3.5. Teoretiske innfallsvinkler til studiet av politikk, deltakelse, makt og innflytelse
Ulike syn på hva den politiske prosessen skal bestå i, kan medføre ulike syn på hva som er formålet med representasjon og deltakelse. Når formålet med demokratisk politikk defineres som integrasjon av meningsforskjeller, fremheves deliberative trekk ved representasjon og deltakelse: gjennom deliberasjon (samtale, interaksjon og forståelse) skal aktørene søke frem til felles sosiale verdier. Når formålet med politikk derimot defineres som det å koble ulike individers egeninteresser, fremheves aggregative trekk ved representasjon og deltakelse: gjennom forhandling og tautrekking kommer aktørene frem til rasjonelle ressursfordelinger (jf. March og Olsen 1989: 118). Politikk innebærer blant annet strid mellom ulike måter å beskrive og vurdere virkeligheten på, og noen aktører kan velge å legge til grunn et mer deliberativt syn på den politiske prosessen, mens andre legger til grunn et mer konfliktpreget syn. Når politikk forstås som integrering av ulike politiske ståsteder gjennom deliberasjon, er det kommunikasjon, saklige drøftinger og gjensidighet som ligger til grunn for utformingen av politikk. Heller enn å snakke om at makt avgjør, vil det være de gode argumenter som underbygger fellesskapet som bestemmer innholdet i politikken. I dette perspektivet vil det derfor være riktigere å bruke begrepet ”innflytelse” enn ”makt”. Når politikk derimot forstås som en prosess preget av strid mellom instrumentelle aktører som kjemper for å realisere egne interesser og verdier, er det den til enhver tid styrende majoritet som gjennom numerisk tyngde vil avgjøre politikkens utforming og innhold (ibid.). I dette perspektivet vil både makt og innflytelse være relevant.
Beslutningsprosesser i offentlig politikk handler blant annet om ulike aktørers evne til å påvirke utformingen av politikken. Slik påvirkning kan bestå av innflytelse på aktørenes oppfatninger av virkeligheten, de ideologiske føringer som legges til grunn for beslutningene, og den konkrete utformingen og implementeringen av offentlig politikk. I studiet av slike prosesser står begreper som innflytelse og makt sentralt. Men som Østerud (1999) skriver i den nåværende Makt- og demokratiutredningens første bok, er maktbegrepet svært omstridt i forskningen; ikke bare på grunn av uenighet om hva makt er, men også fordi makt er vanskelig å studere og måle.
Lukes, som regnes som en klassisk teoretiker i maktstudier, definerer makt som at ”A utøver makt over B når A påvirker B på en måte som står i motsetning til Bs interesser” (Lukes 1974: 34). I Lukes’ syn på makt står altså interessekonflikt mellom ulike aktører sentralt, og hans begrep om makt kan derfor knyttes til synet på politikk som aggregering av konfliktpregede interesser. Innflytelse defineres derimot av Lukes som ”alle slike tilfeller av samarbeidende aktivitet, hvor individer og grupper på en betydningsfull måte påvirker hverandre i fraværet av en interessekonflikt mellom dem” (ibid: 31). I Lukes’ syn på innflytelse står altså samarbeid og fravær av konflikt sentralt, og hans begrep om innflytelse kan av den grunn knyttes til synet på politikk som deliberasjon.
Sett fra myndighetenes side, kan det foreligge ønsker om å inkludere minoritetskvinner som gruppe når deres perspektiver er relevante for beslutningene som skal fattes (deliberasjon), og/eller når deres interesser er i konflikt med andres interesser (aggregering). Når myndighetene ser politikkutforming som et samarbeidsprosjekt, vil minoritetskvinner bli godtatt som berørt part og derfor som en relevant samarbeidspartner. Ved et mer konfliktorientert syn på politikk, er det ikke like selvsagt at myndighetene vil konsultere minoritetskvinner. Sett fra minoritetskvinners ståsted, kan de samme ønskene ligge til grunn for eventuelle forsøk på deltakelse. Ved en samarbeidsstrategi vil kontakt og dialog regnes som naturlig, men dersom politikkfeltet oppleves som konfliktfylt, vil minoritetskvinner kunne oppleve deltakelse som problematisk på grunn av fare for kooptering og usynliggjøring. Et aktuelt spørsmål i min studie av minoritetskvinners politiske innflytelse er i hvilken grad henholdsvis minoritetskvinnene selv og myndighetene mener at den samhandlingen som faktisk finner sted er basert på dialog/samarbeid eller interessekonflikt.
Deltakere eller aktører i den politiske prosessen kan være enkeltindivider, grupper, organisasjoner og institusjoner. Aktørene virker innen etablerte, men foranderlige strukturer, og strukturelle forhold legger gjerne begrensninger eller føringer for hva aktørene kan foreta seg. På den annen side har aktørene ”en viss relativ autonomi og kan handle annerledes” (Lukes 1974: 54). Et slikt syn på forholdet mellom aktør og struktur finner gjenklang hos Brochmann (2002: 14), som i en bok om makt og demokrati i det flerkulturelle samfunnet hevder at:
Vi trenger et maktperspektiv som ser minoritetsrepresentanter både som gjenstand for maktutøvelse og som selvstendig handlende aktører, som kan endre posisjoner og ressursfordeling.
I en studie av kvinners politiske mobilisering i Danmark hevder Togeby tilsvarende at mobiliseringen blant annet er avhengig av at den politiske mulighetsstrukturen er åpen for nye politiske krav, og at kvinner selv setter opp mål, organiserer og mobiliserer (Togeby, gjengitt i Christensen og Raaum 1999: 20). I dette perspektivet er det politiske rommet for handling som de ulike aktørene oppnår eller tildeles et interessant inntak til studiet av makt og innflytelse. Både Togeby og Raaum er for øvrig enige om at kvinners politiske mobilisering også er avhengig av deres deltakelse i arbeidsmarkedet. Som kjent deltar minoritetskvinner med ikke-vestlig bakgrunn i mindre grad i arbeidsmarkedet enn kvinner med norsk bakgrunn (Vassenden 1997), og på grunnlag av Togeby og Raaums studier er det grunn til å tro at den relativt lave arbeidsmarkedsdeltakelsen virker hemmende på minoritetskvinners politiske deltakelse. Utdanningsnivå har også sammenheng med deltakelse i yrkeslivet, og det at ungdommer med ikke-vestlig innvandrerbakgrunn, og særlig jenter med slik bakgrunn, i mindre grad tar høyere utdanning enn andre ungdommer, kan også ha betydning for deres politiske deltakelse (jf. Samfunnsspeilet 2/2001: 44-45). Raaum (1999: 35) peker videre på Likestillingsloven som en sterk faktor som har fremskyndet kvinners politiske deltakelse i Norge. Loven gjelder kvinner generelt, og den inneholder ikke spesifikke krav i forhold til minoritetskvinners deltakelse og representasjon. Raaum (ibid.: 36) konkluderer i sin studie med at vilje og handling hos politiske aktører er helt avgjørende for mobilisering av kvinner til politisk deltakelse. Det er mulig at dette i særlig grad vil gjelde for mobilisering av minoritetskvinner.
Deltakelse kan ha både en individuell og en kollektiv karakter, ved at henholdsvis enkeltindivider eller grupper og organisasjoner mobiliseres. En studie av minoritetskvinners politiske innflytelse må vektlegge begge dimensjoner. Videre er skillet mellom formell og uformell deltakelse, makt og innflytelse av vesentlig betydning for å kunne forstå bredden i mulige påvirknings- og deltakelsesformer.
Når det gjelder de mer formelle aspektene ved deltakelse, kan Rokkans forestilling om fire terskler eller barrierer for politisk deltakelse brukes som et deskriptivt hjelpemiddel til å forstå i hvilken grad ulike grupper er integrert i det politiske livet. Christensen og Raaum (1999: 24) bruker tersklene for å forklare nordiske kvinners politiske deltakelse, men de kan også anvendes i en vurdering av minoritetskvinners formelle politiske deltakelse. De fire tersklene for deltakelse er legitimering, inkorporering, representasjon og utøvende makt (Rokkan, gjengitt i Christensen og Raaum 1999). Legitimeringen av kvinners interesser skjer i hovedsak gjennom stiftelse av organisasjoner og ved at det skapes aksept for kvinner som politiske aktører. Hvite kvinner i Norge passerte denne terskelen i 1884 (Raaum 1999: 32), mens minoritetskvinner gjorde det samme over ett hundre år senere, gjennom dannelse av organisasjoner som Foreign Women’s Group i 1978 og MiRA-Senteret i 1989. Tidsforskjellen har selvfølgelig sammenheng med at minoritetskvinner først i den nåværende immigrasjonsperioden har kommet til Norge i et betydelig antall, særlig gjennom familieinnvandring (se Vassenden 1997). Den neste terskelen, inkorporering av kvinner gjennom allmenn stemmerett, fant sted i Norge i 1913. Minoritetskvinners politiske stemmerett i Norge er avhengig av faktorer som statsborgerskap og botid i landet, og som nevnt ovenfor fikk innvandrere med minst tre års botid stemmerett ved lokale valg i 1983. Videre oppnådde kvinner for første gang fast representasjon i det norske parlamentet i 1921 (ibid.), mens den første kvinnen med innvandrerbakgrunn, Afshan Rafiq, ble valgt inn på Stortinget i 2001. Når det gjelder kvinnelig deltakelse i regjeringer, fikk Norge sin første kvinnelige minister i 1945, og i 1986 oppnådde kvinner en andel på over 40 prosent av regjeringspostene (ibid.). I Norge har ingen kvinne med innvandrerbakgrunn sittet som medlem av en regjering, men Fatma Jynge fikk i mars 2000 en statssekretærpost i Arbeiderpartiets regjering[23]. I følge Raaum (ibid.: 34) har kvinner generelt, sammenliknet med menn, møtt særlig sterke barrierer ved de to siste tersklene, representasjon og utøvende makt. Trolig forsterkes alle de fire barrierene for deltakelse når det gjelder kvinner med innvandrerbakgrunn fra ikke-vestlige land. Kvinner som er innvandret til Norge på grunn av ekteskap møter f.eks. en ytterligere barriere i forhold til inkorporering fordi de ikke har rett til opphold på selvstendig grunnlag (se Ljoså 2001).
Organisasjoner og sosiale bevegelser er viktige katalysatorer for mobilisering og deltakelse, og utgjør kanaler for påvirkning av offentlig politikk. I Norge er samhandling mellom organisasjoner og stat i beslutningsprosesser en viktig side ved politisk medborgerskap (Raaum 1999: 28). Gjennom sine organisasjoner har kvinner fått adgang til staten og politikkutforming, og kjønnsperspektivet er i dag akseptert som en del av den generelle politikken. I forskningslitteraturen er det mange forslag til hvordan relasjoner mellom organisasjonene og staten kan forstås. Mens disse relasjonene tidligere ble forstått i lys av begrepet korporatisme, blir de i dag gjerne analysert i forhold til begreper som nettverk eller ”governance”. Korporatisme kan defineres som det at interessegrupper knyttes formelt til offentlige myndigheter gjennom representasjon i utvalg, styrer og råd (Raaum 1999: 38). Tradisjonelt har kvinner med norsk bakgrunn hatt en lav andel av slike posisjoner (jf. Hernes 1982), og Berven og Selle (2001) er kritiske til en forestilling om at den korporative kanal er særlig relevant for å forstå relasjoner mellom staten og norske kvinneorganisasjoner. Vi vet svært lite om i hvilken grad minoritetskvinner har adgang til staten gjennom den korporative kanal, men det er lite som tyder på annet enn et generelt bilde av fravær. Når politikken generelt er i ferd med å avkorporatiseres, ved at det etableres færre komiteer og utvalg (jf. Klausen og Rommetvedt 1996; Raaum 1999), vil det også være liten grunn til å forvente at minoritetskvinners organisasjoner skulle stå for en motsatt trend. Fordi innvandreres rekruttering, organisering og deltakelse i frivillig sektor er lite studert, bør vi likevel holde muligheten åpen for at dette er et felt som kan ”oppføre seg annerledes”, og vise utviklingstrekk som eventuelt både samsvarer med og står i motsetning til andre organisasjonsfelt.
I denne rapporten om minoritetskvinners politiske innflytelse vil jeg ta i bruk begrepet ”nettverk” for å beskrive og forstå samhandling og relasjoner mellom enkeltpersoner, interesseorganisasjoner, politiske partier og offentlige myndigheter.[24] I et nettverk vil et sett av deltakere som spesialiserer seg på et bestemt politikk-område være relativt stabilt (Scharpf 1999). I denne type struktur er, som Scharpf (1999: 19, min oversettelse) påpeker, deltakelsen ikke begrenset til store bransjeforeninger. I stedet er den politiske dagsorden og tiltak
[...] introdusert, klargjort og kritisert i en åpen og stort sett uformell prosess hvor private individer, interessegrupper, interesseorganisasjoner og myndighetsaktører har mulighet til å bidra til formulering og iverksetting av politikk.
Nettverksbegrepet relaterer seg ikke til formelle beslutningsstrukturer, men til ”uformelle mønstre av samhandling som går forut for eller ledsager formelle beslutninger tatt av parlamentet gjennom flertallsstyre...” (ibid.: 20).
Lobbyvirksomhet kan ses som en form for nettverksarbeid med det formål å påvirke politiske beslutninger. I motsetning til korporatisme har lobbyisme blitt mer og mer viktig i politiske prosesser (Klausen og Rommetvedt 1996; Raaum 1999). Mens formelle kontakter er sentrale i korporative samarbeidsformer, er uformelle kontakter sentrale i lobbyvirksomhet. I en slik situasjon blir formell deltakelse og representasjon mindre viktig for å kunne endre utfallet av en gitt politisk beslutningsprosess. Når samarbeidsmønstrene mellom organisasjoner og staten ikke er fasttømret i bestemte former, kan vi snakke om en ”pluralistisk situasjon”, hvor de ulike aktørene velger samarbeidspartnere fra sak til sak. Både formell og uformell samhandling i ulike kontekster vil under slike forhold kunne medføre at organisasjoner og enkeltpersoner får innflytelse på den offentlige politikken. Det dreier seg ikke om at organisasjonene har formell beslutningsmakt, men om at de deltar i beslutningsprosesser på andre måter og at de utøver ”idé- eller definisjonsmakt” (Berven og Selle 2001: 16), eller ”normativ og definitorisk makt” (Raaum 1999: 43). Dermed får også andre arenaer enn de formelle beslutningsorganene en sentral rolle i analysen av relasjoner mellom organisasjonene og staten.
Å måle makt og innflytelse i politiske beslutningsprosesser er som tidligere nevnt svært vanskelig. I dette prosjektet har jeg ikke noen ambisjon om å måle den totale eller faktiske innflytelsen minoritetskvinner og deres organisasjoner har på offentlig politikk. Som sagt i kapittel 2 skal jeg legge vekt på oppfatninger om slik innflytelse hos ulike aktører, og jeg har derfor intervjuet representanter for minoritetskvinner og deres organisasjoner, representanter for de politiske partiene på Stortinget, og representanter for enkelte offentlige departementer. Jeg skal også vise ulike arbeidsmåter organisasjonene tar i bruk, og hvordan disse kan gi innflytelse. På bakgrunn av en analyse av aktørenes subjektive oppfatninger og en beskrivelse av ulike arbeidsmåter og konkrete saker, vil jeg forhåpentlig gi et nyttig bidrag til studiet av i hvilken grad minoritetskvinner og deres organisasjoner har innflytelse på offentlig politikk.
[23] Fatma Bhanji Jynge besatt stillingen som statssekretær i to uker, fra 17.-31. mars 2000. Hun måtte gå av på grunn av uregelmessigheter i forhold til en byggesak. []
24 Ulike nettverk kan variere langs en rekke dimensjoner. F.eks. fremhever van Warden (gjengitt i Kjellberg og Reitan 1995: 87-89) syv ulike dimensjoner ved nettverk: aktører, funksjon, struktur, institusjonalisering, spilleregler, maktforhold og aktørstrategier.