2.1 Fafos levekårsundersøkelse på Vestbredden og Gaza
I februar 1990, midt i evalueringsprosessen, mottok Utenriks-departementet en søknad om støtte til et nytt prosjekt i Midtøsten. Søknaden var fra Forskningsstiftelsen Fafo og gjaldt støtte til en forstudie til en levekårsundersøkelse blant palestinske flyktninger på Vestbredden og Gaza. [23] Prosjektleder var NUPI-forsker og leder for evalueringen av den norske bistanden til de palestinske områdene, Marianne Heiberg.
Daglig leder i Fafo, Terje Rød-Larsen, bodde på denne tiden i Kairo med sin ektefelle Mona Juul, som var stasjonert ved den norske ambassaden i Egypt. Rød-Larsen benyttet tiden under Kairo-oppholdet til å se på mulighetene for å starte opp samfunnsfaglige prosjekter for Fafo i området. Helt siden etableringen i 1982 hadde levekårsforskning vært en viktig del av Fafos virksomhet, men bortsett fra et mindre prosjekt i Nilen-deltaet hadde forskningen kun handlet om norske forhold. Norge var en stor bidragsyter til internasjonal bistand og Rød-Larsen var på utkikk etter prosjekter innenfor dette feltet. Etter å ha møtt Fathi Arafat, Yassir Arafats bror, fant Rød-Larsen en kanal til å realisere sine forskningsideer. Fathi Arafat var leder for PRCS - den palestinske avdelingen av Røde Kors. Sammen med den daværende direktøren for det palestinske sykehuset i Kairo, Khalid Shaeb, foreslo de at Fafo skulle ta ansvar for å gjennomføre en sosio-økonomisk studie av situasjonen for palestinerne på Vestbredden og Gaza.[24]
Rød-Larsen satte i gang arbeidet med å skaffe politisk støtte til en levekårsundersøkelse hos de to partene i konflikten. I denne prosessen hadde han blant annet nytte av Marianne Heibergs kontaktnett, som hun hadde opparbeidet gjennom egen forskningsvirksomhet i Midtøsten og gjennom arbeidet med bistandsevalueringene for NORAD og UD. Fordi forskerstaben ved Fafo manglet den Midtøsten-kompetansen som var nødvendig for å gjennomføre en levekårsundersøkelse i området, hadde Terje Rød-Larsen behov for å hente en prosjektleder med denne kompetansen utenfra. Han involverte Heiberg i planene om en levekårsundersøkelse i de palestinske områdene og hun takket ja til hans tilbud om å påta seg oppdraget som prosjektleder for studien.[25]
I Norge hadde Kjell Magne Bondevik på dette tidspunktet vært utenriksminister noen få måneder, etter at Jan P. Syse og hans borgerlige koalisjon hadde overtatt regjeringsmakten i oktober 1989. Fafos søknad om støtte til et forprosjekt til en levekårsundersøkelse ble først behandlet i Utenriksdepartementet i februar 1990. Statssekretær for utviklingshjelp, Torun Dramdal (Sp), anbefalte i sin innstilling til statssekretær Knut Vollebæk (KrF) at søknaden ble avslått.[26] Hun vurderte Fafos studie som et rent forskningsprosjekt, og Vestbredden og Gaza var ikke prioriterte områder for forskningsstøtte over bistandsbudsjettet. Hun mente videre at prosjektet ikke nådde opp målt etter bistandsfaglige kriterier. For å få støtte til bistandsrelatert forskningssamarbeid var det en forutsetning at initiativet og det faglige ansvaret lå hos u-landspartneren. Fafo hevdet riktignok at det i prosjektet skulle trekkes veksler på “lokal” kompetanse, men ifølge Dramdal gikk det tydelig fram at hele ansvaret og beslutningsmyndigheten skulle ligge hos Fafo alene. Hun konkluderte med at prosjektet ikke hadde noen direkte relevans for hennes ansvarsområde og anbefalte at søknaden ble oversendt til Norges forskningsråd.[27]
Statssekretær Vollebæk ville det imidlertid annerledes. I en påtegning på innstillingen ba han om at søknaden ble oversendt til ham. “Vi bør da finne midler hos oss”, skrev han, og klarerte siden søknaden med utenriksminister Bondevik. Vollebæks vurdering var at initiativet fra Rød-Larsen ikke primært var en søknad om forskningsmidler, men snarere et av flere norske fredsinitiativer i Midtøsten. Han ønsket å videreutvikle de brobyggings-forsøkene i regionen som Arbeiderparti-regjeringen hadde satt i gang.[28]
Mye tyder på at Terje Rød-Larsen på et tidlig tidspunkt hadde fått signaler om at søknaden ville få støtte. Fire dager før Dramdal skrev sin innstilling, hadde Rød-Larsen sendt en faks til bistandsminister Tom Vraalsen (Sp) der han ba om at støtten til forstudien på NOK 278.000 snarest ble utbetalt.[29] Først en måned senere ble søknaden formelt innvilget av UD.[30] Dette betyr at Fafo enten fikk pengene utbetalt før søknaden var innvilget eller at de forventet å få det.
I tilsagnsbrevet het det at prosjektet ble innvilget støtte på grunn av den betydningen det ville kunne få i den videre bistandsplanleggingen, sett i lys av den pågående evalueringsprosessen. For at prosjektet skulle få direkte relevans for departementets og NORADs videre bistandsarbeid var det en forutsetning at Fafo spesielt fokuserte på forhold som hadde betydning for utvikling av humanitær hjelp og utviklingsprogrammer og at de samarbeidet med relevante akademiske miljøer både på palestinsk og israelsk side.[31]
Fafos pilotstudie på Vestbredden og Gaza ble gjennomført med midler fra UD i 1990-1991. Den viktigste hensikten var å finne ut om det var grunnlag for å utføre en full levekårsundersøkelse i området. Pilotstudien viste, ifølge Fafo, at det var grunnlag for en slik undersøkelse. Det ble derfor sendt en ny søknad til UD i september 1991, om støtte til å gjennomføre en full levekårsundersøkelse blant palestinske flyktninger på Vestbredden og Gaza.
UD vurderte prosjektsøknaden som “... interessant og nødvendig, i lys av behovet for å kunne legge systematisk informasjon til grunn for utforming av bistandspolitikken overfor de palestinske områdene.” Søknaden ble innvilget fullt ut. [32]
Den bistandsfaglige begrunnelsen for dette vedtaket står i tydelig kontrast til statssekretær Dramdals konklusjon om at prosjektet ikke hadde noen direkte relevans for hennes ansvarsområde. En mulig begrunnelse for at Fafos søknad allikevel ble innvilget er at prosjektet allerede på dette tidspunktet ble tillagt stor politisk betydning av den norske regjeringen.[33]
Et år senere, i august 1992, søkte Fafo UD om en ekstrabevilgning på nærmere NOK 4 millioner for å oppgradere levekårsundersøkelsen. Feltarbeidet var på dette tidspunktet godt i gang. Oppgraderingen var nødvendig på grunn av “endrede forutsetninger og forventninger” til prosjektet, sto det i søknaden, som ble behandlet og innvilget av UD i rekordfart. I tilsagnsbrevet var den tidligere bistandsrelaterte begrunnelsen nå erstattet av en begrunnelse knyttet til prosjektets betydning for fredsprosessen i Midtøsten:
Departementet anser det som viktig at undersøkelsen har vakt interesse i de multilaterale forhandlingene om Midtøsten, nærmere bestemt i arbeidsgruppen for flyktninger, der Norge er observatør. I lys av de økte forventningene til undersøkelsen og dens betydning for fredsprosessen er departementet interessert i en oppgradering av prosjektet, som skissert i søknaden.[34]
I en påtegning på søknaden framgikk det at: “[Statssekretær Jan] Egeland har allerede gitt muntlig tilsagn om denne støtten”.[35] Dette var første, men ikke på langt nær siste gang Fafos prosjekter i realiteten allerede var innvilget av politisk ledelse idet søknaden gikk til behandling i embetsverket.
[23] Levekårsundersøkelser er en betegnelse på en spesiell type velferdsundersøkelser som ble utviklet og tatt i bruk i de nordiske land fra slutten av 1960-tallet. Levekårsundersøkelsene var ofte nært knyttet til velferdspolitikk og planlegging og var basert på store representative spørreundersøkelser.
Helt siden etableringen i 1982 har arbeidet med levekårsundersøkelser stått sentralt i Fafos virksomhet. Først på nasjonal basis, siden Fafos grunnleggere tidligere hadde arbeidet med levekårsforskning i Statistisk sentralbyrå. Fra begynnelsen av 1990-tallet ble virksomheten utvidet til flere land, blant annet i Midtøsten.
Fafo beskriver sine levekårsundersøkelser som redskaper for å utforme og evaluere politiske tiltak, gjerne rettet mot spesielle grupper. Undersøkelsene består av en fast standard med et sett av moduler som kan kuttes ut eller endres og tilpasses lokale forhold etter behov. Modulene omfatter befolkning (fruktbarhet, dødelighet, mødredødelighet, migrasjon), helse (rask vurdering av helsetilstand, bruk av helsetjenester, barns ernæringssituasjon, dekningsgrad for vaksinasjon, reproduktiv helse, barnehelse), husholdningsøkonomi, arbeidsmarkedet og inntektskilder, bosted og infrastruktur, sosiale nettverk, deltakelse i offentlig liv og sivilsamfunnet, samt vold i hjemmet. (Informasjonen er hentet fra Fafos nettsider.)[]
24 Henriksen Waage (2000: 68). Avsnittet bygger på Henriksen Waages intervjuer med Terje Rød-Larsen og Mona Juul, 16. juni 1999; Heiberg og Øvensen 1993: 6-10; Corbin 1994: 19-23.[]
25 Intervju med Marianne Heiberg, 17. oktober 2002.[]
26 Departementet for utviklingshjelp ble nedlagt 1. januar 1990 og ansvarsområdet lagt under UD. Den politiske ledelsen for bistand ble en del av den politiske ledelsen i UD. Tom Vraalsen var statsråd og Torun Dramdal statssekretær for utviklingshjelp i Jan P. Syses regjering fra 16.10.1989 – 03.11.1990.[]
27 UD 27.9.38, notat fra statssekretær Torun Dramdal til statssekretær Knut Vollebæk, 23. april 1990.[]
28 Henriksen Waage (2000: 69). Avsnittet bygger på Henriksen Waages intervju med Knut Vollebæk, 11. september 2000; Heiberg og Øvensen (1993: 7).[]
29 UD 27.9.38, fra Fafo til UD, 19. april 1990.[]
30 UD 27.9.38, fra UD til Fafo, 21. mai 1990.[]
31UD 27.9.38, fra UD til Fafo, 21. mai 1990.[]
32 UD 27.9.38, fra Fafo til UD, 4. september 1991 og internt UD-notat 12. september 1991. Pilotstudien og levekårsundersøkelsen hadde en samlet budsjettramme på nærmere NOK 4.8 millioner.
[33] Støtten til selve levekårsundersøkelsen ble innvilget av daværende utenriksminister Thorvald Stoltenberg. Arbeiderpartiet hadde på dette tidspunktet vært tilbake i regjeringskontorene i nærmere et år.
[34] UD 27.9.38, fra UD til Fafo, 9. september 1992.[]
35 Ibid.