7.3 Årsaker til statlig styringsavmakt
Det samlede statlige engasjement knyttet til å styre strukturutviklingen i finanssektoren bærer preg av å være tvetydig. På den ene siden ser vi klare innslag av politisk og administrativ kontroll, særlig knyttet til konsesjonsspørsmål i enkeltsaker. På den andre siden fremstår et klart styringsproblem i forhold til en mer overordnet og langsiktig påvirkning av utviklingen, særlig i tilknytning til det statlige eierskapet. Statens evne til å forme strukturen i finanssektoren på et makroplan over tid fremstår som svært begrenset. Dette forholdet har blitt betegnet som styringsavmakt.
Formålet i denne seksjonen er å drøfte noen mulige forklaringer og bakenforliggende årsaker til at en slik politisk styringsavmakt oppstår. Vi skal ikke repetere analysene fra kapittel 5, men forsøke å problematisere fenomenet på et mer generelt og prinsipielt nivå.
Fragmentering som kilde til statlig styringsavmakt
Mindretallsparlamentarisme. En sentral forklaring på den statlige styringsavmakten, slik den har kommet til uttrykk i de eksemplene vi har presentert, er sammenhengen mellom mindretallsparlamentarisme og det innslag av politiske konflikter som følger med denne.
At reelle politiske motsetninger resulterer i reduserte muligheter for å skape flertallsløsninger er å betrakte som trivielt. Spørsmålet blir dermed hvorvidt det er mulig å skape kompromisspolitikk. Dette er det klassiske problem knyttet til kollektiv handling og kan resultere i reelle beslutningsproblemer. På grunn av betydelig politisk uenighet, og fravær av stabile flertallskonstellasjoner på Stortinget, vanskeliggjøres en effektiv politisk beslutningstaking. På denne måten medvirker mindretallsparlamentarismen til å skape en form for statlig kollektiv avmakt, slik vi har begrepsfestet dette tidligere.
I forlengelsen av disse politiske splittelsene ser vi også hvordan politisk maktutøvelse på mikroplan resulterer i styringsavmakt på makroplan. Splittelser mellom og innad i partier vanskeliggjør ikke bare enighet om konkrete strategier, en slik uenighet vil også lett kunne bli gjort til gjenstand for politiske maktkamper. Et godt eksempel på dette er den reaksjonen som kom fra deler av Stortinget i tilknytning til en mulig bruk av Folketrygdfondet for å stanse Sampo. Forslaget ble raskt gjort til middel i en kritikk av finansministeren, og gjennom den forsterkede oppmerksomhet saken da fikk, ble strategien i realiteten umuliggjort. Dette skjedde altså til tross for at et flertall av politikerne var enige i at Sampo burde stoppes. Et annet eksempel er hvordan opposisjonen på Stortinget på mange vis kan sies å ha motarbeidet Bankinvesteringsfondets forsøk på å få MeritaNordbanken til å trekke budet på Kreditkassen. I begge disse tilfellene reduserte opposisjonen regjeringens faktiske muligheter for å finne frem til konkrete løsningsforslag, men uten at den selv fremsette reelle, alternative løsninger.
Den foreliggende forklaringen tar altså utgangspunkt i forholdet mellom Stortinget og regjeringen og den forhandlingspregede relasjonen som her eksisterer. Sterke splittelser mellom partier, og politiske maktkamper som følge av disse, vanskeliggjør en overordnet politisk styring. En ytterligere følge av denne klare splittelsen er at opposisjonens evne til å styre gjennom regjeringen, det som av Francis Sejersted er blitt betegnet ”parlamentarismens suspensjon”, også blir relativt begrenset (Sejersted 1997; 2000). Heller ikke Stortinget klarer å ”regjere” i den situasjonen som foreligger. En samlet opposisjon ville kunne tenkes å være styringsdyktig i enkeltsaker, men når både Stortinget og opposisjonen er splittet, svekkes også en slik mulighet. Samlet sett virker disse forhold til å redusere den overordnede politiske styringsevnen betraktelig.
Organisering av det statlige eierskapet. En annen forklaring på statlig styringsavmakt kan knyttes til selve organiseringen av det statlige eierskapet. Denne typen av forklaring flytter fokus fra de rene politiske relasjoner og over på forholdet mellom politikk og forvaltning. Tanken er at statens evne til å styre finanssektorens strukturutvikling reduseres betraktelig på grunn av måten selve eierskapet er organisert. Tidligere har vi demonstrert hvordan Bankinvesteringsfondets dobbelte stilling, som både fristilt fond og politisk kontrollert organ, har skapt informasjonsasymmetri og et betydelig kontrollproblem. For staten vil slike institusjonaliserte men uklare styringsformer medføre at den reelle evnen til å drive en målrettet påvirkning av utviklingen reduseres. Dette kan relateres direkte videre til en form for institusjonell avmakt med et utspring i de institusjonelle ordninger man selv har etablert.[197]
Statlige rollekonflikter som kilde til styringsavmakt
Statlig styringsavmakt kan også relateres til hvordan staten som aktør i næringslivet opplever å inneha konflikterende roller. Problemet har fått stor oppmerksomhet. I den nylig fremlagte stortingsmeldingen om statens eierskap i næringslivet heter det for eksempel på generelt grunnlag:
De senere årene har man blitt mer oppmerksom på mulige uheldige konsekvenser av en sammenblanding av statens ulike roller. Dette gjelder særlig håndteringen av statens rolle som eier i forhold til andre roller som staten innehar: Gi lover/forskrifter, utforme skatter og avgifter, gi tilskudd, gi konsesjoner, føre tilsyn, være klageorgan og å være kunde i enkelte markeder (St.meld. nr. 22 (2001-2002) Et mindre og bedre statlig eierskap, s. 40).[198]
I forhold til finanssektoren er det klassiske eksemplet på en slik potensiell problematikk finansministerens tre roller knyttet til henholdsvis å være politiker, regulator og eier.[199] Den oppmerksomhet dette problemet har fått taler for en drøfting av betydningen av slike konflikter, sett i forhold til problemene med styring av strukturutviklingen i finanssektoren. Er det slik at et komplisert forhold mellom de rollene statens representanter innehar, fører til at mulighetene for å styre sektoren reduseres?
Det er åpenbart at hvis en slik mekanisme faktisk skal være av betydning, så må det finnes konkrete eksempler på at staten hindres fra å gjennomføre en foretrukket strategi fordi denne skaper en signifikant rollekonflikt. Dette innebærer at staten faktisk ikke gjør noe den ellers ville ha gjort på grunn av de motsetninger som eksisterer mellom de forskjellige roller den bekler. Dersom en slik begrensende mekanisme faktisk er tilstede, vil vi kunne si at rollekonflikten skaper en form for kognitiv styringsavmakt, en avmakt relatert til opplevde tolkningsproblemer vedrørende hva som er en adekvat utøvelse av en institusjonalisert rolle.
I den empiriske analysen har vi argumentert for at dette problemet kan ha vært en medvirkende årsak til at regjeringen valgte å ikke gripe inn overfor Storebrand gjennom en oppkapitalisering av DnB. Man vurderte det dit hen at man ikke kunne både politisk støtte og finansiere en konkret enkeltløsning, for deretter å selv avgjøre konsesjonssøknaden på en troverdig måte. Vi konkluderte imidlertid med at andre faktorer så ut til å ha mer betydning. Det er derfor et åpent spørsmål i hvilken grad en slik mekanisme faktisk har skapt styringsavmakt. Flere forhold taler i alle tilfeller mot at slike latente rollekonflikter faktisk har begrenset staten i utformingen av en ønsket politikk.
Et viktig poeng i så måte er at det ser ut til at staten er seg dette problemet svært bevisst. Det er da også forsøkt løst gjennom å atskille de ulike rollene organisatorisk og ved å etablere separate institusjonelle instrumenter. Bankinvesteringfondet og Folketrygdfondet er eksempelvis delvis løskoplet fra Finansdepartementet, selv om visse kontrollmekanismer også eksisterer.[200] Videre er alle statlige organ etablert med klare og omfattende normer og regler knyttet til habilitetsvurderinger. Samlet synes dette å vise at det fra statens side hele tiden søkes etter virkemidler for å håndtere de rolleproblemene som potensielt kan oppstå.[201]
Et annet poeng kan knyttes til dette problemets allmenne karakter. I andre sektorer med statlig tilstedeværelse har det alltid eksistert slike potensielt problematiske konstellasjoner, knyttet til for eksempel staten som både konsesjonsmyndighet og eier i oljeindustrien, eller som både eier og kontrollør av jernbanedrift. Problemet er derfor ikke unikt tilknyttet finanssektoren, noe som taler for at det heller ikke kan være en tilstrekkelig årsak til at statens styringsevne svekkes. Problemets generelle karakter innebærer også at potensielle vanskeligheter håndteres daglig i det offentlige beslutningsapparat, og at det er utviklet ulike løsninger for å redusere eventuelle negative konsekvenser.
I tillegg er spenningsforhold mellom ulike roller noe som generelt kjennetegner komplekse moderne samfunn. Dette burde altså være problemstillinger som daglig oppstår, både i hverdagsliv og i offentlige sammenhenger, og en burde derfor også være vant til å håndtere slike spørsmål. Spørsmålet er dermed om dette problemet egentlig er et reelt og faktisk hinder for statlig styring. Er det slik at en fra statlig hold begrenses signifikant i å styre? Vi kan ikke gi et entydig svar på det spørsmålet, noe som i seg selv peker i retning av at selve problemstillingen er overdrevet. Engelstad har gjennom intervjuer med sentrale embetsmenn konkludert med at denne typen av rollekonflikter ikke oppleves som problematisk (Engelstad 1999c: 12). Drøftingen over peker også i en slik retning.
Derimot synes det som et større problem at den utstrakte bevissthet om denne typen av problemer kan virke til å ”kamuflere” andre og potensielt viktigere faktorer. Ved å forklare mange problemer ved å henvise til rollekonflikter står en i fare for å overse andre mekanismer som skaper faktiske styringsproblemer. Årsaken til at rollekonflikter tillegges så stor betydning kan muligens være at slike ”enkle” problemer er velkjente og derfor også er komfortable som forklaringer på mange kompliserte situasjoner. Men de bidrar i liten grad til å avklare statens faktiske utfordringer knyttet til det å være en god eier.
Strukturpolitikkens egenart som kilde til styringsavmakt
Statlig styringsavmakt kan også forklares med henvisning til egenskaper ved selve politikkområdets utforming som sådan. En slik forklaring tar utgangspunkt i at strukturpolitikken over tid har vært formulert på en statisk måte, særlig med tanke på det statlige eierskapet. En statisk politikk er innrettet mot å spesifisere hvordan selve strukturen skal se ut. Eksempler er den kvantitative fusjonspolitikken som ikke ble endelig opphevet før i 1995[202], og bestemmelsene om å opprettholde det statlige eierskapet i forretningsbankene i den hensikt å forhindre tap av nasjonal kontroll. En statisk politikk skaper ikke avmakt i seg selv. Derimot kan statens styringsproblemer på lang sikt tilskrives slike retningslinjers karakter, fordi rammebetingelsene og samfunnet ellers ikke korresponderer med en tilsvarende statisk innretning. I departementets språkføring heter det for eksempel
Retningslinjene har gjerne ligget fast en del år inntil endringer i markedsforhold eller skifte av regjering har gjort det naturlig med en fornyet drøfting (St.meld. nr. 38 (1999-2000) Om statens eierskap i Kreditkassen, s. 3).
Poenget er at statiske retningslinjer i en periode med omfattende, dynamiske og kvalitative endringer i den næringen disse skal regulere, med nødvendighet fører til et behov for omlegging av politikken. Slik skapes det rom for en markedsinitiert responspolitikk (Ekberg og Vatnaland 2001a), preget av at statens statiske retningslinjer ligger fast inntil en markedsaktør finner det nødvendig å forsøke å endre disse. Politikernes håndtering blir dermed å betrakte som en respons på et initiativ tatt utenfor det politiske system og hvor det er de private aktørene som i stor grad kontrollerer problemstillingenes aktualitet. Slik oppstår også en form for kognitiv avmakt ved at målene og kursen for statens styring endres svært ofte og uten at det foreligger noen klar plan for denne endringen. Den overordnede styringen blir vanskeliggjort og statens representanter fremstår som avmektige.
Normative ideer om statens eierrolle som kilde til styringsavmakt
En annen mulig forklaring på den statlige styringsavmakten er knyttet til hvordan urealistiske normative ideer om statens spesifikke rolle som eier kan virke til å begrense den faktiske styringsevnen. En slik forklaringsmodell flytter fokus bort fra generelle rollekonflikter, slik vi har drøftet det tidligere, og over på den konkrete forståelsen av en bestemt rolle, nemlig staten som eier i næringsvirksomhet.[203]
I forbindelse med ulike stortingsmeldinger hvor statens eierskap har blitt tatt opp til behandling, har en konkludert med at: ”Det er viktig at statlig eierskap utøves profesjonelt og er basert på forretningsmessige prinsipper.”[204] Videre skal det ved forvaltningen av statens eierskap ”legges avgjørende vekt på forretningsmessige hensyn”[205], og ”[...] staten bør sikre at eierskapet er organisert og forvaltet på en profesjonell og effektiv måte.”[206]
I den siste eierskapsmeldingen presiseres disse målsettingene ved at regjeringen, etter modell fra den internasjonale forskningen om selskapsstyring, lanserer ”10 prinsipper for god eierstyring”. En slik klar og eksplisitt formulering av en rolle innebærer ikke noen fare for avmakt i seg selv. Problemet i denne forbindelse har mer å gjøre med hvordan staten blir avmektig fordi den forestilling om ”forretningsmessighet” som den bygger sin eierutøvelse på, i hovedsak stammer fra en teoretisk og idealisert forståelse av eierskap, knyttet til økonomisk orienterte analyser. Disse modellene vektlegger, mer eller mindre implisitt, det ”interesseløse” eierskap, der forretningmessighet er sidestilt med å handle ut fra det som til enhver tid maksimerer den økonomiske gevinst. Med andre ord fremstår den forretningmessige eier med en svært begrenset motivstruktur, knyttet hovedsaklig til å handle økonomisk rasjonelt gitt de forutsetninger som foreligger.
Det er imidlertid mye som tyder på at denne idealiserte modellen for forretningsmessig eierutøvelse kommer til kort når den skal forklare konkrete prosesser i næringslivet. Dette skulle ha kommet tydelig frem i de foregående casestudiene. Private, ”forretningmessige”, eiere er ikke kun drevet av en snever økonomisk logikk. Snarere ser vi gang på gang hvordan strategiske, politiske og emosjonelle faktorer spiller inn og får avgjørende virkning på forretningsmessige prosesser.[207] Videre har vi sett eksempler på hvordan eierskap anvendes for å sikre interesser som går langt ut over vekst i pengesekkens størrelse. Private eiere har et flerfoldig sett av strategier, de handler ofte i strid med andre aksjonærers interesser og de bruker bevisst sin eierposisjon som et maktmiddel. Kort sagt, forretningsmessig eierutøvelse i ”den virkelige verden” fremstår med tydelighet som bare en av flere typer av eierutøvelse, og ved flere anledninger ser vi hvordan eierskap og makt koples sammen i den hensikt å realisere særinteresser som går ut over en streng forretningmessighet. Den private eier er dermed i mange henseender en ”politisk eier”, for så vidt som han også er drevet av ikke-økonomiske motiver og søker å realisere interesser ut over de klart økonomisk- rasjonelle.[208] Staten på sin side ender på denne bakgrunn opp i avmektighet, forårsaket av en utematisert forveksling av normative og idealiserte forestillinger om hvordan en forretningsmessig eier er, og hvordan reell eierutøvelse foregår i praksis. Det endelige resultatet av dette er at man kommer i den merkverdige situasjon at staten fremstår som langt mer forretningsmessig enn de private.
Samtidig er det åpenbart at statens rolleforståelse i en viss grad må være basert på en idealisert idé om hvordan eierskapet skal forvaltes. Staten kan for eksempel ikke gå inn i prosjekter som kan være lovstridige.[209] Staten kan heller ikke operere i de juridiske gråsonene, slik andre aktører ofte gjør.[210] Samtidig er det klart at staten, gjennom å rendyrke en ren profesjonell og forretningsmessig tilnærming, legger åpenbare begrensinger på sitt eget handlingsrom. Et eksempel er hvordan det fra politisk hold alltid fremheves at staten ikke skal mene noe om enkeltløsninger. Dette i motsetning til private aktører som i stor grad søker å påvirke andre gjennom å signalisere hva de ønsker. Stein Erik Hagens gjentatte utspill om ulike strukturelle løsninger for Storebrand illustrerer dette. Denne form for ”voice” blir imidlertid en styringsmekanisme staten ikke tillater seg selv å benytte.[211]
En mer overordnet konsekvens av dette forhold er at staten, gjennom sin strenge og idealiserte eierforståelse, står i fare for å bringe hele det statlige eierskapet inn i en selvmotsigelse. Denne problematikk har åpenbart eksistert i hele det statlige eierskapets periode, men den er blitt ytterligere bekreftet og tydeliggjort ved fremleggelsen av den siste ”eierskapsmeldingen”. Som vi har sett fremsetter denne et ideal om at staten skal forvalte sitt eierskap på en profesjonell og forretningsmessig måte, etter modell av den såkalte ”corporate governance” litteraturen. Samtidig er begrunnelsen for dette eierskapet som sådan, strengt politisk. Som det heter i meldingen: ”Der det ikke foreligger spesielle begrunnelser for statlig eierskap bør staten avvikle sitt eierskap.” (St.meld. nr. 22. (2001-2002) Et mindre og bedre statlig eierskap. s. 8).
”Spesielle begrunnelser” som angis er sektorpolitiske hensyn, nasjonalt eierskap, kontroll med naturressurser, kompetanse og hovedkontor samt konkurransemessige forhold. Det budskap som gis er således at statens eierskap må begrunnes ut fra klare politiske hensyn. Der hvor det ikke foreligger slike hensyn bør heller ikke staten være eier.
Det som gjør dette problematisk er at staten som eier på den ene siden søker å opptre ut i fra en bestemt ide om hva som konstituerer en profesjonell, forretningsmessig eierskapsutøvelse, samtidig som begrunnelsen for eierskapet er av en klar politisk karakter. Problemet er at dersom staten skal forfølge de politiske målsettingene i situasjoner hvor det oppstår målkonflikter vil dette nødvendigvis måtte skje på bekostning av de strenge forretningsmessige idealene. Disse er jo fremsatt som om forretningsmessighet innebærer at man ikke tar politiske hensyn i sin eierskapsutøvelse. Slik er det statlige eierskapet forankret i en latent konflikt mellom to parallelle hensyn, uten at man har tatt opp til debatt hvordan disse kan la seg forene. Denne utematiserte konflikt skaper betydelig problemer i konkrete saker hvor denne spenningen manifesteres.
Hele prosessen rundt salget av Kreditkassen fremstår som et sentralt eksempel på dette forholdet. Hovedbegrunnelsen for statens eierskap i banken var som vi så den ”spesielle begrunnelse” at man ønsket å sikre et nasjonalt eierskap. Dette formålet innebar blant annet at hovedkontoret i banken skulle ligge i Norge. Da MeritaNordbanken la inn sitt bud var dette klart i strid med de gjeldende politiske målsettingene om nasjonalt eierskap. Et salg til MeritaNorbanken innebar et tap av nasjonal kontroll. I den påfølgende prosessen viste det seg likevel svært vanskelig for politikerne å motarbeide den løsningen som markedet ønsket og Kreditkassen ble solgt. Politikernes krav til egen ”forretningsmessighet” gjorde det mulig å presse frem et salg til tross for at staten satt på en betydelig potensiell eiermakt. Dermed stod staten frem som klart avmektig som følge av en opplevd diskrepans mellom det reelle handlingspotensialet et eierskap faktisk gir, og statens normative idealer for utøvelsen av det samme eierskapet.
Hvis en aksepterer at avmakt kan oppstå gjennom denne mekanismen, blir det neste spørsmålet hvorfor en slik rolleforståelse har vokst frem. Tidligere tiders statlig næringsdrift og statlig eierskap har i liten grad vært berørt av slike problemer knyttet til forvaltningen av statens rolle som eier. Man har vært komfortabel med å opptre med en politisk agenda, selv om flere bedrifter gikk dårlig rent forretningsmessig.[212] Spørsmålet er dermed hvorfor staten har utviklet en svært streng ide om å ikke blande politiske og forretningsmessige hensyn. Vi skal peke på et sett av mulige parallelle forklaringer.[213]
Deleierskap. Så lenge staten i økende grad har valgt å forvalte sine interesser gjennom deleierskap i selskaper som blir børsnoterte – slik som var tilfellet for Kreditkassen og DnB – begrenses den, som alle andre tilsvarende eiere, av den logikk som aksjemarkedet styres av. Ved å for åpent hevde eksempelvis nasjonale hensyn i sin eierskapsutøvelse, risikerer man å redusere det aktuelle selskapets børsverdi. Som aktør i markedet vil staten alltid bli møtt med et skeptisk blikk fra de andre aktørene. Dette gjenspeiles blant annet i at børsnoterte selskaper med stor statlig eierandel som oftest blir priset lavere enn andre selskaper. Fra politisk hold er problemstillingen formulert som følger:
Det er uheldig dersom markedsaktørene har et inntrykk av at statlig eide bedrifter har en konkurranseulempe som følge av uklarhet omkring strategi, at ledelse er under spesielt politisk press, og så videre. Uforutsigbarhet og usikkerhet knyttet til statens eierbeslutninger for ett selskap kan dessuten ha direkte innvirkning på markedets tillit til andre statlige selskaper. Dette gjelder særlig for de børsnoterte selskapene der staten er medinvestor med private aksjonærer. Det kan også gjelde for andre selskaper som benytter internasjonale kapitalmarkeder på andre måter, for eksempel gjennom lånemarkedet (St.meld. nr. 22 (2001-2002) Et mindre og bedre statlig eierskap, s. 41).
I så tilfelle vil politiske agendaer kunne skape redusert lønnsomhet og dermed undergrave statens egne investeringer.
Flere markeder. En ytterligere forklaring kan henge sammen med at det fra statens hold ikke har blitt separert mellom kravene til forretningmessighet i to forskjellige markeder. Som eier har staten åpenbart ikke ønsket å gripe inn i bankenes kundemarked. Dette impliserer en ren forretningsmessig drift. I hvilken grad staten skal kunne gripe inn i de samme bankenes strukturelle disposisjoner i ”bedriftsmarkedet” gjøres derimot ikke eksplisitt.[214] Dermed er en mulig forklaring at staten og politikerne har hatt et upresist forhold til hva forretningsmessighet innebærer på ulike arenaer.
Økonomisk teori. En siste forklaring kan tilbakeføres til de økonomiske embetsmennenes historiske betydning for utformingen av norsk finanspolitikk.[215] Med henvisning til økonomisk teori om frie markeder fremstår statens rolleforståelse i harmoni med det vi har kalt idealiserte økonomiske teorier.[216] I en slik forklaring er det den økonomiske profesjons forståelse av eierrollen som har fått gjennomslag hos de politiske aktører.
Statlig styringsavmakt kan altså være en direkte konsekvens av de prinsipper staten legger til grunn for utøvelse av eierrollen. Dermed kan den paradoksale situasjon oppstå at staten som eier faktisk er mer begrenset og handlingslammet i forsøk på å realisere politiske mål gjennom et konkret selskap, enn ved ikke å være eier. I en studie av statlig eierskap fremholdes det at
[d]et blir hevdet at nedbyggingen av tekniske handelshindre og deregulering av kapitalmarkedene betydelig reduserer effekten av generelle regulerende virkemiddel og derfor aksentuerer behovet for kontroll gjennom eierskap. [...] Hvorvidt staten er i stand til å utøve slik kontroll gjennom eierskap, er en annen sak (Byrkjeland og Langeland 2000, s. 83).
På mange måter illustrerer den fremstillingen vi her har gitt hvordan eierskap ikke nødvendigvis er et effektivt virkemiddel for å realisere politiske mål. Så lenge staten ikke opplever det som legitimt å agere ut i fra politisk interessehevdende målsettinger i sin eierutøvelse, frasier den seg et klart styringspotensiale. Salget av Kreditkassen er et åpenbart eksempel. Ideen om at et ”forretningsmessig” eierskap er å betrakte som et eierskap uten innslag av interessehevding, fikk her sitt praktiske uttrykk ved at staten ikke anvendte sin eiermakt til å si nei til MeritaNordbanken. Slik kan det altså synes som om et reelt problem for staten som aktør i finanssektoren er knyttet til eksistensen av noen grunnleggende forestillinger om hva statlig eierskap er, og hvordan det ”må” utøves.
Latente spenninger i den ”demokratiske kapitalismen” som kilde til statlig styringsavmakt
Statlige styringsproblemer kan også knyttes til konkrete og historisk frembrakte institusjonelle trekk ved den norske kapitalistiske modellen. [217] Utgangspunktet vil da være at Norge, siden den industrielle revolusjon for alvor satte fart i den økonomiske veksten på midten av 1800-tallet, utviklet en særegen form for ”demokratisk kapitalisme” (Sejersted 1993). Denne var karakterisert av: ”[...] det sterke småborgerskap – med sine spesielle demokratisk-anarkiske normer og sin lokalistiske orientering” (Sejersted 1993: 11). Et grunnleggende premiss for denne modellen var et intrikat samspill mellom offentlige og private aktører, og et særegent krav om en demokratisk legitimitet.
Vår påstand er at latente spenninger i denne norske modellen, knyttet til forholdet mellom de bedriftsøkonomiske rasjonelle elementer på den ene siden og de politiske og demokratiske idealer på den andre, kan ha frembrakt betydelige statlige styringsproblemer.[218] Når vi fremhever dette som latente spenninger har det å gjøre med at spenningen over tid ikke har skapt store problemer fordi: ”[...] den er lagt inn i institusjonelle former som gjør at den ikke virker destabiliserende” (Sejersted 2000: 198-199). Og selv om spenningene har vært der, så har de variert: ”[...] alt etter hvilke institusjonelle ordninger man fikk” (Sejersted 1993: 10).
Systemet har fungert og den nasjonale modellen har vedvart. Imidlertid har de sterke internasjonale tendensene knyttet til deregulering og globalisering av kapitalmobiliteten ført til en aksentuering av potensielle problemer. En økt internasjonal eksponering av norsk næringsliv ut over 80-tallet, parallelt med et betydelig innslag av utenlandske eiere og virksomheter, har utvilsomt ført til at viktige prinsipper i den demokratiske kapitalismen har blitt utfordret. Vi har derfor også sett en ”[...] tendens til at demokratisk legitimering må vike for hensynet til ytelse i en virkelighet der rammebetingelsene er endret” (Sejersted 2000: 228).
Men systemets hovedtrekk har, til tross for et tiltakende press, blitt bevart og problemstillingen er i liten grad eksplisitt fremført i norsk politisk debatt.[219] Betydningen av ”latente spenninger” ligger dermed nettopp på den fraværende oppmerksomheten om et problemkompleks som oftere og oftere gjør seg gjeldende. Poenget er at staten blir avmektig fordi det grunnleggende nasjonale kompromiss mellom demokratisk legitimitet og en markedsbasert kapitalisme med privat eiendomsrett, som har kjennetegnet den norske utviklingen siden begynnelsen av det 19. århundre, i en moderne globalisert kontekst manifesterer motsetninger som igjen skaper handlingslammelse.
Mer spesifikt kan argumentet for finanssektoren og det statlige eierskapet i denne utlegges som følger. Den norske modellen har alltid vært basert på en parallell tilstedeværelse av både statsbasert og markedsbaserte styringsprinsipper. Men med fremveksten av et spesifikt statlig eierskap i finansnæringen møter denne modellen en konflikt mellom to grunnleggende kilder til legitimitet. For staten som eier skaper dette en motsetning mellom det fundamentet politikk og eierskap utøves på. Eierskapets legitimitetsgrunnlag er den private eiendomsrett og den enkeltes egennytte i Adam Smiths forstand. Som eier forventes en ubetinget lojalitet til å forfølge en egeninteresse og ved å holde ens forretningsstrategier skjult. I børsnoterte foretak vil en hver usikkerhet og delvis synliggjøring av egne preferanser føre til ulik informasjon og dermed en uhensiktsmessig spekulasjon. Lovverket om innsidehandel er en klar illustrasjon på at spesifikk kjennskap og informasjon om selskapsstrategier medfører et legitimitetsproblem for aktører som handler på børsen. Som eier i børsnoterte foretak trer staten inn i dette feltet, et felt hvor eierens preferanser og holdninger må holdes tilbake for å sikre selve systemets stabilitet. Men, staten er uvergerlig også innskrevet i en politisk logikk, som på mange områder står i et direkte motsetningsforhold til den logikk eierskapet er tuftet på. Som politisk organ er staten folkets demokratiske styringsverktøy, hvor innsyn og kontroll er sentrale verdier. Denne politiske legitimitet forsterkes ytterligere av den ”demokratiske kapitalismens” historisk forankrede grunnlag for en ”[...] maktkontroll som skjer på mer uformelle måter ved gjennomsiktighet og åpenhet” (Sejersted 2000: 198).
For staten eksisterer det altså en sterk spenning mellom eierskapets og politikkens legitimitetsgrunnlag, en spenning som bidrar å skape en betydelig offentlig handlingslammelse, en styringsavmakt. Bankinvesteringsfondets arbeid mer strukturelle løsninger for DnB og Kreditkassen er et åpenbart eksempel. Spent mellom markedets krav til lukkethet og diskresjon, og politikkens krav til innsyn og åpenhet, hvilte selve mandatet på denne utematiserte spenningen. Med utgangspunkt i Sejersteds analyser av kapitalistisk legitimitet kan vi si at statens avmakt fremtrer i spenningen mellom eierskap og demokrati som legitimitetsgrunnlag for økonomisk styring (Sejersted 2000: 197).
Statlig styringsavmakt i finanssektoren – et resultat av uløste eller uløselige spenninger?
Den forklaringen vi her avslutter med, innebærer altså at den statlige styringsavmakten tilbakeføres til et sett av latente spenninger i den spesifikke norske kapitalismemodellen, basert på et historisk kompromiss mellom demokratiske og markedsbaserte idealer. Disse spenningene har blitt aksentuerte som følge av den moderne finansøkonomiens internasjonaliserte og deregulerte karakter, og statens styringsproblemer oppstår dermed fordi balansen mellom disse hensyn har blitt forskjøvet. Statens tidligere politiske legitimitet blir utfordret av den private kapitalismens normative krav og den uttalte ambisjon om politisk styring forlates.
Det spørsmålet som derved reises er i hvilken grad disse problemene er uløselige og må tilbakeføres til en grunnleggende ”strukturell motsigelse” i forholdet mellom marked og stat som elementer i samfunnet. Alternativt kan det tenkes at problemene er av mer historisk karakter og derfor ikke et resultat av systemtvang. Dette spørsmålet medfører ulike politiske og demokratiske måter å håndtere problemene på.
Hvis en velger å betrakte den statlige styringsavmakten som et uttrykk for et sett uløselige ”strukturelle motsigelser” i forholdet stat-marked, vil dette innebære et krav om et radikalt valg over tid. [220] Spenninger av en slik generell karakter vil eksistere uansett hvilke forsøk på å unngå dem som gjøres. Den endelige løsning må dermed gjenfinnes i et eksplisitt valg mellom enten stat eller marked.
På den andre siden vil det å betrakte disse problemene som å være av mer historisk karakter, medføre en annen politisk løsning. I et slikt perspektiv vil statens rolle i større grad være å utvikle institusjonelle og organisatoriske ordninger som harmoniserer og håndterer de problemene man møter. Spørsmålet blir i så tilfelle å skape økt bevissthet om problemenes karakter og finne praktiske måter å leve med disse på. Dermed vil ikke statens valg stå mellom enten politikk eller marked, men snarere om å gjøre egne preferanser eksplisitte. Et slikt perspektiv innebærer at både staten og de private aktørene i større grad må lære seg å leve med problemene, og dermed justere egne ambisjoner, virkemidler og institusjonelle ordninger fortløpende.
[197] Jf. kapittel 2.2. Både mindretallsparlamentarisme og organisatoriske problemer er allerede drøftet inngående i tilknytning til de empiriske analysene i kapittel 5 og den den komparative analysen i kapittel 6. Vi skal derfor nøye oss med den korte presentasjon som er gitt over, uten å dermed implisere at disse forklaringene er underordnet de som følger.[]
198 Problemstillingen har også blitt reist tidligere i forbindelse med statlig eierskap, jf. St.meld. nr. 61 (1996-97) Om eierskap i næringslivet, s. 50-52 og St.meld. nr. 40 (1997-98) Eierskap i næringslivet, s. 54-55.[]
199 Denne problemstillingen ble blant annet reist av Hope-utvalgets utredning av den norske finansnæringens ”konkurranseflater” (NOU 2000:9 Konkurranseflater i finansnæringen). Utvalget peker i konklusjonen blant annet på viktigheten av at ”[...] rollefordelingen mellom statens oppgaver og ansvar som henholdsvis politisk instans, reguleringsmyndighet og eier av finansinstitusjoner avklares på en hensiktsmessig måte og at rollefordelingen og utøvelsen av det statlige eierskapet ikke skaper konkurranseulemper for finansnæringen.” (s. 175). Ved Samarbeidsregjeringens tiltredelse høsten 2001 ble ansvaret for statens eierinteresser i DnB gjennom Bankinvesteringsfondet flyttet fra Finansdepartementet til Nærings- og Handelsdepartementet. Den tiltredende statsminister Kjell Magne Bondevik uttalte i den forbindelse til Stortinget: ”For å unngå rollekonflikter mellom statens oppgaver som eier og kontrollør vil Regjeringen samle det statlige eierskap i ett departement og skrittvis redusere statlig eierskap” (Stortinget, 23. oktober 2001). Dermed ser vi at deler av rolleproblematikken er blitt forsøkt løst gjennom organisatoriske omstillinger. Forsøket ble imidlertid senere problematisert av den samme regjeringen: ”Så lenge staten har eierinteresser er det likevel neppe mulig å organisere staten slik at ikke noen kan eller vil reise tvil om statens nøytralitet i myndighetsutøvelsen. Uansett vil myndighets- og eierrollen møtes i regjering og Storting. Økt organisatorisk avstand mellom eier- og myndighetsrollen under regjeringsnivå kan likevel i noen grad bidra til å styrke tilliten til at det ikke foregår uheldige rolleblandinger, og til at det legges frem et best mulig beslutningsgrunnlag, for eksempel på regjeringsnivå” (St.meld. nr. 22 (2001-2002). Et mindre og bedre statlig eierskap, s. 40-41).[]
200 I stortingsmeldingen om salget av Kreditkassen het det for eksempel ”Det er blant annet gjennom utformingen av det institusjonelle rammeverket, med Statens Bankinvesteringsfond som utøver av eierskapet og Kredittilsynet som rådgiver i konsesjonssaker og utøver av tilsyn mv., lagt vekt på å skille mellom eierrollen og andre roller staten har overfor bankene” (St.meld. nr. 38 (1999-2000) Om statens eierskap i Kreditkassen, s 4). Fondets foreleggelsesplikt og departementets instruksjonsrett nevnes imidlertid ikke.[]
201 Byrkjeland og Langeland formulerer det slik: ”Tendensen går i retning av å profesjonalisere eierskapet, åpne opp for økt fristilling og markedskontroll og lage institusjonelle skiller mellom rollen som eier og regulator” (Byrkjeland og Langeland 2000: 26).[]
202 Dette skjedde i prinsippet ved fremleggelsen av Nasjonalbudsjettet 1996, der en fortsatt eksisterende kvantitativ begrensning vedrørende fusjoner mellom store banker og store forsikringsselskap ble foreslått strøket (St.meld. nr. 1 (1995-96) Nasjonalbudsjettet).[]
203 Når vi her benytter et begrep om ”statens rolleforståelse” er vi selvfølgelig klar over at staten ikke er én enkelt enhet. Derfor tar vi i all hovedsak utgangspunkt i de beskrivelser som gis i offentlige dokumenter. Disse er som regel utformet av Finansdepartementet og regjeringen og godkjent i Stortinget. Dermed reflekterer disse både offisiell politikk og et bredt spekter av statlige aktører. Utelatt er imidlertid beskrivelser fra ytre etater og fristilte organ. Det er også i denne sammenheng viktig å være bevisst forholdet mellom embetsmenn og politisk ledelse og at det her kan oppstå betydelige interessekonflikter mellom faglige vurderinger og politisk lojalitet (jf. Jacobsen 1960). Slike konflikter vil åpenbart i noen grad kunne gjenspeile seg i de offentlige dokumenter.[]
204 Sitatet står likelydende i både Jagland-regjeringens og Bondevik I-regjeringens meldinger om eierskap i næringslivet. jf. St.meld. nr. 61 (1996-97) Om eierskap i næringslivet, s. 43. og St.meld. nr. 40 (1997-98) Eierskap i næringslivet, s. 46. []
205 St.meld. nr. 38 (1999-2000) Om statens eierskap i Kreditkassen, s. 2.[]
206 St.meld. nr. 22 (2001-2002) Et mindre og bedre statlig eierskap, s. 49.[]
207 Følgende sitat fra Feenberg (1999) illustrere poenget vårt godt: ”Long after economic science is constituted independently as pure logic of markets, actual markets in real economies remain thoroughly intertwined with all sorts of sociological and political influences” (s. 214). Sitatet er kommet oss i hende via et foredrag avholdt av Francis Sejersted (Sejersted 1998). I forbindelse med drøftingen her, fremstår Sejersteds egen oppfølging og kommentar til utsagnet som slående: ”Og nettopp disse forskjeller mellom de formelle teorier og den virkelige verden kan lede til alvorlige forvirringer.”[]
208 Christiana - fusjonens fall på grunn av Jens P. Heyerdahl og Kjell Inge Røkke er et åpenbart eksempel på at private foretak og eiere opptrer med andre motiver enn rene forretningsmessige, og at det å agere som eier ”i strid med andre aksjonærers interesse” ikke ser ut til å fremstå som noe sentralt problem (jf. Stavrum 1997, Erikstad og Imset 1999). Mangelen på kritikk av DnBs blokkeringsstrategi, en strategi som stod i strid med interessene til nær 90 prosent av Storebrands aksjonærer, tyder også på at hva som oppleves som forretningsmessig i litteraturen, nødvendigvis ikke korresponderer med aktørenes egene faktiske opplevelse og utforming av det forretningsmessige (kapittel 11; Ekberg og Vatnaland 2003). Wallenberg-familiens disposisjoner i Sverige kan stå som et tredje eksempel på dette forhold, men da knyttet til mer emosjonelt forankrede nasjonale motiver (Stråt 2001).[]
209 Et godt eksempel på en slik problematikk oppstod i forbindelse med statens overtakelse av Kreditkassen. Med statens som eier ble det særlig viktig for banken å ”oppføre seg skikkelig og ta kravene til integritet ekstra alvorlig, for eksempel i spørsmål som gjaldt skatteplanlegging på grensen av det akseptable” (Knutsen m.fl. 1998: 446).[]
210 Et klart eksempel på nettopp dette er den mye omstridte omfordelingen av Kjell Inge Røkkes aksjepost i Storebrand, slik at han beholdt kontroll over de nødvendige stemmene ved den avgjørende generalforsamlingen i forbindelse med Christiania-fusjonen. I ettertid ble det fra Kredittilsynets side vurdert slik at dette, juridisk sett var å betrakte som en klar omgåelse av regelverket (Jf. Stavrum 1997, Erikstad og Imset 1999).[]
211 Jf. Hirschman (1970). Se Jacobsen, Goldeng og Reve (2001) for en typologi over ulike eiere og deres styringsmekanismer, basert på Hirschmans begrepsapparat.[]
212 Byrkjeland og Langeland (2000) peker nettopp på dette moment når de i et konkluderende kapittel skriver: ”Den historiske gjennomgangen viser at en stadig tilbakevendende begrunnelse for statlig engasjement, har vært at den bedriftsøkonomiske lønnsomheten ikke avspeilet den samfunnsmessige. Det som bedriftsøkonomisk fremsto som tap, kunne med andre ord samfunnsøkonomisk vise seg å være lønnsomt. Argumentet ble særlig benyttet til å opprettholde virksomheter som viste dårlige resultater, og det var gjerne koplet sammen med en forutsetning om langsiktighet: Over tid ville tapene bli snudd til gevinst.” (s. 80, vår utheving).[]
213 Dette er selvfølgelig mest å betrakte som hypoteser om sammenhenger. Spesifikke analyser av dette forhold går langt ut over rammene av den foreliggende studien.[]
214 Begrepet ”bedriftsmarked” er hentet fra Hippe (1990).[]
215 Tranøy (1994) konkluderer blant annet sin studie av den norske kredittpolitikken i perioden 1950-1988 med at den viktigste determinanten for å forklare overgangen ”fra ”Oslo-skole” - ambisjoner til neoliberale visjoner” var en endring i den økonomiske doktrine som var rådende blant økonomene innen embetsverket. Bergh og Sejersted (1987) gjør lignende konklusjoner når de skriver: ”Sosialøkonomene har etter krigen påvirket den økonomiske debatt og politikk på flere forskjellige måter. De har lagt nye rammer for eller begrensinger på hva som er legitimt å hevde i debatten.” (s. 188). Se imidlertid også Ton Noterman (1999), som argumenterer for et motsatt syn når han hevder at: ”the hypothesis that economic ideas determine the character of the new policies reverse cause and effects” (s. 2). Peter Hall (1989) har også argumentert for at sammenhengen mellom økonomisk teori og politikkutforming ikke umiddelbart kan tas for gitt men må sees i sammenheng med institusjonelle forhold.[]
216 Jf. Nelson (1987): ”[...] economists have had the greatest success in government as proponents for markets, for efficiency-related values, and generally for their framework for viewing the world, rather than as technical analysts of particular policy details” (s. 59, vår utheving).[]
217 Begrepet og ideen om en distinkt norsk økonomisk modell kan sies å stamme fra Jens Arup Seip og hans analyse av: ”Det norske system” i den økonomiske liberalismens klassiske tid (1850-1870)” (Seip 1968). Senere studier har utviklet dette begrepet videre frem til en tese om ”den norske modellen”. Begrepet viser da til den særegne norske formen for politisk-økonomisk kapitalisme, med hovedvekten lagt på industriell økonomisk vekst, nasjonal kontroll, betydelige naturressurser samt sterke sosialdemokratiske politiske normer (jf. Cappelen, Fagerberg og Mjøset 2000).[]
218 Problemstillingen er grundig analysert av Francis Sejersted (1997; 2000) med tanke på de økonomiske eliters plass og legitimitet i det norske samfunn. Det føres imidlertid ingen prinsipiell diskusjon av den generelle spenningen mellom demokratiske og kapitalistiske idealer og normer.[]
219 En finner for eksempel ingen direkte diskusjon av hvordan den særegne norske modellen påvirker finansnæringens konkurranseevne, jf. Hope-utvalgets innstilling (NOU 2000:9 Konkurranseflater i finansnæringen). []
220 Jf. Eriksen og Rønning (1997) og Rønning (2002), som argumenterer for et slikt syn: ”Når staten lar det kapitalistiske marked som ”en annen natur” sikre dens økonomiske grunnlag, er den også avhengig av denne naturens luner og lover. Markedets egendynamikk vil alltid tendere mot å undergrave eller stå i motsetning til de politiske målsettingene som staten ønsker å realisere ved markedets hjelp” (Eriksen og Rønning 1997: 80).