4.1 Historisk bakgrunn
Utviklingen i finanssektoren
Den norske finanssektoren har i de siste 20 årene gjennomgått dramatiske endringer. Politisk sett har sektoren blitt gradvis deregulert og fristilt i forhold til staten, norske banker har etablert virksomhet i utlandet og utenlandske aktører har i større grad fått tilgang på det norske finansmarkedet. I perioden fra omlag 1987 til 1992 gjennomgikk Norge etterkrigstidens mest omfattende finansielle krise. En sentral konsekvens var et betydelig statlig eierskap i de tre største forretningsbankene.[37] I denne perioden ble også Norges forhold til Europa endret som følge av EØS-avtalen, en avtale som blant annet innebar en økt kapitalmobilitet mellom avtalepartene. For den norske finanssektoren har dette medført en svekkelse av tidligere tiders muligheter for nasjonal diskriminering og dermed potensial for beskyttelse av norske finansforetak.
Tilsvarende har andre europeiske staters reguleringsregimer blitt åpnet opp, både på et nasjonalt plan og som ledd utviklingen av et indre marked i EU. Markedsadgangen på tvers av grenser har økt og skapt et betydelig rom for foretaksekspansjoner. Parallelt med denne dereguleringsprosessen har det også foregått omfattende teknologiske endringer, som følge av fremveksten av nye kommunikasjonsformer og infrastrukturer gjennom internett. Dette har medført et betydelig potensial for stordriftsfordeler i utviklingen av blant annet Internett-banker. Samtidig har også den generelle globaliseringstendensen i varemarkedene ført til at flere og flere nasjonale industrikonsern opererer internasjonalt og dermed stiller krav til nasjonale finansielle leverandører om en tilsvarende internasjonal forankring (OECD 2001).
Konsekvensen av de endringstendensene vi her kort har nevnt er en radikal økning i antallet fusjoner og oppkjøp i finanssektoren, hovedsakelig på et nasjonalt nivå, men i de senere årene også på tvers av landegrenser.[38] Vi har vært vitne til en internasjonal konsolidering hvor de finansielle foretakene har vokst både i størrelse og orientering. 90-tallet har vært kjennetegnet av en sterk nasjonal konsolidering i Europa, hvor de største finansforetakene i hvert land betjener hovedtyngden av de nasjonale markedene. Samtidig har kampen om de internasjonale markedsandelene tiltatt. For eksempel har flere store svenske og danske finansforetak definert hele Norden som sitt hjemmemarked (Øwre og Sandal 1999). Videre har vi sett hvordan tradisjonelle grenser mellom ulike finansielle tjenester, hovedsakelig mellom bank og forsikring, delvis har blitt brutt ned. Resultatet har vært oppbygning av store finansielle konglomerater.
For Norge har summen av både de nasjonale og internasjonale endringene som her er skissert, ført til at den norske finansielle sektor har blitt utsatt for et betydelig press. Både teknologiske endringer og kampen om norske storkunder, særlig innen industrisektoren, har ført til en økende interesse i næringen for konsolidering og etablering av større enheter. Det statlige eierskapet har i de senere årene stått i sentrum for en serie nasjonale fusjonsforsøk som imidlertid i all hovedsak har vært mislykkede. Den relative markedsverdien av norske finansforetak sett i forhold til øvrige nordiske finansforetak har også sunket betraktelig de siste ti årene, slik det går frem av figur 4.1. I den samme perioden har det foregått et omfattende utsalg av norske finansforetak.
Figur 4.1. Markedskapitalisering av nordiske banker 1995-2000
Kilde: First Securities ASA.
Det statlige eierskapet
Det statlige eierskapet i forretningsbankene vokste frem av den økonomiske krisen mot slutten av 80-tallet. Dette var første gang i historien at den norske staten la opp til å utøve et varig, direkte eierskap i private finansinstitusjoner.
Det politiske formålet med eierskapet var i utgangspunktet å sørge for at det private bankvesenet ikke gikk konkurs som følge av bankkrisen, med de konsekvensene en slik utvikling ville fått for det norske samfunnet. For å hindre konkurs gikk staten inn med egenkapital i de største norske bankene i en periode hvor private kapitalmiljøer ikke evnet dette. Relativt raskt utviklet det seg imidlertid også en politisk målsetting om at staten skulle bruke sitt nyvunne eierskap til å sikre et stabilt og langsiktig nasjonalt eierskap i de to største forretningsbankene. Det norske finansvesenet ble opplevd å være under økende press som følge av omfattende internasjonal deregulering og konsolidering, og det ble fra politisk hold vurdert slik at staten var best egnet til å ivareta de nasjonale interessene knyttet til finansvesenet. Formålet med å ha et nasjonalt forankret bankvesen var særlig knyttet til å sikre at sentrale beslutningsfunksjoner forble i Norge og derigjennom sikre at oppmerksomheten omkring norsk næringsliv på en best mulig måte ble opprettholdt.[39]
Det statlige eierskapet omfattet flere banker. Den langsiktige politiske målsettingen var at staten skulle bli sittende med et eierskap på rett over en tredjedel av aksjene i DnB og Kreditkassen, for slik å kunne ha negativ kontroll med alle forsøk på strukturelle endringer i disse bankene.[40] Fokus bank, som var den tredje forretningsbanken man hadde et eierskap i, ble vedtatt solgt.
Gjennom etableringen av det organ som etter hvert ble satt til å forvalte hele det statlige eierskapet, Statens Bankinvesteringsfond, skapte man et institusjonelt apparat for å håndtere den nye rollen staten hadde inntatt.[41] Bankinvesteringsfondet sørget for at utøvelsen av statens rolle som eier ble institusjonelt atskilt fra statens rolle som konsesjonsmyndighet. Men samtidig hadde Bankinvesteringsfondet plikt til å forelegge viktige beslutninger for Finansdepartementet, noe som i realiteten innebar at finansministeren og dermed også Regjeringen ville kunne stå til ansvar for de beslutninger fondet tok. Departementet hadde videre rett til å instruere fondet i viktige beslutninger. Det institusjonelle apparatet rundt eierskapet var dermed bare delvis frikoblet fra politisk kontroll. Stortinget vedtok også at bankene skulle drives etter forretningsmessige prinsipper uten statlig innblanding i den daglige driften.[42]
Strukturutviklingen i den norske finanssektor
De politiske føringene staten som eier la på bankene, var at den nasjonale forankringen skulle bevares ved eventuelle forsøk på strategiske løsninger. Ved flere anledninger ble det forsøkt å skape ulike nasjonale enheter gjennom å fusjonere noen av de norske finansinstitusjonene. Særlig Kreditkassen var innblandet i flere slike, uten at noen av dem endte opp med et vellykket resultat. Første gangen en fusjon havarerte var i perioden 1993-1994, da det ble drevet aktive forhandlinger mellom Kreditkassen og Fokus Bank, som staten også var eneeier i. En fusjon mellom de to bankene ble sett på som strategisk viktig av bankenes ledelse og planen var støttet av sentrale aktører og staten gjennom Bankinvesteringsfondet. Imidlertid skapte planene stor motstand i Stortinget, og med begrunnelser i distriktshensyn og konkurransevilkårene i det norske markedet gikk Finanskomiteen mot forslaget (Knutsen m.fl. 1998; Reiersen og Helgesen 2000). I 1997 kom det neste omfattende fusjonsnederlaget. Ledelsene i Kreditkassen og forsikringsselskapet Storebrand fremforhandlet en avtale om en fusjon mellom selskapene. Det nye konsernet, med navnet ”Christiania”, ville blitt det største finanskonsern i Norge og det 6. største i Norden. Fusjonsplanen var støttet av et flertall av politikerne og av Bankinvesteringsfondet, men ble nedstemt på den ekstraordinære generalforsamlingen i Storebrand.[43]
I 1998 ble det igjen utarbeidet et omfattende fusjonsforslag, den såkalte ”Postkassa”, hvor Kreditkassen, Fokus Bank og Postbanken skulle fusjonere. Planene ble støttet av politikerne men ble veltet av Posten, ved at man ikke kom frem til en avtale omkring bruken av distribusjonsnettet. Et resultat av at ”Postkassa”-fusjonen havarerte var at Fokus Bank ble solgt til Den Danske Bank etter en budkamp med svenske Handelsbanken (Reiersen og Helgesen 2000).
Alle disse tre forsøkene ble støttet av Bankinvesteringsfondet og dermed også indirekte av de til en hver tid sittende regjeringer. Ulike typer av problemer og opposisjon, både politisk og i det private næringsliv, gjorde imidlertid sitt til at ingen av planene ble realisert.
For DnB sin del var de strukturelle omstillingene i denne perioden noe mer vellykket. I 1995-1996 evnet man blant annet å få politisk godkjenning for en fusjon med Vital forsikring. Fusjonen var svært omstridt politisk, og da konsesjon ble gitt fra Finansdepartementet var dette mot det overordnede rådet både fra Konkurransetilsynet og et flertall i Stortinget.[44] Finansminister Sigbjørn Johnsen ivret imidlertid sterkt for en fusjon og brukte sin posisjon som den legitime konsesjonsmyndighet til å godkjenne løsningen.[45] I 1998 fikk man så avslag fra den nye finansministeren, Gudmund Restad, på en søknad om å få fusjonere med BN-Bank. Denne fusjonen var støttet av både Konkurransetilsynet, Kredittilsynet og Norges Bank, men ble avslått med begrunnelsen om at man ønsket å beholde et finansielt tyngdepunkt utenfor Oslo.[46] Politisk var saken lite kommentert, og de fleste partiene på Stortinget nøyet seg med å ta finansministerens avslag til etterretning.[47] Våren 1999 ble det kjent at DnB og Postbanken ønsket en sammenslåing. Sammenslåingen fikk raskt en bred politisk støtte, konsesjon ble gitt høsten 1999, [48] og fra 1. desember samme år var Postbanken en del av Den norske Bank.
Oppsummering
Som en oppsummering kan vi således slå fast at det politisk-administrative systemet som var etablert for å håndtere det statlige eierskapet var preget av flere spente og uklare forhold. Eierskapet var et resultat av en krise. Man organiserte forvaltningen av dette ufrivillige eierskapet delvis ut av politisk kontroll og påla bankene å drive forretningsmessig. Samtidig hadde man en klar politisk retningslinje knyttet til den nasjonale kontrollen over bankene samt at man hadde en politisk styringsmekanisme gjennom instruksjon av Bankinvesteringsfondet. Parallelt med denne ikke ubetydelig uklare politiske og organisatoriske situasjonen foregikk altså en serie av mer eller mindre vellykkede strukturelle endringsforsøk på nasjonalt plan. DnB hadde evnet å løse presset mot konsolidering og vekst relativt tilfredsstillende gjennom et sett av vellykkede nasjonale fusjoner. Kreditkassen på sin side hadde mislyktes i sine strukturelle endringsforsøk og fremstod mer som en bank med en uavklart og usikker fremtid. Denne dobbelte situasjon, både politisk og i finansvesenet, må forstås som et helt sentralt og styrende utgangspunkt for den prosessen som nå etter hvert utviklet seg rundt Kreditkassen.
[37] Den norske Bank, Kreditkassen og Fokus Bank.[]
38 Det totale antall finansfusjoner og -oppkjøp i G-10 området steg fra 324 i 1990 til 887 i 1999 og verdimessig fra 38 mrd. US$ til 353 mrd. US$ i den samme perioden (OECD 2001). Det totale antall årlige fusjoner og oppkjøp i EU-området steg fra 326 i 1995 til 497 i 1999 (ECB 2000). Verdien av disse transaksjonene steg tilsvarende fra 6,7 mrd. US$ i 1996 til 117,9 mrd. US$ (SBIF 2000).[]
39 Ideen om eierskapet som et mulig langsiktig statlig styringsverktøy ble allerede fremmet av Finanskomiteen leder Karl Eirik Schjøtt-Pedersen i forhandlingene om bankkrisen og det statlige eierskapet i Stortinget 22. november 1991. En klar begrunnelse var relatert til EØS- avtalens inntreden i norsk virkelighet: ”Det er også forhåpentlig vis slik at flertallet i denne salen ønsker en EØS-avtale, som har som konsekvens at de nasjonalt diskriminerende bestemmelser for eierskap vil måtte avvikles. Og de har kanskje en særskilt betydning i forhold til banker og finansinstitusjoner. [...] Etter mitt og Arbeiderpartiets syn er det mye som taler for at det vil være i nasjonal interesse at staten går inn som en langsiktig eier for å sikre et nasjonalt eierskap i bankvesenet [...] ”. Dette formålet for eierskapet ble så vedtatt i revidert nasjonalbudsjett for 1992. ”Det legges opp til at Statens Bankinvesteringsfonds investorrolle skal ha et mer langsiktig siktemål. Fondet vil, sammen med øvrige statlige og private norske investorer, bidra til å sikre et vesentlig nasjonalt eierskap i norske banker.” (B. innst. S. IV – 1991-92, s. 92). Formålet har stått ved lag gjennom hele 90-tallet.[]
40 Det generelle lovverket krever at en fusjon må godkjennes av mer enn to tredjedeler av de representerte aksjene på generalforsamling for å kunne vedtas. I en oppkjøpsprosess av et finansforetak vil imidlertid spesiallovgivningen innebære at en eierpost på om lag 10 prosent være nok til å stanse forsøket (jf. NOU 2002:3).[]
41 Heretter benyttes det kortere ”Bankinvesteringsfondet” ved konkrete referanser.[]
42 St.meld. nr. 39 (1993-94) Bankkrisen og utviklingen av den norske banknæringen.[]
43 For en gjennomgang av spillet rundt ”Christiania-fusjonen”, sett i fra to sentrale aktørers ståsted, jf. Stavrum (1997); Erikstad og Imset (1999).[]
44 Konkurransetilsynet motsatt seg rett nok ikke konsesjon til DnB, men mente at et salg til Nederlandske Aegon, som hadde inne et bud og en konsesjonssøknad på Vital i den samme perioden, ville være en bedre løsning. Både Konkurransetilsynet og Norges banks behandling av konsesjonssøknaden ble i etterkant kraftig kritisert (jf. eksempelvis Dagens Næringsliv 29. september 1995).[]
45 Pressemelding fra Finansdepartementet: 06/96.[]
46 Pressemelding fra Finansdepartementet: 02/98.[]
47 Jf. eksempelvis Dagens Næringsliv 30. januar 1998.[]
48 Pressemelding fra Finansdepartementet: 76/99.