5.4 Nasjonal regionalpolitikk og regionalisering
En regionalisering vil, som nevnt i avsnitt 5.1.1, kunne ha som konsekvens at en går bort fra en nasjonalt definert regionalpolitikk og lar selve politikkfeltet regionaliseres, lar hver region stelle med sine egne utviklingsoppgaver.
En slik regionalpolitisk liberalisering, eller avvikling av den nasjonale regionalpolitikken, er imidlertid ingen nødvendig følge av et regionaliserende tankesett. Innenfor rammen av nasjonalt definerte regionalpolitiske mål er det også ulike måter å forvalte et virkemiddelapparat på, hvor de regionale myndigheter kan gis ulike roller og ulik grad av medvirkning.
5.4.1 Norsk distriktspolitikk fra statsforvaltning til regionalisert forvaltning
Under 1980-tallet ble fylkene trukket aktivt inn i forvaltningen av distriktsstøtten. Fylkenes næringsavdelinger fikk funksjon som enheter som opererte på vegne av Distriktenes utbyggingsfond. I praksis foregikk dette ved at fylkeskommunene fikk tilsagnsbrev for en gitt ramme av DU-midlene, som de så kunne forvalte innenfor de retningslinjer som ble gitt for midlene. Det var egne tildelingstak for fylkene, slik at større enkeltsaker måtte sendes inn til Distriktenes utbyggingsfond sentralt.
Denne ordningen var et viktig skritt i regionaliserende retning. En fikk dels desentralisert virkemiddelbruken til et regionalt organ, og en fikk også gitt det regionale folkevalgte organet muligheten til å prioritere virkemiddelbruken etter sitt eget skjønn, innenfor de grenser som ble satt opp gjennom det statlige regelverk som gjaldt for virkemiddelanvendelsen.
Et problem med denne forvaltningsmodellen var at fylkene ikke hadde noe ansvar for fondets tap dersom bedriftene ikke klarte å betjene sine lån, eller dersom fondet måtte innfri garantier. Fylkene kunne derfor ha interesse av å legge seg på en høyere risikoprofil enn den en fra statlig side hadde tenkt seg. Dette ble forsøkt løst ved at en fra 1991 etablerte et system med lokalt tapsansvar. Fylkene ble hvert år tildelt en pott til et tapsfond, ut fra hva en fra statens side så på som et akseptabelt tapsnivå. Ble tapene større enn dette, måtte fylkene selv dekke det overskridende. Samtidig fikk fylkene selv beholde gevinsten om tapene ble lavere enn forventet.
Evalueringen av ordningen (Bjørnsen et al. 1997) viste at det lokale tapsansvar medførte en redusert risikovillighet fra fylkenes side. Risikoaversjonen ble så stor at det kom i motstrid til ordningens distriktspolitiske hensikt. Årsaken var at fylkene har mindre økonomisk evne til å eksponere seg for risiko enn det staten har. En hadde fra statens side prøvd å motvirke en slik effekt gjennom å utvikle et system for mål- og resultatstyring som skulle stimulere til risikovillighet, men uten nevneverdig suksess.
Systemet fungerte etter ovennevnte mal fram til 1997, med en på mange måter god kopling mellom statlig distriktspolitisk prioritering kombinert med regionalisert forvaltning av virkemidlene. Staten definerte rammene for virkemiddelbruken, herunder hvilke områder av landet som virkemidlene kunne anvendes innenfor. Samtidig var det staten som fordelte midlene fylkene imellom, ut fra en distriktspolitisk prioritering. På denne måten hadde en fått et opplegg som kombinerte en statlig fordelingspolitikk ut fra regionalpolitiske mål, med en regionalisert gjennomføringsmodell.
5.4.2 Regionale utviklingsprogram, distriktspolitikken tilbake til stat
I tillegg til distriktsstøtten eller DU-midlene, som fra 1994 ble SND-midler, og den differensierte arbeidsgiveravgiften, er det også en rekke andre regionalpolitiske tiltak fra statens side. Det gis statlige tilskudd til kommunale næringsfond. Det gis særlige tilskudd til utkantkommuner, dvs. kommuner med en så perifer beliggenhet og såpass store problemer med å opprettholde bosetting og sysselsetting at det er behov for tiltak ut over den ordinære distriktspolitikken. Fylkeskommunene kan få statlige midler for å stimulere til samordning for regional utvikling innen sine områder, og det kan gis særlige midler til tilrettelegging i områder med større omstillingsbehov. Også etablererstipend for nyskaping av bedrifter gis ut fra en regionalpolitisk profilering. Det samme gjelder norsk deltagelse i EUs strukturfondsprogram innenfor rammen av Interreg etc.
De ovennevnte innsatser ble fra 1997 av, på forsøksbasis også før dette, samordnet med fylkene i form av regionale utviklingsprogram. I tillegg til de ordinære fire-årige fylkesplanene skulle fylkene utarbeide egne regionale utviklingsprogram, hvor det skulle redegjøres for hvordan en ville anvende de ulike typer virkemidler som staten kunne stille opp med. Dette var bl.a. egne statstilskudd som nettopp var ment å skulle bidra til å gjøre fylkene i stand til å drive et slikt utviklingsarbeid. Hensikten var at fylkene skulle utvikle en koordinerende rolle hvor en også trakk inn regionale statsetater, private aktører etc. De statlige utviklingsmidlene ble utløst gjennom at departementet aksepterte fylkenes opplegg for regionalt utviklingsprogram.
Ved denne modellen ville en bruke statsmidler til å stimulere fylkenes rolle som regionale utviklingsaktører, dels ved at fylkene kunne kombinere ulike typer statsmidler (og egne midler) i en helhetlig plan, og dels ved at en stimulerte fylkenes koordinerende rolle vis-à-vis andre regionale aktører. Fylkene skulle ikke bare motta statsmidler fra ulike budsjettposter og anvende disse etter gitte retningslinjer, det skulle lages en samlet plan som kombinerte de ulike virkemidlene ut fra de regionale forutsetninger. Selv om staten fortsatt hadde en sterk rolle dels ved de betingelser som ble lagt på de ulike bevilgninger og dels ved at departementet hadde en godkjenningsfunksjon med tilhørende formålsstyrende rolle, så innebar opplegget med regionale utviklingsprogram et viktig skritt i regionaliserende retning. Fylkene fikk en langt sterkere rolle i forhold til de ulike statlige virkemidlene ved denne ordningen.
Samtidig som staten på denne måten foretok et skritt i desentraliserende retning for en rekke av sine virkemidler, skjedde det en klar sentralisering for den bedriftsrettede distriktsstøttens del. Fylkenes forvaltning av distriktsstøtten på vegne av SND ble avviklet ved at SND opprettet distriktskontorer i alle fylkene som selv sto for virkemiddelforvaltningen lokalt. Formelt skjedde dette i form av “frivillige” avtaler mellom fylkene og SND-kontorene. Fylkene mottok fortsatt tilsagnsrammer fra staten, men gjennom disse avtalene overlot de til SND-kontorene å forvalte midlene. For å sikre fylkene en viss innflyttelse på driften, ble det opprettet fylkesstyrer for hvert SND-kontor med representanter bl.a. fra fylkene. Disse styrene hadde imidlertid ingen instruksjonsrett overfor den lokale SND-forvaltning, denne instruksjonsretten gikk i linje fra SND sentralt. Fylkesstyrene fikk dermed bare en rådgivende funksjon, SND kunne selv velge om de ville følge opp de råd som kom herfra.
Dette var et viktig skritt tilbake til en statsstyrt forvaltning, i strid med den tendens en hadde forøvrig med økende grad av regionalisering av de regionalpolitiske virkemidlene.
De distriktsrettede SND-midlene inngikk imidlertid i de regionale utviklingsprogrammene, hvor det var meningen at også SND-kontorene skulle være en av de regionale aktører fylkene skulle trekke med i det regionale samarbeidet. Et maktmiddel fylkene hadde overfor SND-kontorene, var at opp til 20 prosent av statsmidlene til henholdsvis distriktsstøtten og til stimulering av de regionale utviklingsprogrammene var gjensidig overførbare. Fylkene kunne med andre ord velge heller å bruke 20 prosent av SND-midlene selv framfor å la SND anvende dem til bedriftsrettet distriktsstøtte. Denne muligheten bidro til at fylkenes rolle i forhold til de regionale SND-kontorene ikke ble så marginalisert som SND-reformen i seg selv ville innebære.
5.4.3 Fylkeskommunens rolle – avvikling eller oppbygging?
Et problem i forhold til de regionale utviklingsprogrammene har vært å få de statlige etater aktivt med. Skal det lykkes, må de gis muligheter til selv å tilpasse sin aktivitet, dvs. at de ikke må detaljstyres fra sentralt statlig nivå.
Dersom en offentlig etat skal kunne tilpasse seg lokalt, kan det reises spørsmål om hvorvidt det er naturlig at den opereres statlig, eller om den like godt kan opereres av det regionale folkevalgte organ, fylkeskommunene. Det finnes, som nevnt, en rekke organisatoriske løsninger hvor en kan la fylkeskommunene operere statlige ordninger uten at staten gir slipp på sin styringsrett på et mer generelt nivå. Det ble likevel behov for en samlet gjennomgang av forvaltningsnivåenes rolle. Det ble nedsatt et eget utvalg for å utrede dette spørsmålet, som avga sin innstilling høsten 2000 (NOU 2000:22).
Konklusjonen til utvalget var at de offentlige oppgaver hvor det var ønskelig at en kunne tilpasse aktiviteten lokalt, burde forvaltes av det lokale folkevalgte organ. De oppgavene som skulle håndteres likt over hele landet, hvor de lokale nivåenes oppgave var å forvalte i henhold til gitte regler uten større skjønnsutøvelse, burde opereres i statlig regi. Som en følge av dette anbefalte utvalget at fylkene fikk en større rolle i regionalt utviklingsarbeid, ved bl.a. at endel oppgaver ble overført fra Fylkesmannen til fylkeskommunene. Utvalget valgte likevel ikke å ta konsekvensen av sin holdning når det gjaldt SND, her valgte en å ikke anbefale endringer selv om eksisterende ordning brøt med utvalgets generelle prinsipper.
Et mindretall i utvalget ønsket at en avviklet fylkeskommunene, og opererte bare med to nivåer, stat og kommune. Dette synet hadde stor støtte i partiet Høyre, som fra 2001 av ble det største regjeringsbærende parti. Selv om regjeringserklæringen av 2001 fastslår at fylkeskommunen skal bestå, har den politiske holdningen til fylkeskommunens rolle i praksis blitt preget av en uavklart tosidighet.
Denne uavklarte holdningen er ikke begrenset til Høyre og regjeringen. Ved at staten overtok ansvaret for sykehusene fra 1. januar 2002, noe som i all hovedsak ble drevet igjennom av den forrige regjeringen, ble fylkeskommunene fratatt en stor del av sitt ansvarsområde. Det ble derfor behov for en avklaring av hva dette forvaltningsnivået skulle arbeide med. De gjenværende arbeidsoppgaver var i stor grad begrenset til videregående skoler, deler av samferdsel samt regionalpolitiske utviklingsoppgaver. Når sykehusansvaret ble overført, kunne dette medføre at fylkene fikk større muligheter til å bruke sine ressurser bl.a. på regional utvikling. Alternativt kunne en benytte anledningen til å trappe ned på fylkenes rolle, med sikte på senere lettere å kunne vurdere en avvikling av dette forvaltningsnivået.
Manglende strategisk avklaring har en tid ført til noe uklare styringssignaler. Ved statsbudsjettet 2002 ble fylkenes midler til regionale utviklingsprogram vesentlig redusert, noe som klart svekket fylkenes rolle som samordnende instans. Samtidig ble også de øvrige statlige budsjettposter innen regionalpolitikken redusert, herunder også SND-støtten som forøvrig har blitt gradvis redusert nesten hele det siste tiåret.
En slik budsjettpolitikk rimer dårlig med et uttalt ønske om å styrke fylkenes regionalpolitiske rolle. Det rimer mer med et ønske om å redusere fylkenes aktivitetsnivå ut fra en idé om å la stat og kommuner bli de to viktigste forvaltningsnivåene. At en samtidig desentraliserte oppgaver fra Fylkesmannen til kommunene istedenfor til fylkene slik Oppgavefordelingsutvalget hadde foreslått, ga en tilsvarende signaleffekt. Selv om en hadde fått flere autoritative uttalelser om at fylkenes regionalpolitiske rolle skulle styrkes, var de faktiske budsjettmessige og oppgavemessige tiltakene egnet til å så tvil om hvorvidt en slik varslet styrking ville slå gjennom i den praktiske politikk.
5.4.4 Full regionalisering 2003
I statsbudsjettet for 2003 er det gjennomført en omfattende delegering av de regionalpolitiske virkemidlene fra staten til fylkeskommunene. Omleggingen var i prinsippet varslet bl.a. i Kommunalministerens redegjørelse våren 2002 (KRD 2002a), men som kommentert ovenfor har det hersket en begrunnet usikkerhet med hensyn til hvorvidt fylkeskommunene ville få ressurser til å spille en større regionalpolitisk rolle. Denne usikkerheten er fjernet gjennom tiltakene i statsbudsjettet (KRD 2002b).
Fylkeskommunene får fra og med 2003 et samlet statstilskudd kalt ”Tilskudd til fylkeskommuner for regional utvikling”. Denne posten erstatter følgende tidligere budsjettposter:
- kommunale næringsfond,
- kompensasjon for økt arbeidsgiveravgift,
- tilrettelegging for næringsutvikling,
- etablererstipend,
- tilskudd til Interreg IIIa,
- regionale samordningstiltak,
- program for vannforsyning,
- omstilling og nyskaping,
- bedriftsrettet distriktsstøtte.
Flere av de ovennevnte postene var midler som tidligere kunne gis fra departementet til kommuner som fylte kriteriene for tildeling under de enkelte postene. Andre poster var også tidligere gitt til fylkeskommunene, men da som øremerkede midler som måtte brukes i henhold til vilkårene for hver enkelt tildeling. Bedriftsrettet distriktsstøtte ble tidligere kanalisert fra departementet via fylkeskommunen til det regionale SND-kontor.
Det er fullt mulig for fylkene å fortsatt bruke midlene på samme måte som før, dvs. å gi støtte til kommuner, overføre midlene til SND for bedriftsrettet distriktsstøtte etc. i tillegg til selv å bruke midlene i henhold til sine egne regionale utviklingsprogram. Forskjellen er at nå står fylkene fritt til selv å disponere innenfor den samlede rammen, gitt at midlene ikke brukes på en måte som strider mot de betingelser som er lagt på den samlede tildeling.
Fra statens side står en igjen med midler som kan brukes til såkalte nasjonale tiltak for regional utvikling. Dette inneholder bl.a. midler til Interreg IIIb og c, nasjonale programmidler til SND sentralt, programmer for kompetanseutvikling etc. Også her har en slått sammen budsjettpostene, slik at departementet friere kan overføre ressurser mellom de gjenværende formål på sentralt nivå.
I all hovedsak er imidlertid midlene desentralisert til fylkeskommunene. Staten sitter igjen med 23 prosent av det samlede budsjettet til regional- og distriktspolitikk, mens fylkene disponerer 77 prosent. Det er derfor primært til fylkene såvel SND som kommunene må henvende seg for å få tildelt midler til regionalpolitisk aktivitet.
For SND er dette en nær full retur fra reformen fra perioden rundt 1997, hvor de fylkeskommunale midlene til distriktsstøtte ble overført til SND-kontorene, og hvor fylkene ble avspist med en rent veiledende rolle, den reelle kontrollen skulle ligge innenfor SNDs hierarki. Nå er det fylkene som har reell disposisjonsrett over midlene, de kan selv velge i hvilken grad de vil la deler av sine midler gå til SNDs program for distriktsstøtte. De vil da også kunne stille krav til hvordan SND vil prioritere bruken av de ressurser de måtte bli tildelt.
Ordningen er også nyskapende for fylkenes rolle overfor kommunene. Tidligere har en hatt som prinsipp at fylkene ikke skulle ha noe linjeansvar som overordnet nivå i forhold til kommunene. Nå må kommunene henvende seg fylkene for å søke penger til kommunale næringsfond, omstillings- og nyskapningsmidler etc. Det er fylkenes ansvar å prioritere i hvor stor grad midlene skal videreføres til kommuner, til SND, eller benyttes til regionale utviklingstiltak i fylkenes egen regi.
En slik reform vil i høy grad styrke fylkenes rolle som regional utviklingsaktør, som samordnende organ i forhold til øvrige aktører innen regionen. Slik sett har en her gjennomført et viktig skritt i retning av å styrke det regionale forvaltningsnivå, i deres rolle som regional utviklingsaktør.