6.1 Administrasjonens definisjon av sin rolle før politiske vedtak fattes – autonomi og aktivitet

6.1 Administrasjonens definisjon av sin rolle før politiske vedtak fattes – autonomi og aktivitet

Første del av denne analysen dreier seg om å se nærmere på hvordan administrasjonen definerer sin rolle i forhold til politikerne før et politisk vedtak fattes. Disse rolledefinisjonene ble forsøkt målt gjennom ti påstander man kunne si seg enig eller uenig i. Påstandene tok opp problemer knyttet til så vel hvor tett kontakt man har med politikerne før et vedtak, hvordan man ser på det å fremme all informasjon, som forhold knyttet til aktiv argumentasjon og faglig autonomi.

To forhold går klart fram av denne enkle frekvensoversikten. For det første virker det som om de aller fleste har en klar oppfatning av sin rolle vis-à-vis politikerne i tiden før et politisk vedtak skal fattes. Det ser vi ved at andelen som benytter seg av ”vet ikke” kategorien er svært lav. For det andre er det relativt liten variasjon på de ti påstandene, noe som videre antyder at man ikke bare har en ganske klar, men også i stor grad en felles oppfatning av hvordan man skal opptre. På ni av de ti påstandene plasserer mellom 82 prosent og 96 prosent seg på samme side av skalaen enig-uenig. Kun på et av spørsmålene ser vi en tendens til variasjon, og det går på hvorvidt man mener det er riktig å forsøke å overtale politikerne til å gå inn for det alternativet man selv mener er best. Her deler respondentene seg i to nesten like store grupper. Dette spørsmålet vil bli viet spesiell oppmerksomhet i den videre analysen.

Hvis vi går mer inn i substansen av de enkelte spørsmålene, trer følgende hovedtrekk klart fram: Den faglige autonomien og en avmålt distanse til det politiske miljø står sterkt. Dette ser vi ved at de aller fleste ikke inngår i en tett kontakt med politikerne før vedtak skal fattes. Vi ser det videre på at respondentene sterkt betoner den faglige siden av løsningen, uansett hva slag politiske og administrative konsekvenser dette kan medføre. Og vi ser det på at svært få av administratorene vegrer seg for å redegjøre og argumentere overfor politikerne for sitt faglige ståsted. Det er klart at den faglige autonomien, som ideal, står sterkt. Ut fra de spørsmålene i denne undersøkelsen kan det virke som om kommunale ledere i all hovedsak vektlegger den faglige autonomien (mye) sterkere enn den politiske lojaliteten, i alle fall i fasen før politiske vedtak er fattet. Lederne i denne undersøkelsen gir ingen signaler om at de oppfatter seg som et politisk sekretariat for den dominerende politiske koalisjonen.

Det er likevel interessant å se om noe av (den lille) variansen på spørsmålene kan forklares, det vil si om rolledefinisjonene varierer med for eksempel hvor man befinner seg i organisasjonen, hva slags utdanning man har, osv. Før en slik multivariat analyse ble data redusert for å få et overkommelig antall avhengige variabler i analysen. Dette ble gjort ved å foreta en faktoranalyse av de ti påstandene der ”vet ikke” kategorien ble definert som en nøytral midtkategori. En løsning med to faktorer ble valgt ut fra teoretiske hensyn, der den ene dimensjonen går på holdning til faglig autonomi versus vilje til å ta politiske hensyn (lojalitet), mens den andre går på holdning til hvorvidt man bør opptre aktivt eller mer tilbakeholdent overfor politikerne før vedtak fattes. De fem spørsmålene som målte den første dimensjonen ble slått sammen til en summativ indeks (Chronbachs alpha = 0,58). Den andre dimensjonen, bestående av fem spørsmål, ble også omdannet til en summativ indeks (Chronbachs alpha = 0,61). Begge skalaene har en variasjonsbredde på 0 til 20. For den første skalaen innebærer høy verdi at man er svært aktiv, mens det for den andre skalaen er slik at høy verdi antyder stor vilje til å ta hensyn til den politiske situasjonen.

Disse to skalene – grad av aktivitet i forhold til politikerne og politisk autonomi – ble så benyttet i en enkel clusteranalyse som tar utgangspunkt i gruppenes gjennomsnittsscore på de to indeksene. Tre ulike løsninger, på to, fire og seks grupper kunne være like rimelig. Fire clusters ble valgt ut fra forenklingshensyn, det vil si hva som er lett å tolke, og det at jeg forventet fire ulike roller teoretisk sett. Tabell 6.5 viser hvilke verdier de fire clusterne har på de to indeksene.

Som tallene viser plasserer samtlige seg stort sett under midtpunktet på begge skalene, noe som indikerer den felles kulturen kjennetegnet av lav politisk aktivitet og liten vilje til å tilpasse informasjon og konklusjoner til politisk situasjon. Dette kan bedre illustreres i følgende figur:

I kapittel 5 ble det gitt ulike betegnelser på de fire gruppene ut fra hvordan de varierte langs de to dimensjonene. Denne figuren viser klart at det likevel er snakk om variasjoner innen en helt dominerende kultur. Den ”rene” politiske administratoren, i den forstand for eksempel Aberbach og Rockman (1988) beskriver ham/henne ville befinne seg til dels langt oppe i ruten opp til høyre. Der finner vi ingen i denne undersøkelsen. Den fullstendig lojale administrator ville finne i ruten oppe til venstre, en rolledefinisjon som godt kunne defineres med Mouritzen og Svaras (2002:27-28) beskrivelse av en fullstendig lojal byråkrat som:

(...) do whatever they are told, abandoning principle and sound practice to advance the political goals of current incumbents. This would be neutrality without competence.

Heller ikke i denne ruten finner vi noen av de kommunale administratorene i denne undersøkelsen. Vi finner heller ikke så veldig mange i ruten nede til høyre, en rolledefinisjon vi best kunne beskrive som en helt autonom administrator, med liten vilje til å tilpasse informasjon, men med stor aktivitet. Dette ville være en administrator ikke så langt unna det Downs (1957) kalte for ”seloten”, og som jeg i kapittel 5 kalte ”den autonome byråkraten”. Dermed ser vi at de variasjonene vi finner, alle ligger innenfor rammene av det klassiske Weberianske idealet som vektlegger autonomi og en forsiktighet i sine relasjoner til politisk nivå for å unngå å havne i det politiske spillet.

Funnene er viktige fordi de markerer at det finnes en klart dominerende forvaltningskultur blant administrative ledere i norske kommuner, en kultur som er nokså uavhengig av trekk ved kommunen, ved organisasjonen og ved den enkelte leder (det ser vi ved at så mye av variasjonen forklares av variabler som ikke er med i ligningene). På dette området finnes det altså i stor grad en felles og delt oppfatning av hva som er den ”riktige” måten å opptre, en kultur vi godt kan kalle ”den forsiktige nøytrale kompetansen”.

Til tross for den lave variasjonen er det interessant å se om det er spesielle forhold som øker eller minsker sannsynligheten for at en administrator skal falle i en av de fire gruppene. Til å undersøke dette har vi benyttet oss av en logistisk regresjon. Hver av de fire rollene ble omgjort til en dummyvariabel, det verdien 1 angir at man tilhører det aktuelle clusteret, mens verdien 0 angir at man tilhører et av de andre tre clustrene.

Hvis vi ser på ”gruppe 1” først er sjansen størst for å tilhøre denne gruppen for dem som arbeider i sentraladministrasjonen eller i helse- og sosialsektoren, mens det er mindre sannsynlig at de som har vært lenge ansatt i kommunen finnes i denne gruppen. Sannsynligheten for å være i ”gruppe 2” minsker med økende utdanning, noe som støtter opp under at politisk lojalitet avtar med økende utdanning (og dermed økende profesjonalisering). Skal vi predikere hvor vi finner ”gruppe 3” så er det mest å hente ved å se på hvor den enkelte arbeider. Arbeider man i sentraladministrasjonen, innenfor landbruk/næring eller i teknisk sektor er det lite sannsynlig at man befinner seg i denne gruppen. Ergo er dette en gruppe i hovedsak bestående av administratorer innenfor de to store sektorene, skole og helse- og sosial. Sannsynligheten for å være i ”gruppe 4”, den som ligner mest på det vi kan kalle ”den klassiske byråkraten”, øker med sentralitet, men synker med alder, interaksjon med politikerne og det å være ansatt i helse- og sosialsektoren. At de mest sentrale faller i denne rollen kan virke overraskende, da dette jo per definisjon vil være de som er tettest knyttet til det politiske nivå (Mouritzen og Svara 2002). Men nettopp dette kan, som jeg tidligere var inne på, være forklaringen. Sentraliteten bringer disse administratorene i tett kontakt med politikerne, enten de ønsker det eller ikke. Dette kan gjøre det enda viktigere for nettopp denne gruppen å markere avstand til politikerne ved å understreke sin faglige autonomi sterkere.