2.5. Teori

2.5. Teori

Blant spørsmålene vi søker å besvare i rapporten, er hvilke interessegrupper som lobber, hvorvidt de lobber ved hjelp av profesjonell lobbyist, og hvilke påvirkningsmetoder de benytter. Vi ønsker å si noe om hvordan makt utøves og hvem som har makt. For å kunne si noe om dette må vi fremsette velbegrunnede gjetninger. Vi har tatt utgangspunkt i to ulike tradisjoner for dette formålet. ”Rokkan-tradisjonen” og signallitteraturen.

1. Rokkan-tradisjonen – lobbyisme som trusselmakt

Rokkan har dominert store deler av norsk statsvitenskapelig forskning på mange vis. For det første hadde Rokkan innflytelse på hvilke temaer som sto i fokus – med andre ord hva det er blitt forsket på. I 1966 skrev Rokkan artikkelen Numerisk demokrati og korporativ pluralisme, med undertittelen Stemmer teller, men ressursene avgjør, som spissformulerer artikkelens hovedbudskap. Her analyserer Rokkan den politiske situasjonen i Norge på første halvdel av 1960-tallet. Spørsmålet han stiller er – kort fortalt – hvordan den borgerlige opposisjonen overlevde 30 år ”i den politiske ødemark” (Rokkan 1987:95)?

Rokkans svar var at valgkanalen bare er én mulig kanal for utøvelse av innflytelse i offentlige beslutningsprosesser. I tillegg til valgkanalen – også kalt den territorielle kanal – har vi den korporative, eller funksjonelle, kanal hvor interesseorganisasjonene deltar. Og det er altså her i den korporative kanal ressursene avgjør. Artikkelen ble startskuddet for en ny forskningstradisjon: ”Rokkans tese bidrog til å dreie samfunnsforskningen bort fra Stortinget og de politiske partiapparatene. I stedet ble det meste av oppmerksomheten rettet mot organisasjoner og forvaltning", skriver Nordby (2000:16). Nordby bemerker imidlertid at: "Trolig ville Rokkan selv ha reservert seg mot en bokstavtro tolkning av spissformuleringen. Uansett hva han selv mente å si, ble virkningene overveldende." (2000:9).

Man kan altså tolke Nordby dit hen at uansett hva Rokkan selv må ha ment om den klassiske spissformuleringens virkninger, sprang det en forskningstradisjon ut av denne. Til denne tradisjonen regner Nordby blant annet arbeider av Kravik, Hallestvedt og Moren – og dessuten den forrige maktutredningen. Rokkan selv peker i en senere artikkel på at blant annet Gudmund Hernes og Johan P. Olsen har gjort et detaljert forskningsarbeid på de sammenhenger Rokkan fremsatte i sin klassiske artikkel (Rokkan 1987:206).

Rokkan hadde også stor innflytelse på studiene av hvordan interessegrupper i Norge utøver makt, og hvilke maktressurser de har til rådighet. Utgangspunktet er her konflikten mellom arbeidstakernes, bøndenes og næringslivets interesser. I tillegg til valgkanalen, kan de tre gruppene benytte den korporative kanal. Og her er det først og fremst én av de politiske maktressursene som teller; kontrollen over strategiske ressurser. Arbeiderne kan streike, bøndene kan stoppe tilgangen til viktige matvarer, og næringslivet kan stoppe investeringer og tekniske nyvinninger (Rokkan 1987:96;206). Rokkan fastslår at interessegruppenes makt ligger i kontrollen over disse vitale ressursene (ibid). Videre skriver Rokkan (1987:97) at kontrollen med ressursene i seg selv gir makt:

De behøver ikke alltid bruke de våpen de har til rådighet, men nettopp den kjensgjerning at de kan hevde å ha en viss kontroll over avgjørende faktorer i landets økonomi, tjener som et avskrekkende middel i forhandlingsprosessen.

I lånte fjær – fra Hirschman – presiserer Rokkan at ”trusselen om tilbaketrekning” er en grunnleggende strategi for det ”korporative forhandlingskretsløp” – med andre ord samarbeidet mellom staten og de tre interessegruppene. Interessegruppene kan altså true med å trekke seg ut av samarbeidet.

Hovedpoenget for den enkelte organisasjon er troverdigheten i denne trusselen: Hvor effektiv og omfattende kan en slik tilbaketrekning bli, og hvor lenge kan en blokade holdes i gang uten sammenbrudd i egne rekker? (ibid:209).

I den korporative kanal er det altså kontroll over strategiske ressurser, trusler og troverdigheten i disse truslene som teller. Virkemidlene for maktutøvelse er altså trusselmakt.

Nordby refererer som nevnt til "Rokkan-tradisjonen" som en tradisjon basert på hvilket tema det forskes på. Helland reserverer begrepet for en tradisjon hvor de organiserte interessene antas å i første rekke utøve makt gjennom sine næringsorganisasjoner, og hvor ”maktutøvelsen foregår ved at organisasjonene fremsetter (implisitte eller eksplisitte) trusler overfor myndighetene” (2000:163).

Helland viser videre til at allmenne fremstillinger, som for eksempel Christensen og Egeberg (1993) og Johan P. Olsen (1983), eksplisitt plasserer seg selv innenfor en slik tradisjon. Christensen og Egeberg (1993:169) referer Rokkan, og slår fast at:

Samhandlingen [mellom interessegrupper og myndigheter] kan imidlertid ikke reduseres til et spørsmål om informasjonsutveksling. Vissheten om at organisasjonene kan være i stand til å lamme viktige samfunnsfunksjoner har gjort det nødvendig å konsultere berørte organisasjoner før viktige offentlige beslutninger blir truffet og iverksatt.

Det er trusselmakt som står i fokus.

Betingelser for troverdige trusler

Schelling (1960) har formulert et hovedpoeng på følgende måte: effektive trusler er de truslene som ikke blir satt ut i livet. Det blir da viktig å se på betingelsene for at en trussel skal være effektiv.

En trussel er effektiv sett fra den part som truer (A), hvis trusselen fører til at målet for trusselen (B) endrer atferd i henhold til As ønske (Hovi 1998:13)[1]. For at en trussel skal bli oppfattet som effektiv av B må trusselen for det første være relevant. Dette innebærer at B i utgangspunktet må ha et incentiv til å handle på en måte A ikke ønsker, og at B dessuten har frihet til å endre atferd hvis A fremsetter en trussel. For det andre må trusselen være tilstrekkelig alvorlig. Dette innebærer at B må oppfatte trusselen som så alvorlig at det lønner seg å gi etter for trusselen istedenfor å trosse As trussel og ta konsekvensene av at trusselen blir satt ut i livet. For det tredje må trusselen være troverdig. En troverdig trussel kjennetegnes av at B må tro at A faktisk gjør alvor av trusselen hvis B ikke retter seg etter As ønske. For det fjerde må trusselen være fullstendig. Det innebærer at B må tro at A ikke vil sette trusselen ut i livet, hvis B faktisk retter seg etter As ønske. Trusselen må altså fremsettes sammen med et eksplisitt eller implisitt løfte om at trusselen ikke blir satt i verk om B retter seg etter As ønske. Den siste betingelsen for en effektiv trussel er at trusselen må være klar; B må forstå hva A ønsker og dessuten må B forstå konsekvensene av å ikke rette seg etter A.

Rokkan-tradisjonen kan uttrykkes ved Dahls definisjon av makt. Man kan man si A fremsetter trusler for å få B til å gjøre noe B eller ikke ville ha gjort – og som er i As interesse. Betingelsene for at A skal lykkes er at trusselen er troverdig, relevant, tilstrekkelig alvorlig, fullstendig og klar.

I vedlegg 2.1 har vi illustrert disse begrepene i tilknytning til et eksempel der et sykehus og staten strides om bevilgninger. Sykehuset har første trekk, og kan velge mellom å fremsette en trussel om å legge ned en avdeling med mindre budsjettet økes, eller å ikke fremsette noen slik trussel. Hvis sykehuset velger å true må myndighetene ta stilling til om det skal bevilges mer penger eller ikke. Myndighetene vurderer trusselen i forhold til kravene ovenfor. Hvis de velger å bevilge har trusselen vært effektiv. Hvis de velger å ikke bevilge, står sykehuset overfor to valg; å legge ned avdelingen – og demonstrere at trusselen var troverdig – eller å ikke legge ned avdelingen – og avsløre at trusselen ikke var troverdig.

Det kan være god grunn til å tro at betingelsene for effektiv bruk av trusselmakt ikke vil være oppfylt i mange interaksjoner mellom offentlige myndigheter og organiserte interesser utenfor myndighetsapparatet. Å true med generalstreik er ikke troverdig i mindre saker. Det er likevel all grunn til å tro at interessegrupper og beslutningstakere har kontakt, også når betingelsene for trusselmakt ikke er oppfylt. Dette må bety at det finnes andre former for maktutøvelse, som studeres best med andre analyseverktøy. Som nevnt i avsnittet om maktbegrepet, kan informasjon være et slikt virkemiddel for å oppnå makt. Utøvelsen av informasjonsmakt studeres på den mest interessante og presise måten i signallitteraturen.

Signalmodeller – lobbyisme som strategisk informasjonsoverføring

Signalmodeller bygger på at interessegrupper sitter inne med beslutningsrelevant informasjon som politikerne ikke har. Politikerne ønsker tilgang til informasjonen for å redusere usikkerhet om konsekvensene av vedtak de skal fatte. Slik informasjons asymmetri kan, men vil ikke alltid, gi interessegruppene makt. Signalmodellene søker å isolere de betingelser som gir grunnlag for informasjonsoverføring mellom interessegruppe og politiker. Et spørsmål er i hvilke situasjoner en interessegruppe vil se seg tjent med å benytte ressurser på lobbyvirksomhet.

Signalmodeller er en type spillmodeller. Strategisk samhandling står følgelig sentralt. Aktørene danner seg forventninger om andre aktørers handlingsvalg, og legger disse til grunn for egne handlingsvalg. Dette antas å være åpent kjent. Det finnes et utall variasjoner over den grunnleggende signalmodellen. For vårt formål er det tilstrekkelig å redegjøre for hovedtrekkene i grunnmodellen. Spesielt interesserte lesere vises til vedlegg 2.2 hvor en grundigere presentasjon av grunnmodellen finnes.

Signalmodeller betrakter lobbyisme som en potensielt informativ aktivitet[2]. Utgangspunktet er at politikere fatter politiske beslutninger under usikkerhet, derfor betrakter de saksrelevant informasjon som verdifull. Å informere en politiker kan således gi innflytelse ved at dette får politikeren til å fatte et vedtak som han ellers ikke ville ha fattet. I den grad dette blir resultatet utøves det makt i Robert Dahls forstand.

Usikkerheten kan knytte seg til en rekke forhold. For eksempel kan politikerne være usikre på de ”tekniske” konsekvenser et vedtak har – hvordan vil innføring av en karensdag i sykelønnsordningen slå ut økonomisk for lønnstakergrupper? Et annet eksempel er usikkerhet om hvordan viktige velgergrupper vil reagere på et politisk vedtak – hva mener fagorganiserte arbeidere om innføring av en karensdag?

Forutsetningen om at interessegrupper har privat informasjon om beslutningsrelevante forhold er lite kontroversiell. I stor grad oppstår privat informasjon som et resultat av den arbeidsdeling og spesialisering som foregår i et moderne samfunn. Interessegrupper kan derfor i sin alminnelighet antas å være velinformerte om sine egne saksområder.

Siden politikerne vet at interessegruppene sitter inne med privat beslutningsrelevant informasjon, har de isolert sett et incentiv til å lytte til interessegruppene. Dette gjelder i det minste dersom de har grunn til å tro at den informasjon som mottas kan være nøyaktig og oppriktig. Under hvilke omstendigheter vil det finne sted ”strategisk informasjonsoverføring” mellom interessegruppe og beslutningstaker? Og når vil beslutningstaker stole på den informasjon som overføres, og derfor handle på den? Vi antyder det svar som gis i signalmodellen i tilknytning til et eksempel.

Vi har en politisk beslutningstaker – politikeren – og en lobbyist som representerer et sykehus. Politikerens og sykehuslobbyistens preferanser over mulige utfall, samt spillets struktur, antas å være åpent kjent. Den eneste usikkerhet knytter seg til politikerens oppfatning om hvorvidt sykehuset står overfor en pasientkø for en bestemt diagnose, eller ikke. Sykehuslobbyisten antas å vite dette med sikkerhet.

Politikeren velger naturligvis sin strategi basert på den oppfatning vedkommende har av virkeligheten. Hvis politikeren tror det er kø ved sykehuset, ønsker hun å bevilge ekstra midler for å avhjelpe køen. Hvis politikeren ikke tror det er kø, ønsker hun ikke å bevilge ekstra midler. Belønningsmatrisen er illustrert i tabell 2.1, hvor belønningene A, B, U og V alle er positive, og hvor V > U og A = B.

Tabell 2.1 Belønningsmatrise i sykehuseksemplet

Til venstre: Politikerens belønning. Til høyre: Sykehusets belønning

Det er kostbart for sykehuset å lobbe. Sykehusets handlingsalternativer er følgelig å pådra seg en kostnad c > 0 for å sende et signal, som ikke kan verifiseres, til politikeren, eller å ikke betale noe, og dermed heller ikke si noe. Vi kan tenke på kostnaden c som et utlegg til leie av en profesjonell lobbyist. Anta at politikeren i utgangspunktet (altså før sykehuset handler) tror hver tilstand har lik sannsynlighet for å bli observert. Politikerens bestevalg basert på en slik oppfatning er å ikke bevilge. Etter at sykehuset har handlet vil politikeren kunne ha grunnlag for å revurdere sin oppfatning av tingenes tilstand. Et lobbyfremstøt kan være egnet til å overbevise om at det faktisk er kø, fravær av et slikt fremstøt kan være egnet til å styrke oppfatningen om at det ikke er kø.

I denne typen modell kan flere interessante sammenhenger utledes (jfr. Sloof 1998 for detaljer). For det første kan det vises at jo likere preferansene til interessegruppen og politikeren er, jo større er sannsynligheten for troverdig informasjonsoverføring. Hvis preferansene er perfekt sammenfallende, vil sannheten om tingenes tilstand alltid bli fortalt til politikeren, som da kan velge handlingsalternativ på grunnlag av full informasjon. Dette siste er ikke så underlig, siden politikeren og sykehuset nå vil nøyaktig det samme. Sykehuset har da ikke noe å vinne på å villede politikeren. Hvis preferansene er fullstendig avvikende, lobbes det ikke i likevekt – politikeren vil i dette tilfellet ikke under noen omstendighet feste lit til sykehuslobbyistens melding, og sykehuslobbyisten vil da ikke bli innleid siden dette koster c. Ingen ting kan læres.

Et mer interessant tilfelle oppstår når interessene er tildels avvikende og tildels sammenfallende; sykehuset ønsker at politikerne skal øke bevilgningene uansett kø eller ikke, mens politikernes preferanser er betinget av tingenes tilstand.

Signalmodellen kan fortelle under hvilke omstendigheter sykehuset vil lobbe i en slik situasjon. Det lar seg vise at sykehusets beslutning avhenger av oppfatningene om tingenes tilstand, kostnaden ved å lobbe og belønningene knyttet til de ulike utfallene (jfr. vedlegg 2.2)

I modellens likevekt vil sykehuset alltid lobbe (pådra seg en kostnad c for å si at det er kø) når det er kø. Sykehuset vil imidlertid også lobbe enkelte ganger når det ikke er kø. Utfordringen politikerne står ovenfor er å redusere antall usanne meldinger. I modellen gjøres dette ved at politikerne noen ganger velger å se bort fra meldingene, andre ganger ikke. Sykehuset rasjonerer da på kostnadene ved å lobbe, gjennom å redusere sannsynligheten for å lobbe dersom det ikke er kø. I denne likevekten blir politikeren noen ganger lurt, men likevel sjeldnere enn om politikeren helt så bort fra sykehusets handlingsvalg. Kostnaden ved å lobbe spiller en rolle for resonnementet. Dersom lobbyfremstøt er helt gratis, vil det ikke bli rasjonert på dem og ingen meningsfylt informasjonsutveksling kan finne sted.

Signalmodellen viser at interessegruppen kan få myndighetene til å gjøre noe de ellers ikke ville ha gjort, ved å overføre beslutningsrelevant informasjon på en strategisk måte. Dette er maktutøvelse gjennom informasjonsutveksling. I gjennomsnitt vil politikeren tjene på å tillate lobbyisme fremfor å forby slik aktivitet; i likevekt er den forventede nettogevinsten høyere med lobbyisme enn uten. I motsetning til i Rokkan-tradisjonen fremsettes det ingen trusler. Tabell 2.2 oppsummerer forskjellene mellom Rokkan-tradisjonen og signallitteraturens syn på hvordan makt blir utøvet.

Tabell 2.2 To ulike syn på maktutøvelse – en oppsummering

[1] Fremstillingen baserer seg i sin helhet på Hovi (1998:13–16).[]

2 Fremstillingen av signalmodellen er basert på Austen-Smith (1997:314ff).