5.5 Administrasjon eller politikk – det kommer an på...
I sin store studie av administrative ledere i flere lands kommuner konkluderer Mouritzen og Svara (2002:257) med følgende:
One does not find separate spheres of politics and administration but rather a ”fusion of political and administrative influences”. The specifics of what happens at the apex vary, however, and are to a large extent framed by the context.
Akkurat det samme kan vi konkludere med etter analysen i dette kapitlet som har sett på forholdet mellom politikk og administrasjon i 30 norske kommuner. Selv om variasjonsforskjellene mellom norske kommuner i samme del av landet selvfølgelig er mye mindre enn mellom kommuner i ulike land, så trer det samme bildet klart fram: Det finnes intet klart skille mellom politikk og administrasjon, og oppfatningen av forholdet mellom de to sfærene vil til en viss grad avhenge av den kommunale konteksten selv om det er store likhetstrekk.
Viktigste, og klareste funn er at både lokale politikere og administratorer ikke oppfatter det slik at det finnes et klart skille mellom politikk og administrasjon. Det betyr ikke at det ikke finnes et skille i det hele tatt, men betyr at i visse tilfeller, i visse sammenhenger og på spesielle tidspunkt flyter politikk og administrasjon sammen. Svært få mener at forholdet mellom politikk og administrasjon alltid er klart og entydig, det er til dels utstrakt interaksjon mellom politikere og administratorer, og mange mener at det er delegert for mye til administrasjonen og at administrasjonen – i alle fall enkelte ganger – fatter vedtak som burde vært tatt av en politiker. I tillegg er det ingen vanntette skott mellom det å være politiker og det å være administrator, selv om det er svært liten personellmessig sammenblanding på høyt administrativt nivå eller på sentralt politisk nivå.
Like sikkert er funnet om at det er ulike oppfatninger i hvor sterk sammenblandingen av de to sfærene er, og de forskjellene er i hovedsak knyttet til forskjeller mellom hva slags posisjon den enkelte sitter i, og i forskjeller mellom kommunene. Sagt på en annen måte: Oppfatningen av forholdet mellom politikk og administrasjon er i høyeste grad situasjonsavhengig.
Viktigst av alt er hvor i systemet man befinner seg, både som politiker og som administrator. Dette understreker et gammelt og velkjent poeng knyttet til at en posisjon i den formelle strukturen vil bestemme hva man opplever og oppfatter (Cyert og March 1963; Egeberg 1984; Mintzberg 1979). For det første ser vi at den personellmessige sammenblandingen av politikk og administrasjon, det vil si at man både er politiker og ansatt i samme kommune, avhenger av stillingsnivå. Det er svært få toppolitikere som også er ansatt i kommunen, og det er ingen toppadministratorer som også er politikere. Her trer både formelle hindre og antakeligvis også mer uformelle normer inn og forhindrer dette. På lavere administrative nivåer blir sammenblandingen noe større. For det andre ser vi at interaksjonen mellom de to sfærene først og fremst av en sentralitet som både for politikere og administratorer er knyttet til plassering i den formelle organisasjonsstrukturen og i partisystemet (for politikerne). Jo mer sentralt man er plassert, desto mer kontakt har man med den andre sfæren. For det tredje ser vi at jo mer sentral politiker man er, desto klarere oppfatter man forholdet mellom politikk og administrasjon. Dette gjelder ikke for administrativt ansatte, men der er variasjonen i oppfatning mye mindre og vanskeligere å forklare. For det fjerde ser vi at jo mer sentral politiker man er desto mer tilfreds er man med dagens delegering til administrasjonen, og i mindre grad oppfatter man at administrasjonen tar politiske beslutninger.
Spesielt i det politiske miljø ser vi en tendens til en deling mellom de sentrale og de mer perifere politikerne. De mest sentrale politikerne er i mindre grad enn andre politikere ansatt i egen kommune. Samtidig har de mye mer kontakt med administrasjonen, og de oppfatter forholdet til administrasjonen som relativt mye mer avklart. Også for administrasjonen ser vi den samme tendensen, men her er forskjellene i oppfatninger mindre. Blant administratorene er det hvorvidt man har politisk erfaring fra kommuner tidligere som ser ut til å forklare mest av forskjellene. De med førstehåndserfaring fra politisk arbeid har mer kontakt med politisk miljø, de oppfatter arbeidsdelingen mellom politikk og administrasjon som mye klarere, og de er mer uenige at det er delegert for lite til administrativt nivå. Alt i alt ser politisk erfaring ut til skape en klarere oppfatning av forholdet politikk-administrasjon, noe som understreker at dette forholdet er subjektivt, noe som må læres.
Går vi over til mer strukturelle situasjonsforhold peker to forhold seg ut: kommunestørrelse og politisk konsentrasjon. Først ser vi at kommunestørrelse påvirker politikeres og administratorers kontakt med hverandre ulikt. Forklaringen er at for den enkelte administrator og politiker virker kommunestørrelse på ulik måte fordi mens antall årsverk (og dermed administrativ ledelse) øker ganske proporsjonalt med kommunestørrelse (antall innbyggere), så øker antall politikere – i alle fall over et visst nivå – mye mindre enn antall årsverk. Det viser seg også at politikere i store kommuner opplever forholdet mellom politikk og administrasjon som betydelig mer uklart enn politikere i mindre kommuner. Dette kan også knyttes til et generelt funn om at store organisasjoner er generelt sett mer strukturelt komplekse enn mindre (Mintzberg 1979). Jo større kompleksitet, desto mer sannsynlig virker det å anta at forholdet mellom administrasjon og politikk blir uklart. Dette støttes opp av at politikerne i store kommuner også i stor grad mener at administrasjonen fatter politiske vedtak. I store kommuner blir antakeligvis politikerne nødt til desentralisere og delegere av rent kapasitetsmessige grunner. Dermed øker også sannsynligheten for at administrasjonen får delegert oppgaver enkelte nok mener burde vært forbeholdt det politiske nivå. Det ser vi også ved at svært mange politikere i store kommuner mener at de har delegert for mye til administrasjonen.
Generelt sett kan disse funnene tyde på at administrasjonens generelle makt er større i store enn i små kommuner. I store kommuner blir interaksjonen mellom sfærene mindre, politikerne oppfatter forholdet som mer uklart, og mange politikere føler at administrasjonen fatter beslutninger politikerne skulle tatt seg av og at det er delegert for mye. I mindre kommuner, altså mindre enheter, er muligheten for direkte politisk kontroll og oversikt bedre enn i større enheter.
Til sist må vi trekke fram et noe overraskende funn, nemlig den effekten trekk ved det politiske organet har på forholdet mellom politikk og administrasjon. Aller først ser vi at politikernes interaksjon med administrasjonen synker med økende politisk konsentrasjon. Dette kan tyde på at politisk konsentrasjon sentraliserer den politiske kontakten med administrasjonen. Egentlig er ikke dette et overraskende funn. En klar politisk majoritet vil, med rette hvis man tar utgangspunkt i kravet om at administrasjonen skal være lojal overfor enhver herskende elite innenfor visse rammer, kunne hevde at administrasjonen skal være et apparat for denne majoritetens politikk. Dermed kan man forhindre at politiske motstandere tar kontakt med administrasjonen. En sterk politisk majoritet ”invaderer” dermed administrasjonen, og benytter den i større grad som et apparat for sin politikk. Dette forsterkes ved de effektene vi ser at antallet politiske partier har. I kommuner der det er mange politiske partier i kommunestyret oppfattes forholdet politikk-administrasjon som klarere enn i kommuner med færre partier (og sannsynligvis mer konsentrasjon), politikerne mener at administrasjonen i mindre grad fatter vedtak som burde være politiske, og politikerne mener i mindre grad det er delegert for mye til administrasjonen.
Alt i alt kan disse funnene tyde på at kommuner med få politiske partier og sterk politisk konsentrasjon får en tilstand preget av tettere sammenveving mellom den politiske eliten og administrasjonen. En politisk majoritet tar kontroll over administrasjonen og bruker den som et redskap til å gjennomføre ”sin” politikk. Den andre siden av dette er at mange andre politikere føler at skillet mellom politikk og administrasjon utviskes. I situasjoner med mer politisk spredning ser det ut som om flere beslutninger flyttes opp til det politiske nivå, og forholdet mellom politikk og administrasjon oppfattes som klarere. Dette kan tyde på at politisk spredning skaper økt politisk debatt (og muligens konflikt), og at flere beslutninger flyttes bort fra administrativt og opp til politisk nivå. Det motsatte skjer i situasjoner med sterk politisk konsentrasjon da skillet mellom politikk og administrasjon tones ned, og færre saker kommer opp på den politiske agenda.
Til slutt må det påpekes at medlemmer av Frp mener forholdet til administrasjonen er mer uklart, og at administrasjonen i for stor grad tar politiske beslutninger og fått delegert for mye beslutningsmyndighet. På den ene siden er medlemmer av Frp på mange måter ”programforpliktet” til å mene dette, skepsis til ”byråkratiet” er et av partiprogrammets bærebjelker. På den andre siden kan dette være et signal på den marginaliserte politiske posisjonen Frp har, på tross av sin popularitet og antall representanter i kommunestyrene. Det er et parti som i liten grad får være en del av den styrende majoriteten, og som dermed kan oppfatte det som at andre partier går i kompaniskap med administrasjonen, og at forholdet mellom politikk og administrasjon viskes ut.
Som en hovedkonklusjon kan vi si at funnene i dette kapitlet taler sterkt for at det ikke på noen måte er et klart og entydig skille mellom politikk og administrasjon. Det er heller ikke slik at de to sfærene oppleves som fullstendig sammenvevd. Som en delkonklusjon må det understrekes at oppfatningen av forholdet mellom politikk og administrasjon varierer fra situasjon til situasjon, spesielt er det påvirket av hvor i det formelle systemet man befinner seg, men også av hvilke oppgaver man i hovedsak arbeider med, hva slags erfaring man har fra tidligere, og hvordan den politiske situasjonen i kommunen er.