasjon mellom aktører, ikke en relasjon basert i ressurskontroll og avhengighet eller informasjonskontroll der en aktør kan tvinge eller lure en annen til å gjøre noe. Nå vier Habermas mye av sin oppmerksomhet til å diskutere “herredømmefri” kommunikasjon, og hvilke forutsetninger som må ligge til grunn for at dette skal finne sted, og mindre tid på å relatere kommunikativ makt direkte til relasjoner mellom aktører der argumentenes kraft avgjør hva som blir utfallet av en diskusjon. Det er heller ikke vanskelig å kritisere Habermas for å trekke fram et noe naivt, normativt bilde av en idealsituasjon, en situasjon som kanskje ikke er mulig. Studier av diskusjoner viser ofte at idealer brytes over en lav sko (se Gastil 1992 for en oversikt). Krogstad (2001:111) går så langt som å si at
We all know that political communication is not first and foremost about truth; it is a struggle for power and influence between different interests.
Selv om Krogstad i all hovedsak fokuserer på kommunikasjonen mellom politikere, blir dette argumentet også relevant når vi betrakter administrasjonen som en politisk aktør, slik som i dette prosjektet.
Men fokuset som settes på diskusjon er i alle fall viktig, også i forholdet mellom politikk og administrasjon. Administrasjonen kan ha makt over politikerne i den grad de klarer å overtale alle, eller i alle fall et flertall av, politikerne til å velge et spesielt alternativ. Og her må vi trekke inn at kunnskap neppe er likt fordelt, noe som allerede ble påpekt av Weber (1971), og senere av Foucault (se Sandmo 1999). Den som har god kunnskap om et fenomen vil også ha makt fordi han eller hun har en overlegen evne til å argumentere, og dermed til å definere hva som er “riktig” og “galt”. Evnen til å definere “sannheten” er en sentral kilde til makt (se Meyer og Myklebust 2002 for flere innfallsvinkler til dette).
Administrasjonens evne og ikke minst vilje til å argumentere på en faglig – tilsynelatende eller reelt – tung måte, samtidig som det er vanskelig for politikerne å kontrollere sannhetsgehalten i informasjonen på grunn av manglende kompetanse eller kapasitet kan føre til en følelse av politisk avmakt.
Politikerne kan ende opp med å føle seg i en situasjon der man egentlig ikke har noe annet valg enn det administrasjonen fremmer. Noe annet vil ofte oppleves som å ”gjøre noe mot bedre vitende”.
Dette perspektivet opprettholder fremdeles fokuset på aktører og relasjoner, men man blir mindre interessert i hvilke ressurser de kontrollerer. Hvis det settes fokus på en ressurs, så er det den kunnskap den enkelte aktør har om en sak, fordi man antar at kunnskap vil påvirke aktørens evne til å lage et overbevisende argument. I tillegg medfører dette perspektivet at man i større grad fokuserer på den politiske prosessen, dvs. det som skjer i en politisk debatt både før en formell beslutning og i selve beslutningsfasen. Evne til å få andre til å endre oppfatning og holdning i en sak gjennom argumentasjon vil da være en sentral kilde til makt.