5.2 Nasjonal utjevnende regionalpolitikk

5.2 Nasjonal utjevnende regionalpolitikk

En nasjonal politikk for regional utjevning vil være innrettet mot å stimulere tilbakeliggende regioner. Det vil variere fra land til land hvilke typer regioner som er tilbakeliggende, og hva slags problemer disse regionene har.

5.2.1 Strukturpolitikk kontra distriktspolitikk

Den norske (og nordiske) regionalpolitikken har tradisjonelt fått en distriktspolitisk innretning. Det er de perifere, ikke-sentrale regioner som er blitt de regionalpolitiske målområder, dels ut fra at disse områdene er oppfattet som mest tilbakeliggende i den forstand at de har behov for statlige politiske stimuli for å kunne utvikles i takt med de mer sentrale områder, men også ut fra et mål om å stabilisere hovedtrekkene i bosettingsmønsteret. Denne innretningen er på mange måter annerledes enn hva en finner i det kontinentale Europa.

Med unntak av Danmark er alle de nordiske landene preget av en liten befolkning på et relativt stort (tildels avlangt) landområde. Dette gir en lav befolkningstetthet på nasjonalt nivå, og gjør at store deler av landene har lang avstand til de nasjonale sentra.

Tabell 5.1 Befolkningstetthet i Norden og EU (1995)

Tabell 5.1 viser hvordan de nordiske landene unntatt Danmark avviker vesentlig fra de øvrige deler av EU med hensyn til befolkningstetthet. Med 13 innbyggere pr. km² ligger Norge nær gjennomsnittet for Norden eks. Danmark, mens Danmark i likhet med resten av EU har en befolkningstetthet som i gjennomsnitt er rundt 10 ganger så høy.

Lav befolkningstetthet kombinert med lav samlet befolkning gjør det vanskelig å utvikle mer enn ett større senter på et nivå som er sammenlignbart med de større bysentra i resten av Europa. Med et mulig unntak for Gøteborg har de øvrige nordiske land, unntatt Danmark, utviklet ett dominerende nasjonalt senter rundt hovedstadsområdet, supplert med regionale sentra av en mindre størrelse.

Store deler av landet vil derfor ha en konkurranseulempe knyttet til avstanden til det nasjonale (og tildels til det nærmeste regionale) sentrum. Samtidig vil de tynnest befolkede områdene ha en ulempe knyttet til at det lokale marked er svakere enn i de mer sentrale og tettbefolkede delene av landet.

Det er dette som er bakgrunnen for at en i alle de nordiske landene, unntatt Danmark, har hatt en særegen nasjonal innsats rettet mot de ikke-sentrale deler av landet. Denne innsatsen har vært begrunnet med de konkurranseulemper en ikke-sentral beliggenhet gir for utviklingen av næringslivet i en moderniserende retning, som gjør det mulig å begrense flyttestrømmen fra periferi mot sentrum.

Det er verd å merke seg at en slik distriktsorientert regionalpolitikk heller ikke da den ble utviklet i etterkrigstiden var fattigdoms- eller ledighetsorientert som primærfokus. Riktignok var det jevnt over mer ledighet og tildels mer fattigdom i sentrum enn i periferi, men ikke ubetinget. Fattigdomsproblemer fantes også i de ekspanderende byområdene, mens en i flere utkantområder kunne ha rimelig god inntekt fra primærnæringene. Når en likevel hadde en distriktspolitikk som skilte mellom sentrum og periferi, var dette begrunnet med at distriktene hadde avstandsulemper som svekket utviklingen av næringslivet på en måte som tenderte til at for store deler av den nasjonale veksten havnet i de sentrale områdene, med store netto flyttebevegelser som resultat.

I det kontinentale Vest-Europa hadde en også en polarisering mellom de største sentra og de øvrige regioner. Men den høye befolkningstettheten medførte at en i de fleste områder hadde regionale sentra av en størrelse som muliggjorde et bredt tilbud av tjenester og et variert arbeidsmarked. Forskjellen mellom de områdene som hadde en god og en svak utvikling hadde derfor mer strukturelle enn størrelsesmessige forklaringer. Selv i tunge bysentra kunne en oppleve alvorlige utviklingsproblemer dersom næringslivet var dominert av sektorer som hadde svake utviklingsperspektiver. Dette gjaldt særlig tradisjonelle industriområder som møtte nye markedsproblemer. Selv med meget høy befolkningstetthet og tildels en beliggenhet nær sentrale markeder kunne en foreldet struktur gjøre regionen til et problemområde.

Med visse unntak (nordre Hellas, indre deler av Spania, nordlige deler av Skottland) hadde Vest-Europa en situasjon hvor utviklingsproblemene i stor grad oppsto i områder med høy befolkningstetthet og en utviklet infrastruktur, men med alvorlige næringsstrukturelle problemer, et næringsliv knyttet for tett opp mot industri- og primærnæringsbransjer med svake utviklingsperspektiver. Ut fra et slikt utgangspunkt var det naturlig at en i EU-landene og også på EU-nivå utviklet en regionalpolitikk innrettet mot strukturproblemer mer enn mot avstandsproblemer.

EUs eget støtteprogram har betegnende nok benevnelsen strukturfond. Formålet er å stimulere områder som har en ugunstig struktur. Tanken er at ved å stimulere til omstillinger burde en kunne få til et bedret vekstpotensiale, slik at regioner som idag er tilbakeliggende vil kunne overvinne dette og komme inn i et spor hvor de tar del i den generelle vekstprosessen for EU-området. Ut fra en slik tankegang er det naturlig at innsatsen gjøres gjennom programmer av tidsbegrenset varighet. Tanken er at ved vellykkede programsatsinger skal regionen kunne komme opp på et nivå hvor den kan være uavhengig av videre støtte.

I praksis har det vist seg vanskelig å komme dit at de tilbakeliggende EU-områdene har blitt “helbredet” slik at de blir uavhengig av videre støtte. Det kan skyldes problemenes omfang, men også at den økonomiske utvikling nå i stadig større grad går i en polariserende retning (som omtalt ovenfor). Like fullt er det en logikk i å innrette en strukturpolitikk slik at den i prinsippet bør kunne være temporær dersom den har en vellykket innretning og et tilstrekkelig ressursmessig nivå.

5.2.2 Målsettinger for norsk distriktspolitikk

En distriktspolitikk av nordisk type fokuserer som nevnt ikke primært på strukturproblemer (selv om disse også er viktige elementer i en distriktspolitisk satsning). Problemer knyttet til svak markedstetthet (få innbyggere pr. km²) og lange avstander til større sentra kan neppe bøtes på ved en vellykket konsentrert politisk innsats. Det vil kunne forventes et mer eller mindre stabilt markedsmessig press i sentraliserende retning, som blir mer aksentuert med den nettverksorienterte næringsutvikling en har sett de siste tiårene.

Den uttrykte målsettingen for regional- og distriktspolitikken har med mindre variasjon i ordvalget vært å “opprettholde hovedtrekkene i bosettingsmønsteret og ha likeverdige levekår i hele landet” (St.meld. nr. 34 (2000-2001)). I både denne og tidligere regionalmeldinger, samt i de distriktspolitiske redegjørelsene gitt årlig i Stortinget, presiseres det at hovedmålet ligger fast, trass i at alle regjeringene samtidig forsøker å signalisere endringer i tilpasningene for å profilere politikken.

Dette mønsteret gjenfinnes bl.a. i den regionalpolitiske redegjørelsen pr. april 2002 (KRD 2002a), hvor det bl.a. heter: “Vi vil bidra til å videreutvikle vekstkraftige regioner i alle deler av landet og bevare hovedtrekkene i bosettingsmønsteret”. Med noe ulike ordvalg kan en si at alle skiftende regjeringer har bekjent seg til en distriktspolitikk hvor det er av betydning å bevare hovedtrekkene i bosettingsmønsteret, underforstått at uten en slik politikk ville en fått en sentralisering av bosettingen som en ønsker å motvirke. Det som derimot kan variere, er hvilke virkemidler en vil benytte, hvilke budsjettressurser en vil anvende, og hvordan en tolker uttrykket “hovedtrekkene”, dvs. på hvilket regionalt nivå en vil opprettholde bosettings-mønsteret. Det kan også være politiske variasjoner mht. hvordan en tenker seg at målene kan nås, ved bedriftsrettet støtte eller ved regionale infrastrukturtiltak og tilrettelegging.

I etterkrigstiden var periferiorientert innsats (først ved Nord-Norge-planen og deretter ved opprettelsen av Distriktenes utbyggingsfond) dels en del av en gjenoppbyggingspolitikk, og dels motivert av et ønske om å ta hele landets ressurser i bruk. Etterkrigstiden var preget av ressursmangel med tilhørende etterspørselspress, de varer som kunne produseres fikk normalt avsetning slik at økt ressursanvendelse ga et direkte tilskudd til landets økonomiske vekst. I en situasjon hvor tilstrømmingen til byene ga flaskehalsproblemer i forhold til infrastruktur, boliger, offentlige tjenester m.m., ble det sett på som nyttig såvel for sentrum som for periferi at en fikk en regionalt balansert økonomisk vekst.

Denne nasjonaløkonomiske begrunnelsen for en særlig distriktspolitisk innsats holdt seg til godt opp i 1970-årene. Begrunnelsen ble imidlertid svekket etter hvert som etterkrigstidens vekstkonjunkturer avtok. Gradvis ble det ikke selvsagt at etterspørselen avtok alt hva landet kunne produsere. Det ble en internasjonal kamp om markedsandeler, konkurranseevnen overfor utlandet ble en nasjonaløkonomisk honnørfrase, og en kunne oppleve strukturelle problemer knyttet til bedriftsnedleggelser i såvel sentrale som perifere deler av landet. Denne situasjonen gjorde det legitimt å stille spørsmålstegn ved distriktspolitikkens særegne legitimitet. Et alternativ var å innrette politikken mer etter problemenes faktiske eksistens, enn etter en sentrum-periferi-dimensjon.

En problemstilling som gradvis ble mer påtrengende mot slutten av 1970-tallet, var utviklingen i bosettingsmønsteret. Opp gjennom etterkrigstiden hadde periferien en høyere fødselsrate enn de sentrale områdene. De hadde derfor en høyere naturlig befolkningsvekst. Netto utflytting fra periferien medførte derfor normalt ikke reduksjon i folketallet, det var befolkningsoverskuddet som flyttet. Med lavere fødselsrater både i sentrum og periferi endret dette bildet seg. Nå ble det selve befolkningsgrunnlaget som forvitret i mange ikke-sentrale områder på grunn av netto utflytting til mer sentrale strøk. Bosettingsmønsteret ble gradvis mer truet. Det er på denne bakgrunn målsettingen om å bevare hovedtrekkene i bosettingsmønsteret er blitt en viktig del av norsk distriktspolitikk.