2.3 Makt og avmakt på fragmenterte beslutningsarenaer – en avsluttende drøfting
Det er altså vårt generelle argument at når beslutningsmiljøer er fragmenterte, uklare og tvetydige vil de også i stor grad åpne muligheter for maktutøvelse og kunne generere ulike former for avmakt. Den teoretiske gjennomgangen over viste oss at det også er mulig å finne eksisterende teoretiske resonnementer som mer eller mindre eksplisitt foretar en slik kopling.
Heimers utgangspunkt i hennes sykehusanalyse er rettet mot å forstå hvordan grupper av relevante beslutningstakere skaffer seg innflytelse over de avgjørelser som fattes ved sykehuset ved å påvirke de relevante elementene i beslutningsprosessen (Heimer 1999). Aktører kan altså skaffe seg innflytelse ved å virke gjennom det system for beslutninger som er etablert. Av denne grunn vil beslutningsprosessene preges av en grunnleggende uklarhet knyttet til hvem som er relevante deltakere i beslutningsprosessen, hvilke problemer som oppfattes som problemer, hvilke løsninger som fremstår som legitime og når man opplever å være i en situasjon der beslutninger må fattes. Selv om dette ikke ekspliseres av Heimer, synes det fra vårt ståsted klart at når beslutningsprosesser fungerer på denne måten, vil det åpnes opp muligheter for aktører til å fremme sine interesser på bekostning av andre, og det vil bli skapt situasjoner der aktører opplever avmektighet. Dette kan generelt skje når aktører evner å dra nytte av den uavklarthet som eksisterer eller eventuelt ved at man ikke evner å overskride og forholde seg strategisk til de uklare og fragmenterte beslutningsprosessene man er eller forsøker å bli en del av. Makt kan da utøves blant annet ved at man legger ferdigformulerte løsninger på bordet i situasjoner der systemet etterspør slike (men uten å ha et veldefinert mål på hva en løsning skal eller bør inneholde), aktualiserer bestemte problemer slik at det er disse og ikke andre typer av problemer som får systemets oppmerksomhet, evner å definere bestemte situasjoner som beslutningssituasjoner og ved at man aktivt sørger for å bli en legitim deltaker når beslutninger fattes. På samme måte vil uforutsigbarheten i disse prosessene kunne skape avmektighet. Dette kan tenkes å inntreffe når man ikke evner å samle seg om en bestemt løsning, når man har klare løsninger å presentere men opplever å være utestengt fra beslutningsposisjoner, eller når man blir definert inn i en rolle som beslutningstaker, uten å selv kunne legge premissene for den beslutning man blir forventet å fatte.
De strategiene vi presenterte fra Choen og March (1986) illustrerer også hvordan makt og avmakt kan oppstå i fragmenterte miljøer. Eksempelvis vil skiftende deltakere, usikker kunnskap og løse koplinger mellom problemer og løsninger gjøre det fordelaktig å bli værende i beslutningsfeltet. Selv om man har en dårlig sak, vil det være ”[...] a mistake to assume that if a particular proposal has been rejected by an organization today, it will be rejected tomorrow” (Choen og March 1986: 208). Videre vil det å kunne etablere en fordelaktig definisjon av situasjonen innebære et potensial for makt, ettersom den faktiske kunnskapen om hva som skjer er lav og legitimiteten til en beslutningstaker i høy grad er bestemt av den historien han evner å fortelle om seg selv. Motsatt vil avmakt kunne inntre hvis man ikke evner å overskue miljøets logikk, og eksempelvis ikke ser at enkeltstående beslutninger ofte vil ha en begrenset varighet. Opplevelse av avmakt overfor en beslutnings utfall kan snus til makt over det samme utfall om man bare innser at den beslutningen som er fattet raskt kan omgjøres bare man har tålmodighet og sørger for at den løsningen man selv ønsker blir værende i beslutningsmiljøet over tid.
Aktører med makt evner å navigere strategisk gjennom miljøets uklarheter og gjøre disse til et fortrinn. Eksempler på dette kan være at uklare preferanser og kunnskaper åpner for aktive informasjonsstrategier, mens åpne og uklare bestemmelser om hvem som er relevante deltakere i en gitt beslutningsprosess gir rom for å skaffe seg en legitim posisjon. På den andre siden vil vi forvente at avmakt oppstår i situasjoner hvor aktører ikke evner å navigere strategisk i forhold til systemets uklarheter. Her vil også avmakt potensielt kunne opptre i forhold til hele spektret av uklarheter. Eksempler på dette kan være hvordan skiftende politiske preferanser endrer rammebetingelsene for andre aktørers valgte strategier, hvordan konflikter mellom ulike styringsprinsipper genererer handlingslammelser og suboptimale utfall, eller hvordan en mindretallsparlamentarisk situasjon, kombinert med sterke politiske uenigheter, vanskeliggjør overordnet og langsiktig politisk styring.
Oppsummering
Vi har skissert tre distinkte teoretiske forutsetninger knyttet til (i) hvordan prosesser vedrørende strukturendringer foregår innenfor en avgrenset institusjonell arena, (ii) hvordan en slik arena kan være organisert, og (iii) hvilke fenomener som er adekvate å analyseres som fenomener av makt og avmakt. Disse tre avklaringer danner et fundament for den videre analysen. En sentral tese som skal forfølges i det videre arbeidet er at den strukturpolitiske beslutningsarena i stor grad kan forstås som et fragmentert felt. Hvordan et institusjonelt beslutningsmiljø er organisert og koordinert står i en signifikant relasjon til hvordan aktører innefor dette miljøet får makt og rammes av avmakt. Det er vår påstand at de to oppkjøpsprosessene bør forstås ut i fra et slikt perspektiv.[28]
[28] Det kan her være nødvendig å gjøre oppmerksom på at dette teoretiske perspektivet har utviklet seg gradvis gjennom arbeidet med det empiriske materialet. De er derfor ikke å betrakte som en modell som skal ”settes opp på prøve” (jf. Hernes 1975; Seip 1976). At vi her velger å presentere de teoretiske rammene før de empiriske analysene, må forstås i sammenheng med at vi ønsker å anskueliggjøre hvilke teoretiske perspektiver som vi mener er egnet til å forstå dette materialet. Bak denne analysens empirisk orienterte problemstillinger ligger imidlertid en grunnleggende antakelse om at sosiale fenomener i vid betydning ikke kan studeres med et vitenskapelig ideal basert på hypotesetesting og utledning av universelle lover. Snarere peker vår forståelse av fagets grunnleggende formål i retning av å bygge opp detaljerte empirisk forankrede og kontekstualiserte mellomnivå-teorier med stor forklaringskraft på konkrete fenomener avgrenset i tid og rom. Dette innebærer en form for ”tykke beskrivelser” (Geertz 1973) hvor formålet er å skape lokal forklaringskraft. Vårt utgangspunkt er dermed grunnleggende preget av ”cognitiv skepticism” (Mjøset 2003), hvor ideen om lovforklaring av sosiale fenomener frafalles. Forholdet mellom teori og empiri kan betegnes som ”retroduktivt” (Ragin 1994), hvor teoretiske ideer og empiriske observasjoner settes i dialog gjennom utviklingen av ”analytiske rammer” og empiriske ”bilder” av virkeligheten. Teoretiske bidrag skaper i et slikt perspektiv et underliggende rammeverk som det enkelte case og den generelle utviklingen blir sett i lys av. Dette innebærer nødvendigvis at den empiriske forståelsen utvikles selektivt som følge av den analytiske rammens disiplinerende effekt.