2.6. Spørsmål og hypoteser

2.6. Spørsmål og hypoteser

I dette avsnittet utdypes problemstillingene som ble presentert i innledningskapittelet. Dette skjer ved at det fremsettes og begrunnes fire spørsmål og seks hypoteser om hvilke ledere som bruker profesjonelle lobbytjenester, hvordan profesjonelle lobbyister påvirker, og hvilke holdninger norske ledere har til profesjonell lobbyisme.

Vi starter med de fire innledende spørsmålene. Hensikten er å gi en oversikt over temaet – svarene på spørsmålene er av rent deskriptiv art. Med utgangspunkt i hvert spørsmål, utledes en eller flere hypoteser. Hensikten med disse er å søke forklaringer på spørsmålene.

Det første spørsmålet gjelder bruk av profesjonelle lobbytjenester. Foretaksdata fra de største aktørene innenfor myndighetspåvirkning i Norge viser at omsetningen i bransjen økte på 1990-tallet (Allern 1997; Sandvik 2001). Det hefter imidlertid mye usikkerhet ved dataene, og man kan ikke trekke sikre konklusjoner. Rasch og Rommetvedt skriver imidlertid om lobbyvirksomhet generelt: ”Det ser ut til å være liten tvil om at de organiserte interessenes lobbyvirksomhet og forsøk på å påvirke de politiske myndighetene har økt betydelig i omfang.” (1999:73).

Også i Sverige tyder forskning på at konsulentbransjen vokser (Hermansson m.fl. 1999:139). De svenske demokratiutrederne konkluderer med at det likevel ikke er vanlig blant svenske organisasjoner og bedrifter å benytte konsulenter for å påvirke offentlige beslutningstakere, trass i at bransjen ekspanderer og blir stadig mer profilert (Hermansson m.fl. 1999:59). Man kan kort sagt si at bransjen i Sverige fremdeles er liten, men i vekst.

Forskning fra USA kan tyde på at profesjonell lobbyisme er mindre utbredt i ”lobbyismens hjemland” enn det forskere tidligere har antatt. Espeli referer til forskningsresultater som viser at 20 prosent av lobbyistene i kongressen er oppdragslobbyister – altså profesjonelle lobbyister. Et stort flertall av lobbyistene – fire femdeler – er med andre ord såkalte ”in-house lobbyists” som driver lobbyvirksomhet på vegne av den bedriften eller organisasjonen hvor de selv er ansatt (1999:55). Dette leder oss til første spørsmål:

S1: Hvor utbredt er bruken av profesjonelle lobbytjenester blant norske ledere?

For å få et klarere bilde av omfanget er det naturlig å se på saken også fra beslutningstakernes side. Nærmere bestemt fra stortingsrepresentantenes side.

Den svenske demokratiutredningen konkluderer med at det er relativt uvanlig i Sverige at profesjonelle lobbyister tar direkte kontakt med representanter i Riksdagen (Bergström 1998:124; Hermansson m.fl. 1999:128). Det er i utgangspunktet grunn til å anta at dette heller ikke er vanlig i Norge. Tidligere forskning konstaterer at det er vanlig at kundene selv tar seg av de direkte kontaktene med beslutningstaker – etter at forberedelsene er gjort sammen med den profesjonelle lobbyisten. Det neste spørsmålet om omfang er derfor:

S2: Hvor vanlig er det at stortingsrepresentantene blir kontaktet av profesjonelle lobbyister?

Det tredje spørsmålet omhandler norske lederes holdninger til profesjonelle lobbyister. Hva mener stortingsrepresentantene og hva mener lederne generelt?

S3: Hvilke holdninger har norske stortingsrepresentanter og andre ledere til profesjonell lobbyisme?

En ting er å drive lobbyvirksomhet, en annen ting er å lykkes med lobbyvirksomhet. Kan profesjonelle lobbyister bidra til at interessegrupper får innflytelse – eller spiller profesjonelle lobbyister en beskjeden rolle? Espeli har studert lobbyisters innflytelse generelt og konkluderer, med forbehold om spørsmålsstillingen, med at ”lobbyistenes innspill og informasjoner synes [...] å ha en viktig plass i kvalitetssikringen av Stortingets beslutninger, som i hovedsak foregår på komiténivå.” (1999:232). Det siste innledende spørsmålet er:

S4: Hvor mye innflytelse tilskriver stortingsrepresentantene de profesjonelle lobbyistene?

Det ser ut til å være en allmenn oppfatning i den offentlige debatten at profesjonelle lobbyister først og fremst er et tilbud som næringslivet benytter. Resultater fra norsk og svensk forskning på området tyder på at denne oppfatningen kan ha mye for seg.

Resultatene fra en spørreundersøkelse utført blant stortingsrepresentanter i 1995 viser at det i hovedsak er næringsinteresser som benytter seg av profesjonelle lobbyister (Espeli 1999:36). I undersøkelsen blir representantene spurt om henvendelser fra næringsorganisasjoner. Resultatene sier med andre ord ingenting direkte om bedrifters kjøp av profesjonelle lobbyister. Resultatene kan allikevel tjene som en idé om hvilke hypoteser som er verdt å teste.

Hermansson m.fl. finner at store bedrifter i privat sektor er de hyppigste brukerne i Sverige (1999:103). Samtidig viser det seg at de store organisasjonene i arbeidslivet – fagbevegelsen og arbeidsgiverne – sammen med de store bransjeorganisasjonene også er blant de flittigste brukerne av profesjonelle lobbyister, om enn ikke i like stor grad som store, private bedrifter (ibid).

Konklusjonen til Hermansson m.fl. er at dette er helt naturlig ettersom ” [...] de ligger utanför kärnen i företagets verksamhet tvingas man söka professionell hjälp, medan organisationerna klarar detta mer på egen hand.” (1999:102). De svenske demokratiutrederne forklarer næringslivets overrepresentasjon blant kundene til profesjonelle lobbyister med mangel på "know-how" (Bergström 1998:89). Forklaringen går i korthet ut på at det er mangel på kunnskap om det politiske systemet som gjør det nødvendig å benytte profesjonelle lobbyister. Og at slik mangel på kunnskap først og fremst finnes innenfor det private næringsliv: Bergström mener at "[...] företagare ofta är politiska noviser och således behöver mer hjälp till exempel intresseorganisationer, där det oftast finns ‘politisk’ kompetens bland medlemmarna." (ibid).

Hermansson m.fl. viser blant annet til den svenske forskeren Carlberg som mener at markedet for profesjonell lobbyisme bunner i et kommunikasjonsproblem mellom næringsliv og politikere. Faktorer som beslutningskultur, språkbruk og kunnskap gjør at næringslivet trenger en mellommann når de skal henvende seg til politikere (1999:128). Også Sundström peker på at det trengs en mellommann mellom næringsliv og politikk (1998:14).

Det er verdt å teste en hypotese om ”know-how” også under norske forhold. Det er lite som tilsier at forholdene her skal være grunnleggende forskjellige fra Sverige. Lindstad (1998:51) siterer en respondent innenfor informasjonsrådgiverbransjen i Norge:

Veldig mye av rådgivningen går ut på å forklare hvordan den politiske prosessen foregår... Egentlig er det ganske forbausende [...] at høyt plasserte folk i det private næringslivet har så liten peiling på hvordan det politiske livet fungerer.

Informasjonsrådgiver Hans Geelmuyden uttrykker det samme synspunktet slik: "Vi får spørsmål som man skulle tro de fleste fikk svar på i 6. og 7. klasse." [3]. Første hypotese lyder dermed:

H1a: Det er først og fremst i næringslivet vi finner kjøperne av profesjonelle lobbytjenester.

Næringslivet kan være profesjonelle lobbyisters beste kunder uten at dette har sammenheng med manglende kunnskap om det politiske system – altså manglende ”know-how”. Det kan eksempelvis være økonomiske årsaker som ligger til grunn. Derfor krever hypotesen om ”know-how” at det blir kontrollert for erfaring fra sektorer hvor det er muligheter for å opparbeide seg god innsikt i det offentlige beslutningssystemet. Erfaring fra sektorer som offentlig forvaltning, organisasjonsliv, politikk og media bør ifølge resonnementet bak "know-how"-hypotesen innebære at sjansen for å benytte profesjonelle lobbytjenester blir redusert.

H1b: Kjøp av profesjonelle lobbytjenester avtar med erfaring fra offentlig forvaltning, organisasjonsliv, politikk og media blant norske næringslivsledere.

Hvordan forsøker så interessegrupper i dag å øve innflytelse på stortingsrepresentantene? Spørsmålet er om kontaktmønsteret blant norske ledere i dag tyder på at trusselmakt betraktes som effektivt når lederne driver lobbyvirksomhet på Stortinget, eller om kontaktmønsteret indikerer at lederne her benytter informasjonsmakt.

De to hypotesene som presenteres, har stått sentralt i lobbyforskningen. Den mer grunnleggende teoretiske begrunnelsen for hypotesene ble redegjort for over. Den første hypotesen har vi valgt å kalle "trusselmakthypotesen". Gjetningen er at lobbyister konsentrerer lobbyvirksomheten om stortingsrepresentanter som har makt til å avgjøre saker. Hypotesen kan begrunnes ut fra Rokkan-tradisjonens maktbegrep. For å kunne vinne frem, må parten man truer faktisk ha mulighet til å rette seg etter trusselen, mulighet til å avgjøre saken.

Espeli (1999:261) uttrykker det slik:

De mer profesjonelle og ressurssterke lobbyistene i Norge bruker store deler av sin ressursinnsats til å påvirke de ofte få parlamentariske beslutningstakerne som avgjør sakenes utfall (for eksempel i kraft av vippeposisjon), mer eller mindre uavhengig av om disse i utgangspunktet er positivt innstilt til lobbyistenes krav eller ei.

Spørsmålet er hvilke beslutningstakere som avgjør sakenes utfall. Espeli trekker frem beslutningstakere i vippeposisjon. Vi vil i tillegg se på beslutningstakere i regjeringspartiene og beslutningstakere som har makt i kraft av sitt komitémedlemskap.

Som tidligere nevnt ble parlamentene lenge betraktet som sandpåstrøingsorganer; de folkevalgte måtte nøye seg med å strø sand på regjeringens beslutninger, og manglet innflytelse. Viktige beslutninger var i stedet et resultat av forhandlinger mellom interesseorganisasjoner og den utøvende makt. Nordby mener at dette argumentet spesielt på 1970-tallet, hadde gyldighet i Norge (2000:184). I dag blir Stortinget tilskrevet mer makt, men det er liten tvil om at stortingsrepresentanter i regjeringsposisjon generelt sett blir betraktet som mer innflytelsesrike enn representanter i opposisjon. Representanter i regjeringsposisjon kan med andre ord være nettopp de beslutningstakerne som avgjør sakenes utfall – og som det derfor vil være rasjonelt å lobbe ifølge Rokkan-tradisjonen.

Sentralt i den forrige maktutredningen sto teorien om komiteenes sterke maktstilling i forhold til Stortinget i plenum. Komiteenes maktstilling var basert på spesialisering: "Siden alle ikke er like interessert i alle saker, vil de søke kontroll over de saker som interesserer dem mest gjennom fordelingen av representanter på komiteer." (NOU 1982:3:164). Ettersom komitémedlemmene er partigruppenes spesialister, vil de kunne ha innvirkning på partienes standpunkter.

Den første hypotesen som ble fremsatt sier at det i størst grad er næringslivsledere som benytter profesjonelle lobbyister. Representantene som faktisk avgjør næringspolitiske saker vil ifølge resonnementet ovenfor, sitte i komiteer som behandler næringsspørsmål. Den forrige maktutredningen skilte mellom næringskomiteer, næringsrelevante og næringsperifere komiteer (NOU 1982:3:166). Denne inndelingen avspeiler også hvilke komiteer som er mest relevante i forhold til byttemakthypotesen. Det kan tjene som et utgangspunkt for å måle "komitémakt". Komitéinndelingen har forandret seg, og med dagens komiteer blir inndeling etter næringsrelevans som vist i tabell 2.3.

Tabell 2.3 Komiteer inndelt etter næringsrelevans

Den første hypotesen om interessegruppenes maktutøvelse lyder som følger:

H2a: Interessegrupper kontakter stortingsrepresentanter med vippemakt, regjeringsmakt eller komitémakt.

Den alternative hypotesen vi fremsetter er basert på signalmodellen. Modellen forutsier at det kun vil bli sendt (kostbare) signaler hvis det eksisterer en viss grad av interessesammenfall mellom interessegruppe og beslutningstaker. Hvis interessene til interessegruppe og beslutningstaker er fullstendig avvikende, vil det ikke være rasjonelt å lobbe.

Espeli (1999:260) mener gjennom sin casestudie å ha dokumentert at:

[...] den viktige delen av lobbyarbeidet som består av løpende oppdatering om den parlamentariske situasjon i stor grad foregår i kontakt med lobbyistenes parlamentariske ‘venner’ eller ‘sympatisører’. De står derimot som oftest lite sentralt i lobbyistenes aktive påvirkningsarbeid.

Den alternative hypotesen lyder således:

H2b: Informasjonsmakthypotesen; interessegrupper kontakter stortingsrepresentanter som har politisk sympati med interessegruppen. Sammenfallende interesser avgjør hvem interessegruppene kontakter.

Hypotesene om trusselmakt og informasjonsmakt sier noe om hvordan interessegrupper lobber. Vi ser nå på hvilke holdninger norske ledere har til profesjonell lobbyvirksomhet.

Hva mener så norske ledere om profesjonell lobbyisme? Vi ser nærmere på hvorvidt holdningene kan forklares av tradisjonelle partipolitiske skillelinjer, eller om forklaringen finnes blant andre faktorer – eksempelvis erfaring med profesjonelle lobbyister eller erfaring fra privat næringsliv.

Signalmodellen betrakter profesjonell lobbyvirksomhet som informasjonsoverføring. Hva mener så norske ledere om informasjonsverdien av profesjonell lobbyisme? Spørsmålet er om denne virksomheten kan bidra til at viktige saker blir grundigere belyst.

Den svenske forskeren Bengt Månström fastslo på starten av 1980-tallet at svenske politikeres holdninger til profesjonell lobbyvirksomhet varierte med partitilhørighet. Mens representanter fra Moderaterna var forholdsvis positive, økte skepsisen jo lenger til venstre på den politiske skalaen man gikk. Månströms forklaring var at politikerne på venstresiden av svensk politikk var redde for at næringslivet skulle få større muligheter for politisk innflytelse og at tilgangen til økonomiske ressurser skulle få økt betydning for om man kom til ordet i den politiske debatten (Hermansson m.fl. 1999:128).

Norsk forskning på hva som kan forklare stortingspolitikeres holdninger, har vist at partitilhørighet har langt større forklaringskraft enn bakgrunnsvariabler som kjønn, alder, sektor og yrke (Narud og Valen 1999).

Antagelsen er at representanter for partier på venstresiden er mer skeptiske til profesjonell lobbyisme enn det representanter for partier på høyresiden er. Gjetningen baserer seg på at representanter på venstresiden i norsk politikk oppfatter profesjonelle lobbyister som et redskap for næringslivet og dermed et mulig demokratisk problem fordi innflytelse gjennom profesjonelle lobbyister krever en mer enn gjennomsnittlig solid økonomi. Til grunn for denne hypotesen ligger også en antagelse om at stortingsrepresentantenes holdninger til profesjonelle lobbyister generelt, avspeiler seg i deres holdninger også til informasjonsverdien av profesjonell lobbyisme.

H3a: Stortingsrepresentanter på høyresiden i norsk politikk har en mer positiv holdning til informasjonsaspektet ved profesjonell lobbyisme enn tilfellet er for representanter på venstresiden.

De to neste hypotesene kan til dels begrunnes ut fra et resonnement om informasjonstilgang. Vi ser nærmere på kapasitetsbegrensninger og forskjellen på informasjonstilgangen mellom opposisjons- og regjeringspartier.

En sentral hypotese i norsk parlamentsforskning har vært hypotesen om kapasitetsbegrensninger på Stortinget. Hypotesen – som blant annet sto sentralt under den forrige maktutredningen – sier at stortingsrepresentanter opplever at arbeidsforholdene på Stortinget legger begrensninger på arbeidet deres. Disse begrensningene består blant annet i liten utredningskapasitet og for få administrative støttefunksjoner – eksempelvis i form av sekretærhjelp. De folkevalgte i Norge har tradisjonelt sett hatt lite hjelp sammenlignet med andre land (Nordby 2000:236). I de senere år har det riktignok blitt avsatt mer penger til partigruppene. I tillegg er det opprettet en egen utredningsavdeling på Stortinget. Nordby viser likevel til at de norske representantene fremdeles har mindre hjelp enn blant annet svenske og britiske representanter (ibid:237).

Det vil være rimelig å anta at stortingsrepresentanter som mener de er underlagt vesentlige kapasitetsbegrensninger kan se med positive øyne på den informasjonen som profesjonell lobbyisme kan bidra med – fordi denne informasjonen i en viss grad kan fylle et behov som Stortinget som arbeidsplass ikke fyller godt nok.

H3b: Stortingsrepresentanter som mener de er underlagt vesentlige kapasitetsbegrensninger er mer positive til informasjonsaspektet ved profesjonelle lobbyister enn andre representanter.

Til grunn for hypotesen om kapasitetsbegrensninger ligger en forutsetning om at informasjon står helt sentralt i Stortingets arbeid. Tilgang på informasjon, og ikke minst tilgang på ferdig bearbeidet informasjon er sentralt. Denne tanken ligger også til grunn for neste hypotese som ser på forskjellen mellom opposisjons- og regjeringspartier.

En av de sentrale funksjonene i en korporativ organisering av forholdet mellom organisasjoner og staten, er at organisasjonene bidrar med informasjon som forvaltningen selv ellers måtte ha fremskaffet. "Når det offentlige søker å regulere nye områder, vil det lett melde seg behov for informasjon av teknisk, økonomisk eller politisk art", skriver Christensen og Egeberg (1993:169). Modalsliutvalget fastslo i sin tid at interesseorganisasjonene til dels dekket statens utredningsbehov (Egeberg 1981:59). Organisasjonene sitter fremdeles på fagkunnskap og ekspertise, og denne fagkunnskapen blir ikke lenger utelukkende kanalisert gjennom forvaltningen. De senere års forskning viser at interesseorganisasjonene også i stor grad driver lobbyvirksomhet på Stortinget (Espeli 1999; Christiansen og Rommetvedt 1999; Rommetvedt 1997).

Representanter for regjeringspartier har større tilgang på utredningsressurser fra departementene, enn representanter i opposisjon. Dette tilsier at opposisjonen trolig vil vurdere informasjonsverdien av profesjonell lobbyisme som større enn representanter for regjeringspartier. Espeli (1999:227) viser til at lobbyister kan fungere som en alternativ kanal i forhold til regjeringen/forvaltningen for opposisjonen. En kanal hvor opposisjonen får tilgang på informasjon og ekspertise.

Andre teoretikere har lagt vekt på at parlamentsmedlemmene ikke er like avmektige som de ofte er blitt fremstilt (Lupia og McCubbins 1995; McCubbins og Schwartz 1984). Trass i at parlamentsmedlemmer kan mangle tilgang på politisk ekspertise og ikke minst kontroll over dagsordenen, kan de lære å utnytte ekspertenes råd på best mulig måte (Lupia og McCubbins 1995:201). Parlamentsmedlemmer kan basere seg på det McCubbins og Schwartz kaller "fire alarms" – berørte parter, ofte i form av interesseorganisasjoner, som lar "brannalarmen" gå når, for dem, viktige saker kommer opp – de melder seg selv til tjeneste (1984:166). I stedet for å basere seg på "police patrols" – eller å kontinuerlig følge med på alle områder – kan parlamentsmedlemmer la ulike interesseorganisasjoner ta seg av den jevnlige oppfølgingen av sine respektive områder. Ifølge Lupia og McCubbins kan parlamentsmedlemmer slik skape egne institusjoner som gir dem mulighet til å øve innflytelse.

Espeli mener for øvrig å finne at ”organiserte interessers relative og absolutte konsentrasjon om opposisjonspartiene blir mindre” (1999:223). Han påpeker imidlertid at svarene må tolkes med særskilt varsomhet fordi det dreier seg om spørsmål hvor stortingsrepresentantene selv blir bedt om å bedømme hvorvidt lobbyomfanget har økt eller ei. Følgende hypotese vil derfor være av stor interesse:

H3c: Stortingsrepresentantenes holdninger til informasjonsaspektet ved profesjonell lobbyisme varierer med hvorvidt de tilhører et opposisjons- eller regjeringsparti.

Til slutt vil det være interessant å undersøke om stortingsrepresentantenes ulike erfaringer med profesjonell lobbyisme og erfaring fra næringsliv har betydning for holdningene til informasjonsverdien av profesjonell lobbyisme. For det første kontrolleres resultatene for hvorvidt representantene har blitt kontaktet av profesjonelle lobbyister eller ikke. Representanter som er blitt kontaktet har – naturlig nok – førstehåndskjennskap til fenomenet. Har slik kjennskap betydning for holdningene til profesjonell lobbyisme?

For å følge opp hypotesen om "know-how", kan det også være interessant å undersøke om stortingsrepresentanter med erfaring fra næringslivet er mer positive til informasjonsverdien av profesjonell lobbyisme enn andre representanter. Hvis hypotesen om "know-how" finner støtte i datamaterialet, er det naturlig å anta at representanter som har erfaring fra næringslivet har større forståelse for at næringslivet har behov for å benytte profesjonelle lobbyister.

H3d: Erfaringshypotese: Stortingsrepresentantenes holdninger til informasjonsaspektet ved profesjonell lobbyisme avhenger av hvorvidt de har erfaring med profesjonelle lobbyisters arbeid og erfaring fra næringslivet.

Skiller så stortingsrepresentantenes holdninger til informasjonsaspektet seg fra andre lederes holdninger? Hypotesen som presenteres nedenfor baserer seg på det samme resonnementet som over, med unntak av de variablene som kun er relevante for stortingsrepresentantene.

H4: Andre lederes holdning til informasjonsaspektet av profesjonell lobbyisme varierer med partitilhørighet, erfaring fra næringsliv og hvorvidt den enkelte respondent selv har benyttet profesjonelle lobbytjenester.

Signalmodellens konklusjoner baserer seg på at det å sende signaler – eller informere offentlige beslutningstakere – er kostbart, og at kostnadene er synlige.

Kristin Halvorsen (SV) fremmet i stortingssesjonen 1995/96 et forslag om å regulere profesjonell lobbyvirksomhet. Forslaget ble avvist av Stortinget. Sponheim og Kvassheims forslag, fremmet i sesjonen 2000/2001, om en registreringsordning led samme skjebne. Hva mener så stortingsrepresentantene om å synliggjøre profesjonell lobbyisme? Også når det gjelder synliggjøring av virksomheten vil vi først og fremst konsentrere oss om representantenes holdninger. Det er ikke minst interessant fordi de faktisk sitter med myndighet til å regulere bransjen om de måtte ønske det.

Regulering av privat næringsvirksomhet er en sak hvor partiene på Stortinget stort sett har klare politiske målsettinger og hvor skillene mellom partiene gjerne blir godt synlige. Venstresiden har få ideologiske problemer med å regulere privat virksomhet, høyresiden foretrekker å regulere minst mulig innenfor privat sektor. Hypotesen baserer seg derfor på at partitilhørighet er den sentrale forklaringsfaktoren på holdning til synliggjøring.

H5: Stortingsrepresentanter på venstresiden i norsk politikk er positive til synliggjøring av profesjonell lobbyisme, representanter på høyresiden er negative.

Den siste hypotesen dreier seg om profesjonelle lobbyister og makt. Hvilke stortingsrepresentanter er det så som mener at profesjonelle lobbyister har innflytelse? Det vil være interessant å skille mellom representanter som er blitt kontaktet av profesjonelle lobbyister og representanter som ikke har noen erfaring med profesjonelle lobbyister. Ettersom det finnes svært begrenset med litteratur på dette punktet, er det vanskelig å se hvilket utslag erfaring med profesjonelle lobbyister vil gi. For å ha et utgangspunkt velger vi å anta at representanter som har erfaring med profesjonelle lobbyister tilskriver lobbyistene mer makt enn det representanter uten erfaring gjør. Hypotese seks lyder da som følger:

H6: Stortingsrepresentanter som er blitt kontaktet av profesjonelle lobbyister tilskriver profesjonelle lobbyister mer innflytelse enn stortingsrepresentanter som ikke er blitt kontaktet.

I neste kapittel konfronteres de innledende spørsmålene og hypotesene med datamaterialet.

[3] Alstadheim, Kjetil B.: ”Elementære råd – kostbare byråer”, Dagens Næringsliv, 15. september 1997.