4.2. Departementenes/byråkratenes arbeidsmåter
Departementene arrangerer møter, seminarer og konferanser som de inviterer organisasjonene til å delta på. Når det gjelder seminarer, har f.eks. Barne- og familiedepartementet tidligere invitert ulike organisasjoner til et seminar om tvangsekteskap, blant annet med det mål å få innspill som kunne brukes i utformingen av en handlingsplan på området. Årlig har også Barne- og familiedepartementet møter med de organisasjonene som får prosjektmidler med det mål å få til dialog både med og mellom organisasjonene. Organisasjonene blir også invitert til å komme med uttalelser i høringsrunder som gjelder saker knyttet til innvandrere og integrering. I arbeidet med den nye offentlige utredningen Rettslig vern mot etnisk diskriminering (NOU 2002: 12) er for eksempel Human Rights Service, Norges Røde Kors, Afrikan Youth in Norway, MiRA-Senteret, SEIF, PMV og Islamsk Kvinnegruppe Norge formelle høringsinstanser. Nedenfor skal vi se nærmere på noen statlige aktørers arbeidsmåter i forhold til minoritetskvinner.
I 2002 inviterte Barne- og familiedepartementet ”syv representanter for de fremmedkulturelle innvandrerkvinnene i Norge”[43] til et dialogmøte. Møtet ble holdt i januar, og blant deltakerne var representanter for MiRA-Senteret og PMV. I et kommuniké fra dialogmøtet heter det at:
[...] møtet ble av flere av deltagerne betegnet som historisk, på grunn av sin prinsipielle karakter. Tema for møtet var innvandrerkvinners opplevelse av dobbel diskriminering (både kjønn og etnisitet) og utfordringer i det norske likestillingsarbeidet for å fange opp minoritetskvinners problemer.
Møtet kom i stand som et direkte resultat av en kritikk som særlig MiRA-Senteret har fremmet. Kritikken gikk ut på at statlige institusjoner som Likestillingssenteret og Likestillingsombudet i for liten grad har vært opptatt av minoritetskvinner.[44] Med sin invitasjon til dialogmøte har statsråden i Barne- og familiedepartementet vist at hun tar kritikken på alvor. Det at møtet kom i stand er et godt eksempel på at organisasjoner som arbeider for å fremme minoritetskvinners interesser faktisk blir hørt av politikere og myndigheter. I følge en byråkrat var dette den første gangen minoritetskvinners organisasjoner var ”invitert til et bredt møte hvor det ikke var et spesielt problem som var tema, men kvinners innflytelse generelt”.
Barne- og familiedepartementet inviterte også, i samarbeid med Kommunal- og regionaldepartementet, en lang rekke organisasjoner og enkeltpersoner til 8. mars-frokost i 2002 med temaet ”minoritetskvinner og likestilling”. Blant de inviterte var Human Rights Service, Islamsk Kvinnegruppe Norge, MiRA-Senteret, Oslo Røde Kors, PMV, Quo Vadis, Ressurssenter for somaliske kvinner og SEIF. Kommunal- og regionaldepartementet inviterte videre til en nasjonal dialogkonferanse om utfordringer i det flerkulturelle Norge i august 2002. På konferansen deltok 170 representanter for minoriteter, trossamfunn, politiske partier, frivillige organisasjoner og fagfolk. Blant disse var representanter for Afrikan Youth, Human Rights Service, Islamsk Kvinnegruppe Norge, MiRA-Senteret, ORKIS og PMV.
I september 2002 inviterte Justisdepartementet til en dagskonferanse om handel med kvinner og barn. Blant deltakerne var MiRA-Senteret, SEIF, Human Rights Service og Foreningen Fadime. Justisdepartementet inviterte også frivillige organisasjoner som arbeider mot rasisme og diskriminering til et eget møte i september 2002. Til dette møtet kunne organisasjonene selv komme med innspill til dagsorden i forkant av møtet. Blant de inviterte var Islamsk Kvinnegruppe Norge, MiRA-Senteret og SEIF.
Utlendingsdirektoratet har via saksbehandler direkte, formell kontakt med landsdekkende organisasjoner som får statlig støtte. Dette gjelder MiRA-Senteret, Islamsk Kvinnegruppe og SEIF. For øvrig synes Utlendingsdirektoratet i mindre grad å ha kontinuerlig og uformell kontakt med organisasjonene. ”De tar heller kontakt med politikere. Vi er en del av byråkratiet og har ikke beslutningsmyndighet”, forklarer en informant i direktoratet. Men direktoratet har likevel en omfattende kontakt med innvandrerorganisasjoner i ulike kommuner. I kommunene utgjør organisasjonene en viktig kanal inn til ulike innvandrermiljøer. Blant annet har direktoratet brukt representanter for innvandrerorganisasjoner som informanter i en omfattende undersøkelse av arten og omfanget av rasisme og diskriminering. Undersøkelsen inkluderer et kjønnsperspektiv på rasisme og diskriminering.
Det departementene til enhver tid arbeider med, er med på å legge premisser for hvordan organisasjonene kan delta og hvilke muligheter de eventuelt har til politisk innflytelse. I tillegg til at organisasjonene blir invitert til høringer, møter og seminarer i departementene, involveres flere organisasjoner som arbeider for å fremme minoritetskvinners interesser i prosesser omkring utformingen og iverksettingen av departementale handlingsplaner. I den senere tid gjelder dette særlig i forhold til handlingsplaner mot tvangsekteskap, kjønnslemlestelse og vold mot kvinner. Svært mye av byråkratiets arbeid som angår minoritetskvinner synes å være tverrdepartementalt.
I 1998 utarbeidet Barne- og familiedepartementet i samarbeid med Justisdepartementet, Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet, Kommunal- og regionaldepartementet, Sosial- og helsedepartementet, Utenriksdepartementet og Utlendingsdirektoratet en handlingsplan mot tvangsekteskap. I arbeidet med planen ble blant annet MiRA-Senteret, SEIF og Islamsk Kvinnegruppe Norge konsultert. MiRA-Senteret og Oslo Røde Kors Internasjonale Senter (ORKIS) blir på planens første side nevnt som viktige aktører i hjelpearbeidet overfor minoritetsungdommer og deres familier.[45] Videre nevnes Quo Vadis og PMV som viktige samarbeidspartnere i iverksettingen av planen. I planen heter det at ”[f]lere av organisasjonene har også på eget initiativ tatt opp problemene rundt tvangsekteskap, og iverksatt konkrete tiltak i egen regi.” Våren 2002 ble arbeidet mot tvangsekteskap fornyet gjennom regjeringens forslag til 30 nye tiltak.[46] I den nye tiltaksplanen understrekes behovet for en god dialog med personer og organisasjoner i innvandrermiljøene, samt den viktige rollen enkelte organisasjoner har i forhold til konkrete hjelpetiltak. To av tiltakene er rettet mot organisasjonene, ved at regjeringen ønsker å gi støtte til
[...] organisasjoner som har fokus på å yte hjelp til ungdom i alvorlig krise [og ved at den] vil avsette midler hvor ulike frivillige organisasjoner og andre miljøer kan søke om støtte til informasjonstiltak, holdningsskapende arbeid og råd og veiledning som kan virke forebyggende mot tvangsekteskap.
Flere av organisasjonene som inngår i min studie har mottatt prosjektmidler gjennom disse tiltakene.
I slutten av år 2000 la den daværende regjeringen, ved statsråd Karita Bekkemellem Orheim, frem en handlingsplan mot kjønnslemlestelse. Planen ble utarbeidet av Barne- og familiedepartementet i samarbeid med Kirke, utdannings- og forskningsdepartementet, Kommunal- og regionaldepartementet, Justisdepartementet, Sosial- og helsedepartementet og Utenriksdepartementet. Temaet kom høyt på den politiske dagsorden som en følge av fjernsynsprogrammer som omtalte kjønnslemlestelse som et problem for kvinner og jenter i Norge. Også i denne planen ble samarbeidet med enkeltpersoner og organisasjoner fremhevet som viktig, både i forhold til selve arbeidet med planen og til iverksettingen av tiltak. Det ble fastslått at dialog og kommunikasjon med berørte grupper og interesseorganisasjoner er nødvendig for å nå målene i planen. Som et av tiltakene i planen ble det invitert til en nasjonal konferanse om temaet, hvor blant annet organisasjoner på feltet var invitert. Til forskjell fra handlingsplanen mot tvangsekteskap, som ga organisasjonene viktige roller i iverksettingsprosessen, introduserte handlingsplanen mot kjønnslemlestelse et eget, treårig statlig drevet prosjekt, ”Prosjekt OK – omsorg og kunnskap mot kvinnelig omskjæring”, samt et lokalt OK-prosjekt i samarbeid med Oslo kommune. OK-prosjektet involverer noen representanter for innvandrerorganisasjoner i en rådgivende ressursgruppe. Kontakt med organisasjonene ut over dette vil i følge en informant være avhengig av at OK-prosjektet selv videreutvikler slik kontakt. ”Hvis noen vil søke om penger til prosjekt om kjønnslemlestelse, så er penger fra alle departement lokalisert inn i prosjektet”, sier informanten. Interesseorganisasjonene fikk altså en betydelig mindre rolle i iverksettingen av tiltak mot kjønnslemlestelse enn i iverksettingen av tiltak mot tvangsekteskap. Den nåværende regjeringen bestemte at innsatsen mot kjønnslemlestelse skulle fornyes og forsterkes, og det ble utgitt en liste over nye tiltak på området.[47] Unge kvinner med tilhørighet til organisasjonene Human Rights Service og Foreningen Fadime fikk nå viktige roller i forhold til iverksettingen av to tiltak: en informasjonskampanje på skoler i de største byene, og en informasjonskampanje på Oslo Lufthavn (Gardermoen). I tillegg fikk PMV et delansvar i forbindelse med omarbeiding av en dansk film om kjønnslemlestelse.
I juni 2002 ble regjeringens handlingsplan Tiltak for å øke deltagelsen i samfunnet for barn og unge med innvandrerbakgrunn lansert av Kommunal- og regionaldepartementet. Handlingsplanen ble laget av en interdepartemental arbeidsgruppe, og i arbeidet med utformingen av tiltak ble ungdommer fra innvandrerorganisasjoner konsultert. I planen nevnes PMV spesielt i et tiltak kalt ”Selvstendiggjøring for bedre helse”. PMV har fått midler
[...] for å veilede og støtte foreldre og ungdom med blant annet somalisk bakgrunn i deres arbeid for bevisstgjøring og selvstendiggjøring, og for å bidra til oppfølging av Handlingsplan mot kjønnslemlestelse.
Noen organisasjoner har også fått storbymidler rettet mot ungdom. Dette gjelder ORKIS, IKN, Afrikan Youth med flere.
Handlingsplan mot rasisme og diskriminering (2002-2006) ble lagt frem av regjeringen i juli 2002. Også i arbeidet mot rasisme og diskriminering ønsker regjeringen å trekke veksler på blant annet innvandrerorganisasjonene. Planen betegner kvinner som en del av ”grupper som utsettes for diskriminering på flere grunnlag”, og anerkjenner at kvinner utsettes for mangfoldig diskriminering på grunn av kjønn, innvandrerstatus og religionstilhørighet. Det understrekes at kvinners individuelle rettigheter ikke må ofres for å bevare ”livsformer og tradisjoner innen minoritetene” som er i konflikt med slike rettigheter (s. 11-12). Herunder nevnes spesielt tvangsekteskap og kjønnslemlestelse. Videre heter det at organisasjoner som arbeider i forhold til kvinner når det gjelder hiv-viruset gis spesiell støtte. Av organisasjonene i min studie har PMV fått tildelt ressurser til sitt arbeid med seksuelt overførbare sykdommer. Handlingsplanen mot rasisme og diskriminering slår også fast at ”[a]lle skal ha muligheter til å kunne være med på å utforme offentlige tiltak og ordninger som gjelder dem selv”. Planen oppmuntrer til nedbygging av barrierer mot deltakelse, og oppfordrer majoritetsbefolkningen til å dele innflytelse og makt med minoritetsbefolkningen. Jeg kjenner ikke til om regjeringen har trukket veksler på de erfaringer innvandrerorganisasjonene besitter i sitt arbeid med denne handlingsplanen.
I 2002 ble regjeringens handlingsplan Vold mot kvinner lansert. Dette er en interdepartemental plan utarbeidet av Justisdepartementet i samarbeid med Barne- og familiedepartementet og Sosial- og helsedepartementet. Planen omhandler kvinner generelt, men tar opp innvandrerkvinner spesielt i forhold til tvangsekteskap og mishandling, bruk av krisesentre, samt kompetanseutvikling i forhold til innvandrerkvinners somatiske og psykiske helse. I arbeidet med planen ble flere organisasjoner invitert til en idédugnad, og flere forslag fra dugnaden ble tatt inn i handlingsplanen.[48] Justisdepartementet vil også våren 2003 legge frem en handlingsplan mot handel med kvinner og barn (”trafficking”) som også vil berøre minoritetskvinner i Norge. I den forbindelse ble det i september 2002 avholdt en konferanse om temaet hvor bl.a. MiRA-Senteret, SEIF, HRS og Foreningen Fadime var invitert.
I Utlendingsdirektoratet er kontakten med organisasjoner som arbeider for å fremme minoritetskvinners interesser som tidligere nevnt først og fremst knyttet til ordningen med tilskudd til landsdekkende innvandrerorganisasjoner. De landsdekkende organisasjonene inviteres til årlige møter i direktoratet, og får der en arena hvor de kan formidle erfaringer og synspunkter. Slike møter er også et ledd i direktoratets brukerorientering. For øvrig er det kontakt med organisasjoner som får støtte til enkeltprosjekter som del av oppfølgingen av handlingsplaner og tiltak mot tvangsekteskap. Direktoratet har på disse punktene dialog med Kommunal- og regionaldepartementet. Selv om direktoratet ikke har så mye kontakt med innvandrerorganisasjonene, påpeker mine informanter at minoritetskvinners organisasjoner påvirker de ansattes opplevelse av virkeligheten.
Alle disse eksemplene fra departementer og direktorat viser at byråkrater aktivt tar i bruk organisasjonene i utformingen og iverksettingen av politikk som berører minoritetskvinners interesser. Minoritetskvinner og deres organisasjoner trekkes inn i arbeidet når departementene arbeider med konkrete saker som de trenger innspill til. Det ser derimot ikke ut til at departementene fører kontinuerlige samtaler med organisasjonene, og departementene har bare i liten grad invitert organisasjonene til møter som har en relativt åpen agenda. Men det ser ut til at flere departementer, inkludert Barne- og familiedepartementet og Justisdepartementet, har begynt å invitere til møter hvor organisasjonene kan påvirke agendaen. Som vi skal se i kapittel 6, ønsker organisasjonene seg flere formelle møteplasser hvor de kan treffe myndighetene. Dette tilsier at departementene kan regne med organisasjonenes deltakelse dersom de bestemmer seg for å øke kontakten med organisasjonene.
[43] Fra ”Kommuniké fra møte mellom statsråd Laila Dåvøy og representanter for innvandrerkvinner i Norge”, Barne- og familiedepartementet.[]
44 Se ”Norske feminister svikter minoritetene”, Dagsavisen 28.11.2002.[]
45 En lang rekke organisasjoner var deltakere på et seminar om tvangsekteskap arrangert av Barne- og familiedepartementet i april 1998. I tillegg til MiRA-Senteret, Islamsk Kvinnegruppe Norge og Selvhjelp for innvandrere og flyktninger, var blant annet Oslo Røde Kors Internasjonale Senter, Quo Vadis og PMV tilstede (se Tvangsekteskap. Sluttrapport fra seminaret, publisert av Barne- og familiedepartementet i november 2000).[]
46 Barne- og familiedepartementet: ”Fornyet innsats mot tvangsekteskap våren 2002”.[]
47 Barne- og familiedepartementet: ”Regjeringens innsats mot kjønnslemlestelse 2002”. []
48 Se Regjeringens handlingsplan ”Vold mot kvinner” s. 5.