4.2 Nye levekårsundersøkelser – for hva?
Høsten 1992 sluttet den multilaterale flyktninggruppen seg til det norske forslaget om at Fafo skulle foreta nye studier av flyktningenes levekår i flere land i Midtøsten, i første omgang i Jordan og Libanon, etter mønster av levekårsundersøkelsen på Vestbredden og Gaza. Som vist i forrige kapittel hadde det norske forslaget utspring i en avtale som Verdensbanken og Fafo hadde inngått med norsk støtte noen uker tidligere. De to institusjonene hadde blitt enige om å samarbeide om nye levekårsstudier innen rammen av arbeidsgruppen om flyktninger under den multilaterale fredsprosessen. Som gjenytelse for at Verdensbanken skulle bruke Fafo som kontraktspartner, avsatte Norge en øremerket bevilgning til Verdensbankens Midtøsten-avdeling.
Begrunnelsen for det norske forslaget om flere studier, var at det var behov for å framskaffe informasjon og data som kunne bidra til å skape en felles forståelse av problemene i regionen. Dette kunne øke sjansene til å få til felles fredsframstøt. Levekårsinformasjonen kunne også bli et nyttig redskap i planlegging av bistand og sosiale utviklingsprogrammer. I tillegg kunne det redusere sjansene for sosial uro, borgerkrig og intern konflikt.[108]
Utjevning av sosio-økonomiske forskjeller som en iboende kilde til sosial uro og konflikt, synes dermed å være en grunnleggende idé bak det norske framlegget. Innsamling av data om flyktningenes livssituasjon skulle bidra til bedre levekår og sosial utjevning, og dette skulle i neste omgang føre til harmoni, forsoning og fred. Mellom hvilke folkegrupper den sosiale utjevningen skulle foregå, framgår imidlertid ikke i forslaget. Var det mellom palestinske flyktninggrupper internt i det enkelte land eller mellom flyktningene og resten av befolkningen? Eller var det mellom flyktningbefolkningene i de ulike vertsland i regionen?
De generelle formuleringene i det norske forslaget høsten 1992 ga få retningslinjer for hvordan arbeidsgruppen i praksis var tenkt å nyttiggjøre seg de nye Fafo-undersøkelsene. Dette kan ha sammenheng med at medlemslandene synes å ha hatt noe forskjellig oppfatning av hvordan gruppens mandat skulle tolkes. Ifølge mandatet skulle gruppen konsentrere seg om:
- ”to improve the current living conditions of refugees and displaced persons without prejudice to their rights and future status,
- to ease and extend access to family reunifications,
- to support the process of achieving a viable and comprehensive solution to the refugee issue.”[109]
I utgangspunktet skulle de politiske konfliktene mellom Israel og henholdsvis Jordan, Libanon og Syria løses gjennom de bilaterale forhandlingene som pågikk parallelt med de multilaterale forhandlingene. I mandatets tredje og siste del fikk arbeidsgruppen allikevel i oppgave å støtte prosessen med å finne en overordnet løsning på flyktningspørsmålet. Dette var i høyeste grad en politisk målsetting og tolkningen av denne formuleringen var omstridt i arbeidsgruppen.
Ifølge Fafo, sto israelerne fast ved at de politiske konfliktene mellom Israel og nabostatene skulle løses gjennom de bilaterale forhandlingene og at flyktninggruppen skulle befatte seg med humanitære – ikke politiske - spørsmål.[110] Palestinerne mente på sin side at det var umulig å skille mellom den bilaterale og den multilaterale delen av fredsprosessen, dvs. mellom den humanitære og den politiske delen av forhandlingene. Jordan ønsket også at flyktninggruppen skulle gripe fatt i de reelle politiske problemene.[111]
Tolkningen av flyktninggruppens mandat var med andre ord omstridt mellom medlemslandene. Dette er muligens en årsak til at nordmennene var forsiktige med å konkretisere målet med de nye levekårsundersøkelsene da forslaget ble lagt fram for flyktninggruppen høsten 1992.
I en tale ved et ekspertmøte i flyktninggruppen i Oslo i juni 1996 presiserte statssekretær Jan Egeland at de politiske løsningene skulle utarbeides gjennom de bilaterale forhandlingene. Samtidig understreket han at Norge så på sin rolle som leder for oppbygging av en flyktningdatabase som en plattform for å skape handlingsrettet kunnskap. Omfattende og nøyaktige data var en forutsetning for politisk handling, og for å kunne formulere politikk og evaluere politikkens effekter, mente Egeland.[112] Dette tyder på at Norge hadde en ambisjon om at datainnsamlingen skulle skape grunnlag for politiske løsninger på et senere tidspunkt og at dette var et viktig motiv for de mange Fafo-undersøkelsene som ble igangsatt utover på 1990-tallet.
En slik antakelse bekreftes i andre deler av arkivmaterialet. I et notat til UD høsten 1996, foreslo Fafo blant annet å lage ”en oppsummerende rapport om status [på forskning om de palestinske flyktningene], som kan brukes i slutt-statusforhandlingene”. Dette skulle dekke behovet for ”en samlet fremstilling som er nøytral og kortfattet som kan avrapportere fra vårt temaområde til forhandlerne i sluttfasen.”[113]
Som vi skal se i dette kapitlet ble Fafos forskningsambisjoner møtt med blandede følelser og tildels motbør innledningsvis i Libanon og Syria, senere også i Jordan. Koblingen til arbeidsgruppen om flyktninger var lenge et hinder for at Fafo kunne få forskningsadgang fra myndighetene i Libanon og Syria. Og flere ledere for flyktningene i Libanon uttrykte i et møte med Fafo i 1998 engstelse for at levekårsundersøkelsene skulle bli brukt til å legitimere politiske løsninger som ville krenke deres rettigheter.[114]
Skepsisen mot Fafo hadde også sammenheng med den rollen institusjonen hadde spilt i Oslo-prosessen. Den norske innsatsen var godt kjent i Israels arabiske naboland, der motstanden mot Oslo-avtalen var stor. Paradoksalt nok var innsatsen i Oslo-prosessen både en viktig årsak til og et hinder for Fafos videre ekspansjon. Samtidig som Oslo-prosessen førte til nye forsknings-oppdrag, bidro regional motstand til å stikke kjepper i hjulene for at forskningsoppdragene kunne utføres.
[108] UD 25.11.19 S, Den norske delegasjonslederen Tom Vraalsens åpningsinnlegg på arbeidsgruppens møte i Ottawa november 1992. Faks fra ambassaden i Ottawa til UD 16. november 1992.[]
109 UD 308.883, Canadas innlegg på flyktninggruppens møte i Petra, 24.-26. november 1996.[]
110 UD 25.11.19 S, brev fra Fafo til UD, 10. september 1993; UD 308.883, fra Fafo til UD, 24. november 1995; UD 308.883, rapport fra Fafo til UD, 21. desember 1995.[]
111 UD 308.883, fra Fafo til UD, 20. desember 1996.[]
112 UD 303.883, Jan Egelands tale ved RWG ekspertmøte om databaser 12.-13. juni 1996. Internt UD-notat 18. juni 1996.[]
113 UD 308.883, fra Fafo til UD, 24. november 1996.[]
114 UD 383.44.426, fra Fafo til UD, 2. mars 1998.