1.2 Kunnskapsmakt, problemkonstruksjon og diskurser
Når kunnskapsbruk skal analysere, kan kunnskapsmakt være et fruktbart begrep. Med det mener jeg makt til å bestemme:
- Hva som regnes som gyldig kunnskap, dvs. sanne beskrivelser av virkeligheten.
- Hva som betraktes som relevant og vesentlig kunnskap, dvs. beskrivelser man forholder seg til når problemer analyseres.
- Hvilken kunnskap som legges til grunn når problemer skal løses og beslutninger fattes.
Det dreier seg her om forskjellige aspekter ved kunnskapsmakt. Skillet mellom disse er ikke alltid så klart, f.eks. glir B og C ofte over i hverandre. Det kan likevel være fruktbart å skille mellom de forskjellige formene for makt over kunnskapen. Det er ikke nødvendigvis sammenfall mellom hva som defineres som gyldig kunnskap og hva slags kunnskap som tas i bruk i en bestemt beslutningssituasjon. Kunnskap kan være vitenskapelig sertifisert uten dermed å tas i bruk av beslutningstagere, den kan nemlig betraktes som lite relevant eller nyttig. Når avgjørelser må fattes under sterkt tidspress, har man neppe tid til å finne fram til all relevant og vitenskapelig kvalitetsikret kunnskap, da kan det være nødvendig å ty til ”skipperskjønn”. Når stortingsmeldinger skrives, burde det derimot være tid til å søke ganske vidt og grundig etter relevant kunnskap. Her legger den sittende regjering, embetsverket og andre rådgivere grunnlaget for en rekke større og mindre beslutninger i flere år framover. Dermed er den kunnskapsmakt som utøves her, i sin konsekvens makt over politikken - og til dels også over samfunnsutviklingen.
I sin studie av ”nasjonale strateger” bruker Rune Slagstad (1998) begrepet ”kunnskapsregime”, som svarer ganske godt til begrepet ”kunnskapsmakt” slik det benyttes i denne rapporten. Med ”kunnskapsregime” mener Slagstad (1998:17):
”En forening av makt, kunnskap og verdi. Moderniseringen av Norge er historien om skiftende kunnskapsregimer, formet ved en varierende konstellasjon av makt, kunnskap og verdi. Den kan belyses fra ulike synsvinkler: kunnskap for hvem?, kunnskap om hva?, kunnskap for hva?”
Nå kan man selvfølgelig lure på hvor viktig kunnskapsbruk og kunnskapsmakt er i politikken og politikkens tekster. Her er det to stortingsmeldinger som skal analyseres. Disse er offisielle uttrykk for den sittende regjeringens forståelse av det aktuelle problemkomplekset og dens syn på hvordan disse problemene bør behandles eller løses. Da er det vel politiske meninger og meningsmakt, og ikke kunnskap og kunnskapsmakt det dreier seg om?
Politikk kan neppe formuleres helt uavhengig av kunnskap – spesielt ikke med det vide kunnskapsbegrep som benyttes i denne rapporten. Det er likevel grunn til å peke på at kunnskapens politiske betydning antagelig er stigende. Det er ikke bare en klisje å påstå at vi lever i et ”kunnskapssamfunn”. I politisk sammenheng kan det blant annet bety at kunnskap(smakt) er særlig viktig i et samfunn og i en tid der det er mindre legitimt å styre ved å befale enn før, der folk ikke uten videre aksepterer enhver ordre, men vil ha begrunnelser for de beslutninger som angår dem. I den internasjonale statsvitenskapelige håndboken peker den framtredende statsviteren Giandomenico Majone (1998:611) på at: “Evidence in favor of an independent role of ideas, and their institutional embodiments in policy-making, has multiplied in recent years.” Det skyldes bl.a at politikkens troverdighet og effektivitet vektlegges sterkere enn før (618). “Ideas matter most when collective decisions are about efficiency issues- how to increase aggregate welfare- rather than about redistributing resources from one group of society to another.” Når medlemmer av et samfunn samarbeider om å løse problemer til det felles beste, har måten de analyserer og diskuterer problemene på stor betydning for hvilke løsninger de kommer fram til.
Å karakterisere miljøpolitikk som ”efficiency issues” kan umiddelbart virke merkverdig, men er i tråd med Majones begrepsbruk. Selv om vi også i miljøpolitikken finner interessemotsetninger og strid mellom ulike grupper som vinner eller taper på ulike løsninger (for eksempel når det gjelder beskyttelse av sjeldne rovdyr), handler miljøpolitikk om å finne løsninger på problemer som til syvende og sist truer både vår velferd som art og de økosystemene vi inngår i.
Denne undersøkelsen skal handle om forholdet mellom bruk av kunnskap og det Carol Lee Bacchi omtaler som ”konstruksjonen av politiske problemer”. Hennes utgangspunkt er at enhver beskrivelse av en politisk sak eller et problem formidler en forståelse av hva problemet består i. Noe problematiseres, mens noe annet tas for gitt. Noe gjøres til gjenstand for politiske diskusjoner og beslutninger, mens mye annet ikke blir gjenstand for slik oppmerksomhet. Måten politiske problemer omtales på, setter grenser for hva det framstår som mulig eller ønskelig å gjøre noe med.
Bacchi lanserer det hun kaller en ”hva er problemet”-tilnærming til studiet av offentlig politikk. Denne tilnærmingen innebærer at følgende spørsmål bør stilles (1999:12 (Sitat, oversatt av WCM)):
- Hva sies problemet (for eksempel vold i hjemmet, abort, osv) å være, hvordan framstilles det i en bestemt politisk debatt eller et forslag om politiske tiltak?
- Hvilke antagelser eller forutsetninger ligger til grunn for denne framstillingen?
- Hvilke virkninger skaper denne framstillingen? Hvordan konstitueres subjekter innenfor rammene av den? Hva vil sannsynligvis forandre seg? Hva vil sannsynligvis forbli uforandret? Hvem vil sannsynligvis ha fordel av denne framstillingen?
- Hva blir igjen som noe uproblematisk i denne framstillingen?
- Hvordan ville ”svarene” vært annerledes hvis ”problemet” hadde blitt framstilt annerledes, eller dersom man hadde tenkt på det på en annen måte?
I denne tilnærmingen undersøkes hva som er implikasjonene av forskjellige påstander om samfunnsproblemer, hva som mangler eller ikke kommer til syne i framstillingen av problemene, og hvilke implikasjoner denne selektive framstillingen kan ha. Bacchi (1999:60) vil rette oppmerksomheten mot det som ikke analyseres i politiske tekster og debatter. Hva ties det om, hva plasseres utenfor politikkens ansvarsområde og grenser? Bacchi peker på at en forståelse av politikk som diskursiv virksomhet gir innsikt i hvordan diskursens vokabular setter grenser for hva man kan snakke om (1999:47).
Kunnskapsmakt utøves og etableres, befestes og undergraves gjennom diskurser. Diskurser er kunnskapsmaktens medium. Kunnskapen formidles gjennom og er forankret i visse typer tekster og de institusjoner der tekstene produseres. Diskursanalytikere analyserer tekster for å forstå sosial interaksjon, de undersøker hvordan tekstene springer ut av og gjør seg gjeldende innenfor en sosial kontekst. De er opptatt av hvordan den samfunnsmessige virkeligheten tolkes og formes gjennom bestemte former for språkbruk (Mathisen 1997). Med ”tekst” mener de ofte også muntlig språkbruk. Denne rapporten skal derimot handle om skriftlig språkbruk, nærmere bestemt teksten i to sentrale stortingsmeldinger om miljøpolitikk. St.meld. nr. 46 (1988-89): Miljø og utvikling og St.meld. nr. 58 (1996-97): Miljøpolitikk for en bærekraftig utvikling skal leses for å få innblikk i den norske miljøpolitikkens idegrunnlag. Jeg vil undersøke disse to stortingsmeldingene for å få tak i det intellektuelle fundamentet den praktiske miljøpolitikken hviler på. Disse to tekstene sier neppe alt om dette, men de gir et offisielt uttrykk for hvordan de ansvarlige politikere og deres rådgivere analyserte miljøproblemene, deres årsaker og botemidler fra slutten av 1980-tallet og et tiår framover. Jeg vil studere de kognitive og normative rammer for den konkrete miljøpolitikken som her kommer til uttrykk. Dette skal gjøres ved å stille følgende spørsmål:
- Hvordan beskrives miljøproblemenes karakter, deres samfunnsmessige årsaker og sammenhengen mellom samfunnsutvikling og miljøproblemer?
- Hvilken oppfatning av forholdet mellom økonomisk vekst, miljøproblemer og miljøvern formulerer disse tekstene?
- Hva slags kunnskap presenterer og benytter de?
- Er det visse former for kunnskap som dominerer – på bekostning av andre former for kunnskap?
- Hvilke virkemidler og løsninger betraktes som hensiktsmessige, realistiske og legitime i de to stortingsmeldingene?
De spørsmålene som her er listet opp, henger nært sammen med hverandre. Beskrivelsen av miljøproblemene og deres årsaker vil være formet av et ellet flere fags begrepsapparat og teoretiske perspektiver. Analysen av hvorfor og hvordan miljøproblemer oppstår vil prege vurderingen av miljøpolitiske tiltak og botemidler.