1.3 Noen bidrag fra studier av vitenskaper og profesjoner
Den listen av spørsmål som nå er presentert, reflekterer en forståelse av at forskjellige former for kunnskap får oss til se verden på ulike måter, og at forskjeller i måten vår verden betraktes på, leder til ulike oppfatninger av hvordan den bør behandles og bearbeides. I denne rapporten er det forståelsen av miljøproblemer og miljøpolitikk som skal analyseres. Hvilken diagnose av disse problemene finner vi i de to stortingsmeldingene, og hva slags virkemidler foreslår man der å ta i bruk? Det er grunn til å tro at de anbefalte virkemidler springer ut av den diagnosen som gis, og at begge deler hviler på et grunnlag av ganske generell kunnskap. Med ”generell” menes her kunnskap som ikke bare gjelder de enkelte miljøproblemene og konkrete tiltak for å håndtere dem. Jeg vil snarere fokusere på de allmenne modeller og teorier problemene og virkemidlene analyseres og vurderes ved hjelp av. Spørsmålslisten er ment å fange opp det kunnskapsgrunnlaget miljøproblemene betraktes og behandles ut fra.
Det er som nevnt nærliggende å se på hvilke fag eller vitenskaper som preger den miljøpolitiske kunnskapsbruken. Er det slik at visse fag, mer enn andre, har satt sitt stempel på de offisielle politiske tekstene? Har kanskje en bestemt vitenskap lagt sterke rammer for hvordan problemene analyseres, og tunge føringer for hvilke virkemidler som vurderes som hensiktsmessige? Jeg er her opptatt av forholdet mellom fag og politikk, og det er ikke noe nytt tema i norsk statsvitenskap. Det foreligger flere relevante bidrag til studiet av forholdet mellom vitenskaper, profesjoner og offentlig forvaltning og politikk. Via profesjonene bringes forståelsesmåter og vurderinger fra forskjellige fag inn i forvaltningen.
Hva er en profesjon? I en bok om profesjoner og offentlig sektor omtaler Ulf Torgersen (1994:38)”høyt utdannede yrkesgrupper” som profesjoner. Torstein Eckhoff legger i en kjent artikkel (1967/1972:301) også en vid definisjon til grunn; en profesjon er ”en akademisk utdannet yrkesgruppe”. Profesjonene får sine avgjørelsespremisser fra vitenskapene de er forankret i. Eckhoff hevder at alle vitenskaper produserer to slags premisser: Faktiske premisser og verdipremisser. De første er deskriptive, de andre normative. Alle vitenskaper inneholder med andre ord både virkelighetsbeskrivelser og forestillinger om hvordan deler av virkeligheten bør være. De normative elementene blir ikke nødvendigvis formulert eksplisitt, ”men er likevel latent til stede, og øver stor innflytelse på de avgjørelser som treffes” (s. 304). Ifølge Eckhoff er årsaken til at vitenskapene utvikler sine verdipremisser ”at mennesker gjerne vil bruke den innsikt de har, og gjerne vil tro at denne innsikt er betydningsfull” (s. 304). Samtidig som vitenskapene gir grupper av profesjonsutøvere et sett av avgjørelsespremisser, fritar de profesjons-medlemmene for å måtte foreta mange andre vurderinger enn de som er forankret i faget. Ansvarsområdet reduseres, både intellektuelt og moralsk. Man holder seg til sin vitenskap, og opptrer i tråd med den kunnskap og de verdier den inneholder.
Statsvitere har særlig pekt på betydningen av at det er personer med bestemt utdanningsbakgrunn og profesjonstilhørighet som ansettes i forvaltningen. Profesjonsutøvere bringer visse verdier med inn i forvaltningen, knyttet til de enkelte fagutdanninger. Juristenes tidligere dominans i statsforvaltningen er blitt brutt, både av økonomer og av statsvitere. Torgersen (1994:145) peker på at dette har ført til mindre vekt på prosedyrehensyn, og mer vekt på bl.a. nytte-kostnadsbetraktninger.
Lægreid og Olsen (1978) har gjennomført en bred undersøkelse av rolleoppfatninger og tankemønstre blant tjenestemenn i norske departementer. Det de fant om hvilke vurderinger disse hadde av ”motsetningsforholdet mellom fortsatt økonomisk vekst/forbruk og en neddemping av vekst og forbruk” er særlig interesse for denne rapportens problemstilling. Disse vurderingene var først og fremst bestemt av hvilket departement man var knyttet til, men utdanningsbakgrunn hadde også en viss betydning (1978:177): ”Sosialøkonomene er minst tilbøyelige til å mene at vi her står overfor et viktig motsetningsforhold”.
En nyere undersøkelse av sammenhengen mellom utdannelse og beslutningsatferd i norske departementer er foretatt av Hans Robert Zuna (1999). Han spør ”i hvilken grad variasjoner i tjenestemennenes utdannelse påvirker vektleggingen av ulike beslutningspremisser” (1999:338). Han finner at institusjonelle variable (stillingsnivå, arbeidsoppgaver og departements-tilhørighet) stort sett har større effekter enn utdanningstype. Han konkluderer likevel med at utdanningsvariabelen i flere sammenhenger er ”en forklaringsfaktor det er relevant å ta hensyn til når beslutningsatferden skal forklares” (1999:358). Et funn av særlig interesse for denne rapportens tema, er at ”økonomene legger mer vekt på effektivitetsverdier enn statsvitere og i særlig grad jurister” (s. 359). Samtidig er det grunn til å merke seg at de tre utdanningsgruppene som Zuna har undersøkt - jurister, økonomer og statsvitere, i ulik grad legger vekt på faglige hensyn når de treffer beslutninger. Ifølge den spørreskjemaundersøkelsen han baserer seg på (Departementsundersøkelsen 1996) legger juristene mest vekt på faglig hensyn, og statsviterne minst. Økonomene befinner seg midt mellom disse. Det er imidlertid snakk om moderate forskjeller på et generelt høyt nivå, 91% av de departementsansatte (fra konsulentnivå og oppover) ”ser på faglige hensyn som viktige når de fatter beslutninger” (s. 345).
Det som skal undersøkes i denne rapporten er ikke enkeltbeslutninger som løpende fattes i departementene, men dokumenter der retningslinjene for regjeringens politikk på et vidtfavnende område formuleres. Kunnskap og faglig forankring har neppe mindre betydning i denne sammenheng. Snarere tvert i mot: her dreier det seg ikke om å operere innenfor foreliggende retningslinjer og etablerte normer og regler, men om å trekke opp de rammene konkrete beslutninger senere skal fattes innenfor. Da er spillerommet for bruk av kunnskap stort, og det vil være svært konsekvensrikt hva slags kunnskap som kommer til anvendelse.