2.1 Fusjoner og oppkjøp som beslutninger på en sosial og institusjonell arena

2.1 Fusjoner og oppkjøp som beslutninger på en sosial og institusjonell arena

Det er et grunnleggende utgangspunkt for denne studien at økonomiske handlinger og transaksjoner må forstås og fortolkes ut i fra et begrep om sosial handling. Slik vil tradisjonelle økonomiske aktiviteter, inkludert fusjoner og oppkjøp, være innskrevet i sosiale systemer og relasjoner. I dette ligger det enkelt sagt at en hver fusjon eller et hvert oppkjøp initieres, planlegges og gjennomføres av mennesker (aktører) i konkrete posisjoner i sosial samhandling med andre mennesker. Prosessene utfolder seg gjennom aktørers handlinger på en konkret arena bestående av enkeltpersoner, firmaer og organisasjoner, samt ett sett av institusjonelle føringer. Slik er denne typen av prosesser grunnleggende å forstå som sosiale fenomener som må analyseres fortolkende som sosial handling, ”innleiret” i et overordnet og distinkt sosialt, politisk, kulturelt, juridisk og økonomisk felt (jf. Granovetter 1985; Fligstein 2001; Bourdieu 2002).[5] De hendelser og handlinger som utspiller seg i forbindelse med fusjoner og oppkjøp kan ikke forstås uten at vi samtidig også forstår den sosiale og institusjonelle arena disse hendelser og handlinger er innskrevet i.[6]

Hva er det så som kjennetegner den sosiale og institusjonelle arena vi her er opptatt av? I en teoretisk forstand kan arenaen betegnes som et distinkt ”organisatoriske felt”, slik dette er definert i den organisasjonsteoretiske litteraturen. Dette begrepet har sitt opphav i den ”ny-institusjonalistiske” forskningstradisjonen innenfor organisasjonsteorien, en retning som har lagt vekt på hvordan organisasjoner og deres aktiviteter er innvevd i større organisatoriske og institusjonelle systemer (DiMaggio og Powell 1983; Powell og DiMaggio 1991; Scott 1998, Morgan og Sturdy 2000). Et organisatorisk felt beskrives innenfor denne tradisjonen som:

[..] those organizations that, in the aggregate, constitute a recognized arena of institutional life: key suppliers, resource and product consumers, regulatory agencies, and other organizations that produce similar services or products (DiMaggio og Powell 1983: 148).

Det institusjonelle miljøet vi er opptatt av korresponderer imidlertid ikke direkte med teorien om organisatoriske felt. Den arenaen vi retter oppmerksomheten mot vil blant annet ha langt løsere kriterier for deltakelse. Videre vil den i større grad være preget av konflikter enn hva den eksisterende litteraturen om organisatoriske felt vektlegger.[7]

Mer konkret kan den institusjonelle arenaen hvor fusjoner og oppkjøp foregår, beskrives ut fra følgende tre sentral elementer:

Aktører. Arenaen består for det første av et bredt sett av aktører. Når et fusjons- eller oppkjøpsforsøk initieres vil dette skape en situasjon hvor mange ulike aktører vil ha interesser knyttet til både den prosessen som får utspille seg og det utfallet som søkes realisert. Aktører i dette feltet kan mer spesifisert være privatpersoner, firmaer, og organisasjoner (North 1990). Privatpersoner omfatter private eiere som gjennom kapital blir relevante deltakere.[8] Firmaer betegner foruten de involverte finansforetakene, øvrige foretak som mener å ha interesser i en konkret sak. Dette vil kunne være andre finansforetak eller for eksempel industrielle foretak med enten eierskap eller strategisk interesse i den aktuelle sakens utfall. Organisasjoner betegner alle kollektive sammenslutninger av aktører som blir virksomme i en konkret prosess, eksempelvis Stortinget eller et departement. Dette innebærer med andre ord at arenaen vil være en møteplass mellom politiske og private aktører. Det er disse typene av aktører som spilles ut mot hverandre i en konkret sak. Ofte vil aktørenes interesser stå i konflikt med hverandre samtidig som kunnskaper og ressurser vil være ulikt fordelt.

Institusjoner. Den arenaen vi her søker å beskrive vil videre være forankret i et bredt sett av institusjonelle rammer, som på ulike måter virker inn på og begrenser aktørenes handlinger. Disse institusjonene kan beskrives som ”[...] cognitive, normative and regulative structures and activities that provide stability and meaning to social behavior” (Scott 1998: 133).[9]

Definisjonen innebærer at en samlet institusjonell struktur er bygget opp av tre ulike elementer: i) formelle regler som i hovedsak viser tilbake til lover og politiske retningslinjer; ii) uformelle normative føringer; som omfatter koder, normer og konvensjoner og iii) kognitivt-kulturelle tenkemåter, som er relatert til de felles oppfatninger og meningssystemer som eksisterer i et gitt sosialt felt.

Beslutninger. Et siste karaktertrekk ved den arenaen vi her søker å beskrive, er at fusjoner og oppkjøp i siste instans er å betrakte som beslutninger. Den institusjonelle arena kan på denne måten karakteriseres som et beslutningsfelt, for så vidt som den samler et sett av aktører og aktualiserer et sett av institusjonelle føringer omkring en bestemt type av beslutninger. Det er altså ikke produksjon av like varer og tjenester som samler aktørene på denne arenaen, men snarere en felles ”produksjon av beslutninger”.[10] Samtidig er det et sentralt aspekt at de aktørene som deltar i disse beslutningene ikke eksisterer eller er etablert kun for å gjøre dette. De aktørene som deltar vil i all hovedsak ha sitt hovedfokus rettet mot andre oppgaver (den daglige bankdrift, generell politikkutforming, generelt markedstilsyn osv.), men de trer inn i på den institusjonelle arenaen vi her risser opp når det blir aktualisert en bestemt type av problemer og når det som følge av dette skal fattes en bestemt type av beslutninger. Disse problemer vil da nærmere bestemt være beslutninger som omhandler strukturutvikling i finanssektoren.[11]

Som en arena bestående av politiske og næringsmessige aktører, innrammet av et distinkt institusjonelt rammeverk, og konstruert omkring et særskilt sett av beslutninger, kan det feltet vi her har presentert samlet sett karakteriseres som en strukturpolitisk beslutningsarena. Samlet utgjør denne arenaen den sosiale og institusjonelle rammen omkring de prosessene rapporten tar for seg.

Fragmentering og segmentering

Vi skal nå presentere en enkel teoretisk ramme for å analysere den strukturpolitiske beslutningsarenaen. Vi vil ta utgangspunkt i to distinkte bilder av hvordan en institusjonell beslutningsarena kan være organisert, gjennom å benytte begrepene ”segmentering” og ”fragmentering”.[12] Grunnleggende representerer disse bildene hvert sitt ytterpunkt av koordinering og organisering innefor et gitt institusjonelt felt.

Segmentering.[13] På den ene siden har vi arenaer preget av segmentering. Disse vil særlig være kjennetegnet av at det er etablert relativt stabile rutiner for håndtering av de beslutninger som skal fattes. Beslutningene koordineres på en relativt forutsigbar måte. Med utgangspunkt i Olsen, kan vi snakke om en segmentert struktur når ”[...] en spesiell type beslutningsmuligheter [...]” er ”[...] knyttet til en spesiell type deltakere, problem og løsninger”. Videre at det anvendes ”[...] velkjente løsninger [...] på velkjente problem [...]”, og at beslutninger fattes ”[..] ved hjelp av standardprosedyrer [...] anerkjente eksperter og under velkjente handlingsbetingelser [...]”. Problemer og deltakere som ikke på forhånd er definert inn i den segmenterte strukturen ”[...] vil bli avvist.” (Olsen 1978: 88).

Segmenterte beslutningsmiljøer oppstår gjerne i situasjoner der organisasjoner gradvis får tid til å lære seg å håndtere omgivelsene. Slik vil et segmentert system være etablert rundt ”[...] klare målsetninger og rundt relativt klare mål-middel oppfatninger” (Olsen 1978: 88). Dermed vil beslutninger i et slikt miljø følge et relativt forutsigbart og rutinisert mønster.

Fragmentering. På den andre siden har vi systemer preget av fragmentering. Fragmentering innebærer i vår bruk av begrepet at en gitt arena eller en gitt sektor opererer etter en uforutsigbar logikk. En fragmentert arena vil være ”[...] brutt opp i et uoversiktlig beslutningssystem med uklare skillelinjer mellom nivåer og styringsprinsipper” (Tranøy og Østerud 2001: 10).[14] I dette ligger det at en ikke kan gjenfinne et distinkt mønster for hvordan beslutninger fattes.

Nært knyttet til ideen om fragmentering er eksistensen av en utpreget mindretallsparlamentarisme og generelle samordningsproblemer i statsapparatet. Som en generell diagnose relatert til den overordnet statlige styrings- og koordineringsevnen har Østerud formulert det slik: ”Politikken er fragmentert ovenfra gjennom en ustabil mindretallsparlamentarisme og et svakt samordnet statsapparat” (Østerud 2002b). Dersom en slik generell diagnose stemmer, vil dette åpenbart ha innflytelse på den mer spesifikke strukturpolitiske beslutningsarenaen.

En fragmentert beslutningsarena vil videre kunne fremstå med klare likhetstrekk til det som i litteraturen er blitt beskrevet som organiserte anarkier, preget av såkalte ”garbage-can” beslutningsprosesser (Choen, March og Olsen 1972; Olsen 1978).[15] Organiserte anarkier viser til systemer preget av en lav grad av konsensus omkring hvilke overordnede interesser som bør forfølges. Videre vil de kjennetegnes av at det eksisterer få klare grenser for hvem som får og hvem som vil delta i en gitt beslutningssituasjon, og det fremstår som uklart hvilke grunnleggende sammenhenger mellom handlinger og konsekvenser som bør legges til grunn.

En fragmentert struktur vil videre mangle et klart og enhetlig institusjonelt rammeverk. Dette innebærer at lover og regler kan fremstå som uklare, at de er åpne for vide tolkninger og fylt med uoversiktlige unntaksbestemmelser. En slik fragmentering kan relateres både til uklarheter vedrørende implikasjonene av en tiltakende internasjonalisering av rettstilknytningen, og at lovverket generelt fremstår som uklart.

Alt i alt vil en fragmentert beslutningsarena bli påvirket og preget av så vel eksterne som interne ”fragmenterende faktorer”. Samlet vil et slikt felt preges av en lav grad av enhetlig koordinering og av uklare, uforutsigbare og ustabile rutiner.[16]

Dermed har vi etablert et overordnet riss av segmentering og fragmentering som analytiske kategorier. Hensikten har vært å antyde to ytterpunkter av hvordan en beslutningsarena kan være organisert. Tabellen under gir en skjematisk fremstilling av hovedpunktene.

Tabell 1. Segmentering og fragmentering som analytiske kategorier

Den strukturpolitiske beslutningsarena – fragmentert eller segmentert?

Fragmentering som begrep og tilstand er en av maktutredningens hoveddiagnoser (Tranøy og Østerud 2001). Vår analyse støtter opp under denne diagnosen ettersom vi vil argumentere for at den strukturpolitiske beslutningsarenaen er preget av fragmentering langs alle de dimensjonen vi her har skissert. Dette er en empirisk utledet diagnose som vil bli understøttet i den påfølgende empiriske analysen.[17]

For det første er det klart at den mindretallsparlamentariske situasjonen som har stått som et sentralt kjennetegn i den opprinnelige fragmenteringsdiagnosen, også har gyldighet for det politikkområdet som finanssektoren representerer. Denne formen for politisk fragmentering forsterkes ytterligere ved at finanssektoren som politikkområde er preget av en betydelig politisk uenighet – en uenighet som går på tvers av tradisjonelle politiske skillelinjer. I en tidligere, ikke-publisert studie av ”Stortingspolitikernes holdninger til nasjonalt eierskap” (Ekberg og Vatnaland 2001c) har vi nettopp vist hvordan graden politisk konsensus innenfor et av de sentrale politikkområdene med betydning for finanssektorens strukturutvikling er svært lav. Spørsmålet om nasjonalt eierskap splitter både partier og tradisjonelle regjeringsblokker, og et flertall av politikerne ser ut til å variere sin stillingtagen til spørsmålet i lys av konkrete enkeltsaker.

Denne splittende uenigheten gjelder imidlertid ikke bare for politikerne. Også mellom politiske og næringsmessige miljøer, mellom foretak og i noen tilfeller også internt i foretak, ser det ut til å eksistere betydelige uenigheter om sentrale saksforhold av betydning for finanssektorens strukturutvikling. I tillegg preges feltet av å være kunnskapsmessig fragmentert, ved at det ikke ser ut til å eksistere noen overgripende enighet blant feltets aktører omkring grunnleggende kausale sammenhenger, altså hva som er de reelle konsekvensene av ulike mulige handlinger. Uenigheten mellom aktørene om hva som er relevant og ”sann” kunnskap er betydelig. Denne tvetydigheten styrkes ytterligere ved at de faktiske deltakerne i en gitt prosess til stadighet byttes ut. Sjefer blir sparket og politikere skiftes ut, samtidig som vi finner betydelige variasjoner i de ulike aktørenes entusiasme for å delta i en gitt prosess. Det er heller ikke gitt på forhånd hvilke aktører som til enhver tid har en legitim rett til å delta når en beslutning skal fattes. Legitim rett til deltakelse følger ikke bare av på forhånd avklarte rutiner og retningslinjer, men vil i betydelig grad kunne påvirkes av aktører som evner omdefinere hvem som fremstår som relevante deltakere.

Den strukturpolitiske beslutningsarenaen er videre preget av en mangel på klart definerte og godt innarbeidede kontroll- og autoritetsrutiner. Sentrale aktører står ofte i et uavklart autoritetsforhold med hverandre, og hvilket legitimt handlingsrom en gitt aktør har fremstår ofte som uklart. Den delen av statsapparatet som har ansvaret for politikkutforming i forhold til finanssektorens strukturutvikling er i særlig grad preget av denne uklarheten. Uklarheten forsterkes av at de lover, regler og retningslinjer som myndighetene legger til grunn i forbindelse med finansforetakenes drift og strukturelle endringer, ikke er presise nok til å kunne skape helt entydige og forutsigbare konklusjoner. Lovene er åpne for betydelige tolkningsvariasjoner, og uklarheter knyttet til prinsippene for lovanvendelsen, kombinert med de sterke juridiske miljøer som ofte aktiviseres ved lovtvister knyttet til større strukturelle endringsforsøk, eskalerer usikkerheten ytterligere. Regelverket åpner dessuten opp for flere hensyn og det er ilagt et betydelig skjønn.[18] Samtidig finnes det flere eksempler på at lover, regler og retningslinjer er blitt ignorert av markedsaktørene selv, med det resultat at de er blitt endret.[19] Til sist innebærer suppleringen av norsk lov med de juridiske forpliktelsene knyttet til EØS-avtalen at det er blitt skapt en tiltakende uklarhet knyttet til hvilke lover som faktisk skal gjelde, og hvordan det norske lovverk harmoniserer med EØS-bestemmelsene.

Sist men ikke minst preges feltet av konflikterende prinsipper for styring, ved at det mangler en klar grense mellom hvilke beslutninger eller hendelser som skal reguleres av markedet og hvilke som skal reguleres av staten. Fordi marked og stat opererer etter svært forskjelligartede logikker, og baserer seg på et fundamentalt ulikt legitimitetsgrunnlag, vil en sammenblanding av disse prinsippene kunne få betydelige konsekvenser på mange områder. Det vil her kunne være snakk om det Hernes har betegnet som ”eksterne perverteringer” mellom styringssystemer (Hernes 1978).

[5] En underliggende påstand relatert til dette er at en tilnærming som tar utgangspunkt i en neo-klassisk økonomisk forståelse vil komme til kort i å forklare slike typer av prosesser. Teorier om nyttemaksimering og rasjonelle handlinger i balanserte markeder tar ikke inn over seg den politiske og sosiale forankring en fusjon eller et oppkjøp preges av. I stedet for atomiserte aktører må det fokuseres på deres relasjoner og forankring i normer, verdier, regler og relasjoner. Dermed kan heller ikke disse aktørenes preferanser settes lik rasjonell optimalisering, men må fortolkes konkret i forhold til gitte situasjoner. Slike prosesseres sosiale karakter betinger en fortolkende analytisk tilnærming (jf. Weber 1999c).[]

6 Hovdbegrepet vi anvender er institusjonell ”arena”. For variasjonens skyld vil vi også anvende begrepene, ”felt” og ”miljø”.[]

7 Morgan og Sturdy (2000) er eksplisitte på denne svakheten ved teorien, og argumenterer for en nødvendig refokusering av begrepet om organisatoriske felt: ”Organizational fields are also fields of power” (s. 48).[]

8 Når vi her inkluderer privatpersoner, er det viktig å se at dette kun får gyldighet når disse privatpersoner deltar i kraft av rollen som eier, og slik sett ikke lenger er å betrakte som privatpersoner, men får status som ”corporate actors” (Coleman 1982). Det interessante med slike eiere, distinkt fra andre aktører i dette feltet, er særlig handlingsevnen, som naturlig nok vil være langt mer fleksibel enn hva som er tilfellet for større organisasjoner, preget av mer komplekse beslutningsprosedyrer.[]

9 Denne definisjonen innebærer i prinsippet en sammenfatning av tre ”skoler” innenfor den eksisterende litteraturen om institusjoner. For det første North og hans vektlegging av institusjoner som formelle og uformelle regler (North 1990; Gustafsson 1998), for det andre klassiske sosiologiske arbeider relatert eksempelvis til Weber med fokus på institusjoners normative karakter, og til sist elementer fra ny-institusjonalismen som vektlegger institusjoner som kognitiv-kulturelle symbolsystemer og innarbeidede tenkemåter (jf. Scott 1998: 133-135). En lignende forståelse av hvordan institusjoner kan konseptualiseres, er fremsatt og anvendt av Mjøset (1992), som knytter an til følgende definisjon: ”Institutions are sets of habits, routines, rules, norms and laws which, by reducing the amount of information necessary for individual and collectice action, make reproduction and change of society possible” (s. 33, vår utheving).[]

10 En fusjon må for eksempel vedtas på de involverte selskapers generalforsamling gjennom to tredjedels flertall av de tilstedeværende aksjene. Videre vil det i de aller fleste situasjoner hvor det er snakk om omfattende strukturelle endringer, eksistere et krav om konsesjonsbehandling fra offentlige myndigheter. Dermed vil en slik endring i en norsk kontekst være betinget av de beslutningene som skjer for eksempel i Finansdepartementet, Kredittilsynet, Konkurransetilsynet og Norges Bank. Prosessen rundt Kreditkassen vil også vise frem hvordan Stortinget kan bli en relevant beslutningsarena i en slik sak.[]

11 Den institusjonelle arenaen vi her har forsøkt å avgrense er således å betrakte som en abstraksjon, ettersom den ikke er noe som kan identifiseres fysisk gjennom å peke på en bestemt institusjon eller organisasjon som alene er opprettet for å håndtere spørsmål vedrørende strukturendringer. Dermed vil også aktører vi tilskriver deltakelse på denne arenaen selv ikke nødvendigvis mene seg å tilhøre et slikt miljø, kanskje også benekte at et slikt i det hele tatt finnes. Arenaen, slik vi har definert den, er imidlertid ikke noe aktørene eksplisitt velger å være en del av eller ikke. En aktør trer inn i på denne arenaen hvis aktøren blir involvert i en konkret beslutningsprosess.[]

12 Man kunne selvsagt også tenke seg noen andre typer av organisering, eksempelvis en statskapitalistisk organisering der staten selv sitter med full kontroll over den finansielle sektorens funksjonsmåte, eller en ren markedsøkonomisk organisering der strukturpolitiske spørsmål er definert ut av politikken og slik sett ikke lenger å betrakte som ”politiske” i en snever betydning av ordet. Slike typer av systemer vil imidlertid i liten grad fange opp den spesifikke norske form for økonomisk organisering.[]

13 Når vi her vurderer den strukturpolitiske arena opp mot ideen om segmentering er det viktig å slå fast at vi da benytter begrepet i en snever betydning, relatert til å betegne hvordan et gitt beslutningsfelt kan tenkes å være organisert. Segmentering, slik det er konseptualisert som en idealtypisk form for politisk organisering av beslutningsprosesser rent allment (Olsen 1978: 88-91), fanger opp sentrale, generelle kjennetegn ved hvordan en relativt stramt definert institusjonell arena kan tenkes å være organisert. Det sier seg selv at det institusjonelle miljøet vi her har å gjøre med, relatert til en snever type av beslutninger vedrørende strukturelle endringer i finanssektoren, ikke kan fremstå som et ”segment” i den betydningen dette begrepet etterhvert fikk i den forrige maktutredningens arbeider (Egeberg, Olsen og Sætren 1978). Arenaen kan rett og slett vanskelig tenkes å fremstå på samme måte som et ”landbrukssegment” eller et ”industrisegment”. Feltet kan likevel tenkes ha etablert noen faste rutiner for hvor og hvordan strukturelle spørsmål behandles, og ha utviklet felles oppfatninger av hvilke kunnskaper som er de mest tillitsverdige. Med andre ord, arenaen kan tenkes å ha en segmentert eller rutinisert karakter uten å være etablert som et segment.[]

14 Ideen om en fragmentering er fremsatt av den pågående Makt- og demokratiutredningen men selve det teoretiske resonnementet er ikke beskrevet i stor grad ut over denne ene formuleringen. Dermed er den forståelsen som her presenteres i all hovedsak å betrakte som vår tolkning og konseptualisering av denne tesen.[]

15 Som en kontrastering til ideen om segmentering fremsatte Olsen nettopp ideen om det rendyrkede anarki (Olsen 1978: 86-88). Fokus for Olsen er imidlertid konsekvensen av en slik organisering, mens vi er mer interesserte i å gripe fundamentale trekk ved en slik form for organisering som sådan. En slik beskrivelse er eksplisitt fremført blant annet i Choen m.fl. (1972).[]

16 Rutinebegrepet er knyttet til den faktiske funksjon av et gitt system og ikke til mer idealtypisk orienterte modeller (se Mjøset 1986).[]

17 Her skisseres kun hovedtrekk ved den strukturpolitiske beslutningsarenaen. Faktiske empiriske eksempler og inngående analyser av konskevenser ved denne strukturen følger i rapportens kapittel 4-7.[]

18 Dette var for eksempel tilfelle i 1998 ved behandlingen av DnBs oppkjøpsforsøk på BN-Bank.[]

19 Dette var tilfellet ved fusjonen mellom DnC og Bergen Bank i 1989, UNI og Storebrand i 1991, fusjonen mellom DnB og Vital i 1996 og den foreslåtte og politisk godtatte, men ikke gjennomførte fusjonen mellom Kreditkassen og Storebrand i 1997. Se forøvrig kapittel 4 og 7 for en nærmere gjennomgang.