1.4 Kunnskapsbruk og kunnskapsmakt i miljødebatt og miljøpolitikk
Før vi går løs på stortingsmeldingene, kan det være grunn til å se litt på den generelle miljødebatten. Hva slags kunnskap er blitt benyttet - og utviklet - i denne? Hvordan har forskere, intellektuelle og aktivister analysert miljøproblemene? For å få et innblikk i hvordan miljøproblemer og miljøpolitikk har vært diskutert de siste 40 år, er Robyn Eckersleys bok Environmentalism and political theory (1992) et godt utgangspunkt. Denne boken gir en bred presentasjon av skiftende faser og ulike retninger i den internasjonale miljøpolitiske debatten.
Miljøproblemene som deltagelseskrise
Da miljøproblemenes alvor og betydning ble oppdaget på 1960-tallet, ble de i stor utstrekning forstått som en deltagelseskrise. Offentlige myndigheter betraktet og bearbeidet dem som planleggingsproblemer, og fokuserte på medvirkningsmuligheter for miljøinteressene, bl.a. i spørsmål om utforming av bymiljøene. Man var opptatt av miljøproblemer som fordelingsspørsmål; hvem kunne nyte et godt miljø, hvem ble belastet med forurensning og andre byrder. Statsvitere og andre samfunnsvitere og miljøpolitiske skribenter hadde en problemoppfatning som langt på vei svarte til politikernes. Miljøpolitikken ble som regel oppfattet som noe som hadde med beslutningsprosesser, makt og rettferdighet å gjøre. Problemfeltet ble knapt betraktet og benyttet som utfordring til noen større faglig eller politisk teoretisk fornyelse. Fokuseringen på miljøproblemenes rettferdighetsaspekt og etterlysningen av mer demokratisk planlegging, som særlig kom fra venstresidens deltakere i miljødebatten, har blitt stående som sentrale elementer i grønn politisk teori siden. Naturmiljøet ble imidlertid fortsatt betraktet som en ressurs for oss mennesker, ikke som noe verdifullt i seg selv.
Miljøproblemene som overlevelseskrise
Fra begynnelsen av 1970-tallet, gjennom mye leste, omtalte og omdebatterte bøker som Limits to Growth og Blueprint for survival, ble miljøkrisen definert som et spørsmål om menneskehetens overlevelsesmuligheter. Velrennomerte naturvitere med bakgrunn i mange forskjellige fag gikk inn i miljødebatten med stort gjennomslag. Problemenes omfang og alvor ble dokumentert på en måte som ble tatt alvorlig i vide kretser. Ved hjelp av systemmodeller og datamaskiner pekte Roma-klubbens rapport Limits to Growth (1972) på at den nåværende utvikling i produksjon og forbruk ikke kunne fortsette stort lenger. Ved å sprenge økologiske begrensninger ville den i løpet av et århundre føre til industrisamfunnenes sammenbrudd. I forlengelsen av slike dystre spådommer fokuserte man på å unngå miljøkatastrofer og å finne veier for å sikre menneskehetens overlevelse. Naturen ble primært betraktet som det nødvendig grunnlag for vår overlevelse. Det gjaldt å tilpasse seg begrensningene i ”jorden som romskip”, snarere enn å lete etter ”det gode liv”. I denne litteraturen ble menneskene vanligvis betraktet som individualistiske og egoistiske materialister. Tilpasning til knapphet og miljøbestemte begrensninger dannet det ufravikelige politiske utgangspunkt, og en sterkt regulerende og kontrollerende overordnet instans ble ansett som nødvendig for å få folk til å gi avkall på forbruksønsker. Slike synspunkter har ikke gjort seg så sterkt gjeldende i Norge. En som har gått langt i denne retning, er statsviteren Thomas Chr. Wyller. I en artikkel publisert i 1991 skrev han (s. 179) at ”demokratiet ikke lenger kan tilkjennes en øverste verdi i seg selv, men bør etterstrebes i den utstrekning det måtte være en nødvendig betingelse for å mestre miljøkrisen”. Han konkluderte diskusjonen av demokratiets evne til å håndtere de alvorlige miljøproblemene ”med liten glede” slik (s. 181): ”Innen dets tradisjonelle ramme er bare kosmetisk symptombehandling praktisk mulig.”
Miljøproblemene som kulturkrise
Et alternativt svar på den dystre påpekningen av de begrensninger kloden setter for vårt materielle forbruk, var å gå inn for holdnings- og bevissthetsendringer i stedet for streng ytre tvang. Utover på 1970-tallet begynte mange å forstå miljøproblemene som utslag av en dyptgripende kulturkrise - og som en anledning til omfattende frigjøring fra industrisamfunnets disiplinering og konsumkulturens konformitet: Hva har vi egentlig behov for, og hvordan bør vi forhold oss til resten av naturen? Det er også andre argumenter enn de naturvitenskapelige, relatert til forurensning og ressurstapping, som taler mot den storforbrukende livsstil i den rike del av verden. Flere tolket utbredelsen av moderne livsstilssykdommer og opplevelsen av rastløshet og sosial forvitring som den hektiske ytelses- og velstandsvekstens skyggesider. Alternativet var å utvikle en livsstil med vekt på andre goder enn materielt forbruk, prioritering av sosialt fellesskap og nærhet til naturen. Det ble pekt på at mindre produksjon og forbruk både kunne skåne miljøet og gi oss et bedre liv.
Denne problemoppfatningen og løsningsstrategien innebar en betydelig utvidelse av hva man betraktet og diskuterte som politisk, og en satsing på revitalisering av det sivile samfunn snarere enn statlig regulering og kontroll. Det siste ble ikke utelukket, men man håpet at folk ikke måtte tvinges, men kunne lokkes og fristes vekk fra en miljøskadelig livsstil. Påvirkning gjennom kulturelle ytringer og grønne eksperimenter innen produksjon og forbruk (som økologisk jordbruk og kollektive boformer) ble av mange ansett som viktigere enn endringer av lovverk gjennom formeller politiske prosesser. Når personlighet og livsstil skal bearbeides og endres, er offentligheten og det sivile samfunn de adekvate kanaler å fremme endring gjennom.
I Norge ble miljøproblemene tidlig sett i sammenheng med den generelle kultur- og samfunnsutviklingen, ikke minst av flere norske filosofer, som utviklet økofilosofi som egen spesialitet innenfor filosofifaget og engasjerte seg sterkt i den allmenne miljøpolitiske debatten. Også andre enn fagfilosofer tok del i et omfattende ordskifte om økologi, samfunn og livsstil, både i og utenfor akademia (Sætra 1973, Hofseth & Vinje 1975, Næss 1976, Damman 1979). Mentalitetsendring som nødvendighet og befriende mulighet, både i forholdet til naturen og i synet på vekst og framskritt, sto sentralt i mye av den økofilosofiske og økopolitiske litteraturen.
Demokratisk pragmatisme
Dryzek (1997) redegjør for forskjellige miljøpolitiske diskurser som har gjort seg gjeldende både i debatter og praktisk politikk fra 1960-tallet og framover. En av dem betegner han som ”demokratisk pragmatisme”. I denne diskursen er det demokratiet som opptrer som miljøproblemenes problemløser. Gjennom demokratiske beslutningsprosesser kommer flere ulike synspunkter og løsningsforslag til uttrykk, og gjennom stadig nye runder med prøving og feiling finner man ut hvilke tiltak som har noe for seg. Det kapitalistiske økonomiske system tas for gitt. Innenfor rammene av dette går man løs på avgrensede problemer, inngår kompromisser mellom motstridende interesser og tilpasser seg skiftende omstendigheter. Mange parter, også utenfor de formelle myndighetsorganer, inviteres til å bidra med meninger og innspill i debattene og beslutningsprosessene. Et vesentlig poeng med den brede og åpne debatten, er å sikre beslutningenes legitimitet. En annen god grunn til å ha brede demokratiske beslutningsprosesser, er å utvikle mer miljøvennlige holdninger og vurderinger i befolkningen. Offentlige debatter med bred deltagelse bidrar til å fremme felles interesser og langsiktige hensyn. I demokratiske fora anspores og sosialiseres vi til å opptre som ansvarlige samfunnsborgere, ikke som konsumenter med fokus på kortsiktige egeninteresser. Tilhengere av den deliberative demokratiteori argumenterer i hvert fall systematisk for at det er slik, bl.a. Dryzek (1992) selv. En rekke statsvitere har bidratt til å formulere og formidle de sentrale synspunktene i den tilnærmingen til miljøproblemene Dryzek omtaler som ”demokratisk pragmatisme”, ikke minst Charles Lindblom. Det dreier seg om en utdyping og videreføring av sentrale synspunkter fra det Eckersley karakteriserte som en forståelse av miljøproblemene som deltagelseskrise.
Økonomisk rasjonalisme
I den diskursen Dryzek gir navnet ”økonomisk rasjonalisme”, dreier det seg om å anvende markedsmekanismer for å realisere offentlige målsettinger. I den amerikanske debatten har flere talsmenn for den økonomisk rasjonalisme hevdet at verneverdig natur beskyttes best ved å gjøres til gjenstand for privat eiendomsrett. Man kan for eksempel la villmarksområder bli privateide parker, der publikum betaler det de synes det er verdt å oppleve vill natur, og eierne tjener på å bevare naturen slik de besøkende vil ha den.
Det virkemidlet fra de økonomiske rasjonalisters verktøykasse som benyttes hyppigst i praktisk politikk, er grønne skatter og avgifter. Argumentasjonen for dette er særlig at man da overlater til de enkelte forurensere å avgjøre hvor mye og hvordan de skal begrense forurensingen. Dermed er det grunn til å tro at utslippsreduksjonen vil skje på den mest kostnadseffektive måten. Alle får dessuten et incitament til stadig å redusere utslippene ytterligere, siden det betyr mindre penger brukt på miljøavgifter. I dette perspektivet betraktes og behandles vi alle som økonomisk rasjonelle aktører, enten vi nå er produsenter eller konsumenter. Den samfunnsengasjerte (og miljøvennlige) borger opptrer ikke i denne diskursen. Naturen kommer kun til syne som en samling ressurser og opplevelsesmuligheter for oss mennesker. De økonomiske rasjonalister gir seg selv rollen som eksperter med kompetanse og autoritet til å fastsette optimale skatter og avgifter. Den økonomiske rasjonalismens modeller og virkemidler har sin faglige forankring i økonomi som vitenskap og profesjon. Den har imidlertid fått tilslutning i vide kretser, først i Storbritannia på slutten av 1980- og begynnelsen av 1990-tallet, siden i EU og OECD-området.
Bærekraftig utvikling
Dryzek (s. 123-4) peker på at ”bærekraftig utvikling” er et begrep som ble benyttet også før Brundtland-kommisjonen, men det var den som gjorde begrepet til kjernen i det som siden har vært den dominerende miljøpolitiske diskurs. Denne diskursen dreier seg om en kombinasjon av økonomisk vekst, global rettferdighet og miljøvern: Økonomisk vekst trengs, særlig av hensyn til verdens fattige. Den bør imidlertid ledes i retninger som er både miljøvennlige og sosialt rettferdige. Den kapitalistiske økonomi tas stort sett for gitt, mens man peker på forandringer av politiske strukturer og institusjoner som bør gjennomføres for å fremme en bærekraftig utvikling. Betydningen av samordnet handling på internasjonalt nivå og folkelig deltagelse lokalt framheves. Det globale sivile samfunn tillegges stor betydning i denne diskursen. Det er en tiltagende tendens blant dem som snakker om bærekraftig utvikling til å legge vekt på et mangfold av desentraliserte og eksperimenterende tilnærminger og tiltak (s. 134). Dermed blir dette en demokratisk, snarere enn en ekspertdirigert strategi for miljøvern.
Økologisk modernisering
Dryzek peker på at mange måter å definere og bruke betegnelsen ”bærekraftig” på er i omløp. Det samme kan sies om ”økologisk modernisering”. Dryzek framstiller ”økologisk modernisering” som en diskurs der miljø ikke behandles som et avgrenset politikkområde, men der man går inn for at politikken på alle områder gjennomsyres av miljøhensyn. Staten skal føre en systematisk miljøvennlig politikk, og hele samfunnet må bidra til, og ledes i retning av, en mer miljøvennlig utvikling. Det dreier seg ikke om å etablere et nytt og annerledes økonomisk og politisk system, men om å få til en ”restructuring of the capitalist economy along more environmentally sound lines” (s. 141). Man har stor tro på kombinasjonen av vekst og vern, kjernen i denne diskursen er en sterk overbevisning om at miljøvern lønner seg. Føre-var prinsippet står sentralt.
Forskjellene mellom ”bærekraftig utvikling” og ”økologisk modernisering” kan være vanskelige å få øye på. I en nyere klassiker innenfor miljøpolitisk diskursanalyse (Hajer 1995:26) omtales Brundtlandrapporten som ”one of the paradigm statements of ecological modernization”. Oluf Langhelle (1998:13) understreker flere fellestrekk mellom disse to måtene å tenke miljøpolitikk på av høy relevans for analysen av de to stortingsmeldingene:
Begge perspektivene ser på teknologi som et vesentlig element i det å løse miljøproblemer. Begge perspektivene ser behovet for en sektorovergripende miljøpolitikk ... Begge perspektivene mener det er mulig å forene hensynet til økonomisk vekst med det å løse miljøproblemene...”Å produsere mer av mindre” er et slagord som passer både for økologisk modernisering og bærekraftig utvikling.
En viktig forskjell mellom de to diskursene som Langhelle peker på, er at hensynet til global fordeling og rettferdighet ikke tas opp i den økologiske moderniserings perspektiv. En like vesentlig forskjell kan vi imidlertid finne mellom ulike varianter av økologisk modernisering. Hajer (1995:281) skiller mellom en ”techno-corporatist” form for økologisk modernisering, som ”above all seeks to find one universal language to facilitate the search for the most effective and most efficient solutions to unequivocal problems” og en “refleksiv økologisk modernisering”. Den førstnevnte kan kanskje rett og slett kalles “teknokratisk”, den baserer seg i hvert fall på utstrakt bruk av ekspertorganisasjoner der ”the best people can work in relative quiet”. Den refleksive modernisering er kjennetegnet ved at man går utover den instrumentelle fornufts rammer, man nøyer seg ikke med å stille ”how to do” spørsmål. Man legger også opp til diskusjoner om hvilke normer og verdier som bør lede moderniseringsprosessen framover, og hvilke alternative utviklingsveier vi står overfor. Vi bør foreta slike valg så åpent og bevisst som mulig. Hvilke samfunnsmessige praksiser er akseptable, og hvilke bør forandres? For å korrigere den rådende dreining mot økonomiske og naturvitenskapelige måter å analysere og vurdere miljøproblemer på, vil refleksive økologiske modernister koble ulike diskurser til hverandre, blant annet i form av økt tverrfaglighet. Man vil også problematisere vitenskapens monopol på å analysere miljøproblemene, og la andre kunnskapsformer enn de rent vitenskapelige komme til orde som relevante og legitime.
Miljøpolitiske diskurser og faglige tilnærminger
De forskjellige måtene å forstå og analysere miljøproblemene på som nå er presentert, kan i ulik grad knyttes til visse faglige tilnærminger. Når miljøproblemene diskuteres som en deltagelseskrise, står statsvitenskapelige begreper og teorier sentralt, dette gjelder selvsagt også for den demokratiske pragmatismen. Her trekker man etterhvert store veksler på deliberativ demokratiteori. Når miljøproblemene forstås som en kulturkrise og en anledning til frigjøring, refereres det til litteratur fra en rekke humanistiske og samfunnsvitenskapelige fag, ikke minst filosofi og idehistorie, sosiologi og til dels psykologi. Den økonomiske rasjonalismen er forankret i økonomi som vitenskap. Det samme gjelder langt på vei den teknokratiske versjon av tenkningen om økologisk modernisering, mens den refleksive versjonen av økologisk modernisering i større grad trekker inn andre former for samfunnsvitenskapelig kunnskap. Det er vanskeligere å knytte diskursen om bærekraftig utvikling til bestemte fag. Gro Harlem Brundtland skriver i sitt forord til Verdenskommisjonens rapport (s. 11) at den skulle ”arbeide for å formulere en tverrfaglig, integrert holdning”. Rapporten er preget av kunnskap fra en rekke forskjellige fagområder, samtidig som den springer ut av omfattende politiske diskusjoner.
Økonomiens dominans
Det foreligger flere studier som viser hvordan økonomiske begreper, perspektiver og analysemåter i sterk grad har preget forståelsen av miljøet og miljøpolitikken de siste tiår, både i Norge og internasjonalt. Alf-Inge Jansen har i en grundig statsvitenskapelig analyse (Jansen 1989) pekt på hvordan forestillinger om økonomisk rasjonalitet og målsettinger om fortsatt økonomisk vekst preget opprettelsen og utformingen av Miljøverndepartementet i 1972. En historisk studie av norsk miljøpolitikk på 1970- og første halvdel av 1980-tallet (Asdal 1998) dokumenterer Finansdepartementets og økonomenes sterke grep om denne. Økonomiske argumenter og resonnementer fikk et sterkt gjennomslag, også i Miljøverndepartementet.
Eckersley (1995:12) framholder at: ”The discipline of environmental economics has played a key role in shaping the economy-environment integration debate, and in putting market-based instruments on the environmental policy agenda.” “Environmental economics” er basert på nyklassisk samfunnsøkonomisk teori, og utgjør det faglige grunnlaget for den moderate versjon av den diskursen Dryzek betegner som økonomisk rasjonalisme. (Man fokuserer her på at grønne skatter og avgifter kan integrere hensynet til miljømessige goder og byrder i markedets virkemåte.) Sosiologen Maarten A. Hajer (1995:101) konkluderer i sin analyse av internasjonale miljøpolitiske diskurser i andre land med at den teknokratiske versjon av økologisk modernisering - som er gjennomsyret av økonomiske resonnementer - fra midten av 1980-tallet etablerte seg som den mest legitime måte å diskutere miljøpolitikk på.
På denne bakgrunn er det grunn til å forvente at de to norske stortingsmeldingene fra slutten av 1980-tallet og annen halvdel av 1990-tallet er sterkt preget av økonomiens begreper og teorier. Det er likevel interessant å undersøke i hvor stor grad også andre faglige perspektiver slipper til. De nevnte undersøkelser om økonomisk kunnskapsmakt gir et utgangspunkt det er verdt å arbeide videre ut fra, verken mer eller mindre. Styrkeforhold kan endre seg, også når det gjelder kunnskapsmakt, og variasjonene i tid og rom kan være betydelige.