5.5 Regionaliseringens effekter – distriktspolitikkens framtid
Det har det siste budsjettåret skjedd en dramatisk omlegging av regionalpolitikken i regionalisert retning. Det store spørsmål er hvilken effekt dette har på distriktspolitikkens fordelingsprofil.
5.5.1 Effekter av opplegget for 2003
Regionaliseringen av regionalpolitikken innebærer at den samle-potten fylkene nå disponerer, er satt sammen av tidligere poster med ulike siktemål. Det er opp til fylkene selv å prioritere innen denne rammen, dvs. at de også vil prioritere mellom de ulike siktemålene som de tidligere budsjettpostene representerte.
Samlepotten er i seg selv et øremerket tilskudd, i den forstand at midlene må brukes til regionalpolitiske formål. Dette er imidlertid et svært vidt begrep. Det heter om dette i budsjettproposisjonen (KRD 2002b): “Innenfor målene i regional- og distriktspolitikken og for bevilgningen på dette kapitlet står fylkeskommunene for øvrig svært fritt til å prioritere ulike typer programmer og tiltak”.
Det er fortsatt slik at bedriftsrettet distriktsstøtte bare kan gis innenfor det distriktspolitiske virkeområdet. Også støtte til kommunale næringsrettede investeringer (industrikaier, næringsområder, vannverk, stedsutvikling) kan bare gis innenfor dette virkeområdet. Øvrige offentlige investeringer (veier, energiutbygging, offentlige bygg) eller investeringer/drift i forhold til offentlig tjenesteproduksjon kan ikke finansieres over denne posten.
Samleposten vil dermed bestå av en rekke anvendelsesområder som kan gis en regionalpolitisk etikett (jf. 5.1). Den spesifikke distriktspolitikken er bare en del av dette anvendelsesområdet. Mens det tidligere ble fastlagt i statsbudsjettet hvor mye ressurser som skulle benyttes på de ulike postene, og dermed hvor stor del distriktspolitisk satsning skulle utgjøre av de samlede regionalpolitiske tiltakene, er det nå i all hovedsak opp til fylkene å avgjøre dette. Forholdet mellom generelle utviklingstiltak og f.eks. bedriftsrettet støtte vil nå ikke lenger avgjøres på statlig nivå.
Staten har imidlertid fortsatt kontroll over hvordan midlene fordeles fylkene imellom. For 2003 er midlene i stor grad fordelt i forhold til hvordan de ulike elementene hadde sitt geografiske nedslag i året 2002. Den distriktspolitiske fordelingsprofil som lå inne i de tidligere budsjettene, er dermed i stor grad videreført.
En rekke av enkelt-tiltakene fra året 2002 hadde imidlertid en temporær innretning. Dette gjelder bl.a. omstillingsbevilgningen, som har vært gitt for begrensede programperioder der en mente det var særlig behov for dette. Også mer varige stønadsbehov har vært gitt en periodisk tildeling av midler. Budsjettproposisjonen (KRD 2002b) nevner bl.a. satsningen på å bedre levekårene i Indre Finnmark, Interreg-satsningen, støtten til Landsdelsutvalget for Nord-Norge og Nord-Trøndelag. Disse, sammen med andre tilrette-leggingsprosjekter, vil en utfase som grunnlag for ressursfordelingen etter hvert som eksisterende forpliktelser utløper. Det innebærer at en vil gå over til mer standardiserte (objektive) tildelingskriterier, uavhengig av de konkrete regionalpolitiske utgiftsbehovene.
De objektive kriteriene for fylkestildelingen skal være (KRD 2002b) “Folkemengde og andel av befolkningen innenfor de enkelte sonene av det distriktspolitiske virkeområdet, med vekting av sonene etter distriktspolitisk prioritet”, men hvor alle fylkene skal tildeles et minimumsbeløp. Minimumsbeløpet vil relativt favorisere de mindre fylkene, mens folke-mengdekriteriet i seg selv vil favorisere de større fylkene, og dermed også de mest sentrale regioner. Det er andelen av folkemengen i de ulike sonene av det distriktspolitiske virkeområdet som gir fordelingen sin distriktspolitiske karakter.
Nå er det distriktspolitiske virkeområdet inndelt med kommuner som minste enhet. Det er bare fire fylker (de tre nordnorske fylkene samt Sogn og Fjordane) som i sin helhet ligger innenfor virkeområdet, og bare de tre nordnorske fylkene som i sin helhet er innenfor de tre prioriterte sonene for bedriftsrettet distriktsstøtte. Et fylke som får tildeling ut fra sin befolkningsandel innenfor virkeområdet kan derfor godt anvende midlene i de sentrale delene av fylket (som oftest er utenfor virkeområdet), så lenge en styrer unna å anvende midlene til bedriftsrettet støtte.
Disse forholdene gjør det både mulig og i stor grad sannsynlig at stadig mer av ressursene blir brukt sentralt og mindre i de distriktspolitiske virkeområdene. Dels vil de sentrale fylkene få mer av potten etter hvert som de særegne forpliktelsene faller ut som fordelingsgrunnlag. Dels vil fylkene lett kunne prioritere de mest befolkningstunge områdene, som også har sine legitime regionale utviklingsproblemer selv om disse ikke nødvendigvis er av distriktspolitisk art.
I den grad fylkene velger å la mer av virkemidlene brukes sentralt, vil den bedriftsrettede distriktsstøtten få mindre betydning innen den samlede ressursanvendelsen i fylkene. Dette er i så fall i tråd med reformens intensjon, en ønsker å la fylkene regionalt avgjøre hvordan en vil prioritere mellom de ulike typer virkemidler. At de distriktsrettede virkemidler da lett vil tape terreng i forhold til mer senterorienterte utviklingsbehov, burde ikke overraske, en slik vridning av virkemiddelbruken vil lett følge av de demografiske endringsprosessene.
Det som da gjenstår av distriktspolitisk prioritering, er dels at de fylker hvor store deler av befolkningen er innenfor virkeområdet vil ha tilgang til et virkemiddel (bedriftsstøtte) som de andre fylkene vil kunne anvende i mindre grad. I tillegg har en den prioritering som ligger i at fylkene får midler bl.a. i forhold til deres befolkningsdel innen sonene i det distriktspolitiske virkeområdet. Litt grovt sagt vil dette innebære at en går fra en distriktspolitisk prioritering basert på kommunenivå til en prioritering basert på fylkesnivå. Med den struktur mange særlig sør-norske fylker har, hvor et fylke kan strekke seg fra svært sentrale områder til langt inn i den indre periferi (7 av fylkene spenner idag over tilsammen 4 av 5 graderinger innen sonekartet for virkeområdet, mens 5 fylker spenner over 3 av 5 graderinger), vil en slik endring i seg selv bidra til en markert svekkelse av den samlede distriktspolitiske satsning.
5.5.2 Framtidig utvikling, øremerkingens framtid
Fylkenes samletilskudd for regional utvikling består av en rekke tidligere enkelt-tilskudd og har en stor grad av fleksibilitet i anvendelsen. Det kan like fullt bare brukes til regionale utviklingsformål. Det er derfor i prinsippet et øremerket tilskudd. Det kan, i motsetning til det generelle rammetilskuddet, ikke brukes fritt innen hele fylkeskommunens aktivitetsområde.
Det er en erklært politisk målsetting å begrense de øremerkede tilskuddene til fylker og kommuner, og la rammetilskuddene dekke stadig mer av de statlige overføringene. Dette gjennomføres gradvis ved at enkelttilskudd innlemmes i inntektssystemet. I en overgangsperiode over tre år vil rammetilskuddet økes for den enkelte kommune/fylke ut fra hvor mye midler en fikk over den tidligere øremerkede ordningen. Deretter vil det være de generelle fordelingssystemene i inntektssystemet som ivaretar hele potten. De enhetene som fikk høye tildelinger via den øremerkede ordningen vil da tape, mens de som fikk lite eller intet vil vinne midler ved en innlemming i inntektssystemet.
Dersom en skulle velge å la fylkenes tilskudd til regional utvikling bestå som en eget øremerket tilskudd utenfor inntektssystemet, kan dette begrunnes ut fra både generelle regionalpolitiske og spesifikke distriktspolitiske resonnementer. Det kan argumenteres for at fylkene trenger egne øremerkede midler for regional utvikling, for å sikre at midlene ikke skal overføres til en sulteforet videregående skole. Det kan videre argumenteres for at de distriktspolitiske elementene i fordelingen av tilskuddet til regional utvikling er av en annen profil enn den generelle fordelingen av rammetilskuddet.
Slike argumenter kan framføres (og ha vært framført) for nesten alle de tilskudd som etter hvert har blitt innlemmet i inntektssystemet. Det vil si at sektorargumentene har måttet vike for den generelle politikk om å redusere de øremerkede tilskuddene til fordel for økt disponeringsfrihet for det lokale forvaltningsnivå.
Regionalisering har vært brukt eksplisitt som et argument for reformen av 2003 om å la fylkene få disponere mer (og friere) av midlene til regional utvikling. En eventuell framtidig oppheving av den regionalpolitiske øremerkingen vil innebære en ytterligere regionalisering, og kan i stor grad gjennomføres ut fra samme argumentasjon som årets reform.
Etter hvert som det distriktspolitiske elementet innenfor regionalpolitikken svekkes (jf. avsnitt 5.5.1), vil det bli stadig vanskeligere å argumentere for å opprettholde en distrikts-favoriserende fordeling av tilskuddet fylkene imellom. Når fylkene i praksis velger å anvende midlene til utviklingstiltak i sine befolkningstyngdepunkt, vil det virke mer naturlig at det blir disse utgiftsbehovene som trenger vektlegging. Med en slik tankegang vil sentrale fylker kunne argumentere for at de har vel så store utviklingsproblemer å hanskes med som de perifere fylkene.
En slik debatt blir en debatt mellom ulike typer utviklingsbehov (ref. avsnitt 5.1). Det finnes store regionalpolitiske utviklingsbehov både i sentrale strøk og i perifere. Spørsmålet blir hvilke behov staten mener det er behov for å prioritere gjennom en fordelingspolitisk bruk av midler. Statens politikk i så måte behøver ikke samsvare med den interne fordeling de enkelte fylkene prioriterer innen sine områder.
Når staten har regionalisert sine midler til fylkene, er det fylkenes prioritering som får gjennomslag, med unntak av den fordeling fylkene imellom som staten foretar ved tildelingen. Om en skal argumentere imot å innlemme disse tilskuddene i rammeoverføringene, må dette baseres på en begrunnelse om at den gjenværende distriktspolitiske for-fordeling fylkene imellom er av bevaringsverdig art. Jo mindre gjennomslag den distriktspolitiske innretning har på virkemiddelnivået, jo vanskeligere blir en slik argumentasjon.
Det virker derfor som en fullt mulig og i stor grad sannsynlig effekt at regionaliseringen pr. 2003 vil videreføres i en senere ytterligere regionalisering ved innføring i inntektssystemet. Da vil den distriktspolitiske prioritering av tilskuddenes fordeling forsvinne, med unntak av den prioritering som inntektssystemets Nord-Norge-tilskudd innebærer.
Det er derfor god grunn til å tro at regionaliseringen av regionalpolitikken i praksis betyr at den norske distriktspolitikken avvikles. Regionalpolitikk vil i framtida kunne bli identisk med regionenes egen utviklingspolitikk, hvor ressursene fordeles etter befolkningsgrunnlag mer enn etter nasjonale regionalpolitiske prioriteringer.