5.4 Den offentlige sektor og konkurranse
Det er grunner til at økonomisk virksomhet er eller har vært organisert innenfor offentlige sektor. Grunnene kan knyttes til begrepet markedssvikt. Markedssvikt er imidlertid ikke et statisk fenomen, og det kan skje endringer slik at virksomhet som tidligere var i offentlig sektor bør plasseres utenfor offentlig sektor eller utsettes for konkurranse innenfor offentlig sektor.
Mulighetene for å la virksomheter i den offentlige delta i konkurranse vil kunne være nyttig på tre måter:
- Virksomheten kan bli enklere å styre.
Det viktigste momentet her er at drivkraften i retning effektivitet blir sterkere med muligheten for utforming av incentiver for å oppnå effektivitet. Det kan imidlertid komme en motsetning til punkt 2. Jamfør diskusjonen om kryssubsidiering. - Markedet utenfor den offentlige sektor vil fungere bedre.
En ekstra konkurrent kan ofte bety en vesentlig forbedring av konkurransen. Det er to tilfelle der en statlig aktør kan bidra spesielt:
A) Ved store faste kostnader, og derved tendens til naturlig monopol, vil det trolig bare være staten som kan opprettholde et alternativ til den sterkeste private aktøren.
B) Ved ustabile markeder der konsumenter har ulike preferanser i forhold til usikkerhet, vil staten kunne bidra med et relativt sikkert alternativ. - Virksomheten kan bidra til de offentlige finanser.
Det regnes vanligvis med innkrevingskostnader i forbindelse med offentlige finanser. I den grad offentlig virksomhet gir overskudd, vil det redusere slike kostnader. Det gjelder spesielt slike områder der det i alle tilfelle ville bli et monopol og i tilfelle som 2 B) ovenfor. I tilfelle 2 A) vil det imidlertid lett bli den motsatte virkningen.
En viktig inntektskilde for en del europeiske stater i de senere år har vært salg av offentlig eide bedrifter eller salg av en del av aksjene. Organiseringen i markedet har selvsagt betydning for hvilken pris man kan oppnå for slike selskaper. I den grad virksomheten fortsatt har monopol eller stor markedsmakt vil prisen bli høyere. Det ser ut til at det har vært tilfelle for mange slike salg i Europa. Det er heller ikke mulig å utelukke at liknende vurderinger var med da det ble bestemt at Telenor skulle beholde "kobbernettet" til de enkelte husstandene mens for eksempel NSB mistet skinnegangen.
Organiseringen av statlig virksomhet kan ha stor betydning i forhold til konkurranse. Virksomheter som inngår i statsbudsjettet har klare ulemper i forholdet til konkurrentene, spesielt i forhold til handlefrihet på kort sikt. Investeringsbeslutningene kan imidlertid også bli kompliserte på grunn av utenforliggende forhold og politisk ustabilitet.[120] Selv om det nok hadde vært mulig både å gi og ta mer frihet i forvaltningsbedriftene enn det som ble gjort, var fristillingen trolig nødvendig for at de offentlige virksomhetene skal klare seg i konkurransen. Departementsråden i Samferdselsdepartementet har uttalt at man der først bestemte seg for konkurranse og deretter for fristillingen for å gi selskapene større mulighet for å klare seg. Tankegangen er god, men det kunne nok vært gitt noe større frihet før fristillingen som forberedelse til konkurransen etterpå. Selv etter at for eksempel Posten Norge ble etablert som særlovsselskap, har det vært betydelig styring utenom de formelt riktige kanalene (se Seip 2001a:21).
Det er ikke særlig stor forskjell på de etablerte særlovsselskapene og aksjeselskaper der staten har alle aksjene. Skillet kommer når aksjer selges til private. Fordi det er forbud mot forskjellsbehandling mellom aksjonærer blir det bortimot umulig å la hensynet til hvordan markedet virker når det gjelder eierstyringen fordi det ville gå ut over minoritetsaksjonærene. Spesielt i forhold til punkt 2 ovenfor vil eierinteressene kunne komme i konflikt med hensynet til konkurransen. I noen tilfelle vil man da kunne gripe inn fra konkurransemyndighetene, men ikke i alle. Behovet for samfunnsstyring kan dekkes i form av generelle regler og konsesjoner, men det blir ikke store forskjeller for selskaper med offentlig, delvis offentlig og privat eierskap.
Når det gjelder styringen er det i utgangspunktet et avveiingsspørsmål mellom styring og effektivitet. Grunnlaget for fristillingen er et ønske om effektivitet på bekostning av demokratisk styring. Demokratisk styring går langsomt og kan være erratisk, det vil si inkonsistent, i forhold til konkurranseevnen. Skal de statlige selskapene kunne konkurrere på like fot med private må de gis omtrent samme muligheter. Det finnes imidlertid eksempler på at dette ikke har vært gjennomført i praksis. (Se punktene om post og tele; 3.11.2 og 3.11.3).
Fristilte statlige selskaper er blant annet pålagt beregningsoppgaver og informasjonsplikt som man ikke så lett ville pålegge private. Utviklingen ser imidlertid ut til å gå i retning av at det legges mindre plikter på de fristilte selskapene. Dette kan virke uheldig i forhold til demokratisk styring av viktige samfunnsmessige oppgaver. Utformingen har ikke vært helt heldig fordi man har trodd for mye på konkurransen. Sektorproblemer, og spesielt indirekte virkninger, må komme bedre fram for besluttende organer. En løsning er også å pålegge private virksomheter som skal konkurrere på slike områder en større opplysningsplikt.
[120] Jernbanesektoren er antakelig det beste eksemplet. Bevilgningene på sektoren ser ut til å ha blitt mindre enn forutsatt i planene. Dette har antakelig medført feil investeringer i togmateriell. Et annet, litt eldre, eksempel er en stortingsrepresentant fra Østfold som følger sitt parti og stemmer for nye tog på Rørosbanen og ikke Østfoldbanen, som NSB ønsket, og siden klager sterkt på at det var dårlig togmateriell på Østfoldbanen.