Paradokset
Høsten 1999 la det svensk/finske finansforetaket MeritaNordbanken inn et bud på statskontrollerte Kreditkassen, som da var Norges nest største finansforetak. Med en reell eiermakt og et stortingsvedtak om å bevare nasjonal kontroll over banken, kunne en forvente at staten forhindret et slikt utsalg. Slik gikk det imidlertid ikke. Etter en lengre prosess overtok MeritaNordbanken Kreditkassen selv om Stortinget hadde vedtatt at banken ikke var til salgs.
Våren 2001 oppstod en liknende situasjon. Nok en utenlandsk aktør la inn et bud på et stort norsk finansforetak. Denne gangen var det finske Sampo som viste sin interesse for Storebrand. Budet innebar en betydelig gevinst for aksjonærene og ble støttet av styret, ledelsen og de ansatte i Storebrand. Fra politisk hold ble det imidlertid signalisert en sterk skepsis til budet. Men, staten hadde ingen eiermakt og dermed heller ingen formell kontroll over utfallet. Av den grunn skulle en forvente at transaksjonen ville bli realisert, til tross for den politiske motstanden. Slik gikk det ikke. Etter en omfattende prosess trakk Sampo budet, og Storebrand forble et selvstendig norskbasert foretak.
Den historiske ironi er slående. Kreditkassen ble solgt, til tross for at staten hadde både en vedtatt politikk om ikke å selge banken og en tilstrekkelig eiermakt til å forhindre et salg. Storebrand ble derimot ikke solgt, selv om selskapene, samt et stort flertall av eierne hadde kommet til enighet. De to oppkjøpsforsøkenes utfall fremstår dermed som et merkelig paradoks, spilt ut i spenningen mellom politiske ideer om nasjonal kontroll på den ene siden og markedsbaserte krav om forretningsmessig rasjonalitet på den andre – et paradoks som bryter med de fleste intuitive forestillinger om hvordan eierskap, styring og makt fungerer i næringslivet.
Rapportens målsettinger
Denne rapporten tar utgangspunkt i en gjennomgang og analyse av de to prosessenes forløp og utfall. Formålet er å benytte disse saksstudiene som et inntak til å forstå hvordan ulike aktører opptrer for å realisere sine interesser i norsk næringsliv. Det eksisterer få samtidshistoriske analyser av fusjons- og oppkjøpsprosesser hvor oppmerksomheten er rettet mot maktutøvelse. Dermed har den foreliggende studien en selvstendig verdi knyttet til å utvikle et opplegg for en slik analyse. Videre representerer de to prosessene svært viktige strukturendringer innenfor finansnæringen i Norge.[1] En systematisering av hendelsesforløpene og drivkreftene bak disse har derfor også en selvstendig relevans. De to prosessenes svært komplekse karakter utgjør også en begrunnelse for analysen, i det samspillet mellom offentlige og private, nasjonale og internasjonale interesser fremtrer på en svært tydelig måte. Studien gir dermed et unikt innblikk i dynamikken mellom mange og ulike interessegrupperinger og deres forsøk på å realisere egne mål i forbindelse med store og komplekse prosesser hvor utfallet får betydelige konsekvenser for hele næringslivet i Norge. Samtidig illustrerer prosessene mange av de dilemmaene staten møter som aktør i næringslivet.
Målsettingene for rapporten er på dette grunnlag å:
- Presentere et analytisk rammeverk som er egnet til å studere forsøk på utøvelse av makt og innflytelse i fusjons- og oppkjøpsprosesser av svært kompleks karakter.
- Gi en detaljert beskrivelse av hendelsesforløpet i de to prosessene.
- Gi en systematisk analyse av drivkreftene bak prosessenes forløp og utfall.
- Drøfte statens rom for styring av strukturutviklingen i finanssektoren.
Datagrunnlag og kilder
Fremstillingen i denne rapporten er basert på ulike empiriske kilder. Vi skal her kort beskrive datatilfanget og hvilke strategier for bruk av dette vi har valgt.
Intervjuer. For det første har vi gjennomført et omfattende intervjuarbeid med sentrale aktører. Samlet har vi gjennomført 25 intervjuer med sentralt plasserte kilder. Intervjuene har vært av en eksplorerende karakter (Kvale 1997) og har foregått uten en fastlagt intervjuguide. Den grunnleggende fremgangsmåten har vært å be informanten om å fortelle fritt om prosessen(e) for deretter å stille konkrete spørsmål. De første intervjuene ble tatt opp på bånd og transkribert.
For å bevare informantenes anonymitet, kan vi i denne analysen ikke gi en oversikt over hvem som har deltatt. Vi kan heller ikke knytte intervjuobjektene til konkrete organisasjoner. Dette fordi disse miljøene er små og gjennomsiktige, slik at en spesifisering av konkrete organisasjoner vil kunne virke kompromitterende. Intervjuene har vært gjennomført under løfte om full konfidensialitet og det er dermed et klart problem knyttet til anvendelsen av den informasjonen som kommer frem. Vårt valg er at teksten på ingen måter skal kunne tilbakeføres til enkeltpersoner eller institusjoner. Derfor finnes ingen sitater eller eksplisitte referanser til informasjon fra intervjuene der hvor en kan direkte resonnere seg frem til hvem det er som har utalt noe. Dette valget begrenser selvfølgelig muligheten for å dokumentere konkrete forhold, men vi anser denne interessen underordnet i forhold til å bevare en åpenhet og tillit i forhold til informantene. For å håndtere dette problemet har vi derfor valgt å benytte offentlige uttalelser fra media o.l. som dokumentasjon på viktige momenter som har kommet frem i intervjuene. Analysen er dermed gjort ved at intervjumaterialet i hovedsak er lagt til grunn og at mer offentlig tilgjengelig informasjon deretter er benyttet som empirisk dokumentasjon. Denne fremgangsmåten sikrer at de analytiske poengene bevares samtidig som konfidensialitetshensyn ivaretas. Problemet er i tilfeller hvor informasjon fra intervjuene ikke er offentlig kjent eller bare vært spekulert i. Vår tilnærming i slike tilfeller er å forsøke å sannsynliggjøre poengene uten å være for detaljert. Særlig er dette viktig i forhold til personspørsmål. Dette har typisk ført til at visse poenger er gjort mindre spesifikke og konkrete enn det vi faktisk har kunnet. Resultatet innebærer at presisjonsnivået i fremstillingen kan bli noe lavere enn hvis vi hadde anvendt all informasjon åpent.
Offentlige dokumenter. For det andre har analysene i stor grad lagt offentlige dokumenter til grunn. Dette omfatter stortingsmeldinger, -proposisjoner og innstillinger til Stortinget. Videre har vi tatt utgangspunkt i plenumsdebattene hvor det finnes rene referater. Denne typen kilder fremkommer i en konkret kontekst som på mange måter legger klare føringer på hva som sies og hva som det er mulig å si. Plenumsdebattene er som regel ikke det stedet hvor de egentlige debattene foregår, og vil ofte kunne være preget av klare symbolske føringer. Derfor må det som uttales forstås i en slik sammenheng. Samtidig er dette også viktige informasjonskilder, knyttet til hvilke argumenter som føres og hvilke konklusjoner som trekkes.
Aviser og media For det tredje har arbeidet i stor grad benyttet media som kilde til å kartlegge hendelser og prosesser. Dette innebærer ikke at vi ukritisk tillegger media en objektiv rolle og at de fremstillingene som presenteres her er riktige. Men noen forhold er absolutt sikre og kan betraktes som faktum. Vi vet for eksempel mye om hvilke aktører som offentlig har oppsøkt politikerne for å forsøke å tale sin sak. Medias dekning av slike hendelser er uproblematisk å benytte som empiri. Samtidig er det også enkelt å benytte uttalelser til media som grunnlag for konkrete eksempler på hva som er visse aktørers uttalte mening. Vi vet imidlertid lite om det er dette de egentlig mener eller hvorvidt de offentlige uttalelsene er rene symbolmarkeringer. Dette problemet er imidlertid svært generelt og hefter ikke utelukkende ved bruk av medieoppslag.
Den videre disposisjonen
Rapportens disposisjon og struktur har vokst frem som et resultat av selve empiriens karakter. Ideen er å bevege seg fra de konkrete beskrivelser og forklaringer til mer abstrakte og teoretiske tolkninger. Før selve den empiriske beskrivelsen og analysen kommer i gang, vil vi imidlertid presentere det teoretiske og metodologiske fundamentet for rapporten. Disse kapitlene (kapittel 2 og 3) antar en relativt overordnet og abstrakt karakter, og vi vil i den forbindelse gjøre oppmerksom på at lesere som i hovedsak er interessert i en gjennomgang og forklaring av selve det empiriske materiale, gjerne kan hoppe bukk over disse delene av rapporten. Selve planen for rapporten er som følger:
I kapittel 2 drøftes det teoretiske rammeverket for studien. Formålet er å gjøre rede for de analytiske verktøy vi har søkt å besvare problemstillingene med, og gjennom dette presentere et teoretisk fundament for prosesstudier av strukturendringer i finanssektoren.
I kapittel 3 vil vi gjøre rede for de metodiske sidene ved prosjektet. Metodologiske og analytiske strategier blir presentert og utfordringer knyttet til studiens samtidshistoriske karakter drøftes.
I kapittel 4 gir vi en detaljert presentasjon av de to oppkjøpsprosessene. Denne fremstillingen vil i liten grad være evaluerende og diskuterende, men baseres på en empirinær beskrivelse av det vi betrakter som de mest sentrale hendelsene.
Kapittel 5 forsøker å gi en grundig empirisk analyse av de samme prosessene. Vi går her fra å konstatere og beskrive de ulike aktørene, handlingene og hendelsene til å forklare hvorfor bestemte aktører ble aktivisert, hvorfor bestemte handlinger ble foretatt, og hvorfor bestemte hendelser inntraff.
I kapittel 6 utfylles dette bildet gjennom en komparativ analyse av de to prosessene. Formålet er å utvide de empirinære og kontekstuelle analysene og gjennom dette ytterligere øke forståelsen av de to prosessenes ulikeartede utfall.
Kapittel 7 flytter fokuset fra de konkrete prosessene og over på staten som aktør i næringslivet mer generelt. Vi peker på statens historiske legitimitet for styringen av finanssektoren samt dens ambisjoner og virkemidler for styring, og drøfter hvorvidt staten ut i fra dette har evnet å styre sektoren i en ønsket retning. En sentral konklusjon er at staten fremstår som styringsavmektig og kapitelet avsluttes med en drøfting av mulige årsaker til denne statlige avmakten.
[1] ”Strukturendring” betegner her enkelt sagt kvalitative endringer av et selskaps organisatoriske og eiermessige status. Fusjoner og oppkjøp er de mest vanlige eksemplene på strukturendringer. Vi bruker begrepet ”finanssektor” i omtale av både de private (foretak og interesseorganisasjoner) og de offentlige aktørene (politiske, administrative og kontrollerende) som samlet utgjør ”det finansielle system” i Norge (jf. Zysman 1983).