5.6 Globalisering, regionalisering og endring av distriktspolitikken

5.6 Globalisering, regionalisering og endring av distriktspolitikken

Gjennomgangen ovenfor har vist at det har skjedd, og er i ferd med å skje, viktige endringer i norsk regionalpolitikk. Den nasjonale fordelingsinnrettede regionalpolitikken har blitt nedtrappet både i omfang og styring. Dette gjelder i særlig grad den distriktsrettede regionalpolitikken. I den grad denne politikken videreføres, er det primært gjennom en fordelingsprofil innen et forøvrig regionalisert system hvor fylkene selv står for de viktige regionalpolitiske prioriteringer. Det er god grunn til å tro at også de gjenværende distriktspolitiske prioriteringer med hensyn til hvordan ressursene fordeles på fylkene, vil være under alvorlig press framover. – Hvilke faktorer har påvirket denne endringen?

Det er nærliggende å tro at denne utviklingen er et resultat av internasjonalisering, globalisering og andre internasjonale rammebetingelser. En slik påvirkning kan skje flere veier. Dels kan en ha rene avtalemessige krav i forhold til EØS, WHO etc. som setter grenser for utformingen av nasjonale støtteordninger, og dermed også for deler av regionalpolitikken (jf. drøftingen av globaliseringen i kap. 2). Dels kan økt internasjonal konkurranse, markeds-eksponering og struktur-/organisasjonsendringer i seg selv påvirke politikk-utforming og prioriteringer, og dermed ha effekt på regionalpolitikkens utforming og utvikling (jf. drøftingen av regionalisering i kap. 3). Endelig kan rene ideologiske strømninger på internasjonalt nivå påvirke debatten og holdningene innenlands, og den veien medføre endringer i politikkutforming på nasjonalt nivå (jf. drøftingen av idémessige strømninger i kap. 4).

5.6.1 Påvirkning via internasjonale avtaler

Avtalemessige forhold har opplagt spilt en viktig rolle for endringene i norsk regionalpolitikk. Det er særlig EØS-avtalen, som knytter Norge opp mot EUs konkurranseregler, som har hatt stor betydning. Også WTO-avtalen har regler som begrenser nasjonale støtteordninger, men så langt har disse vært mer liberale enn EØS-reglene slik at det har vært de sistnevnte som har satt de effektive skrankene for Norges vedkommende. Eventuelle nye regler i WTO og GATS vil for Norges del også primært bli implementert ved at de vil påvirke EU-reglene og dermed binde Norge via EØS-avtalen.

EØS-avtalen berører ikke den tilretteleggende regionalpolitikken. Det er bedriftsstøtten som reguleres. Det er derfor den bedriftsrettede distriktsstøtten og den differensierte arbeidsgiveravgiften som påvirkes gjennom EØS-avtalen.

Den bedriftsrettede distriktsstøtten har blitt redusert pr. 1994 i sitt geografiske omfang, og Norge måtte i 1998 gi opp et forsøk på å tilpasse virkeområdet ut fra egne nasjonale prioriteringer der disse etter ESAs syn ikke samsvarte med EU-reglene. Ellers har den viktigste effekten vært at støttetakene er blitt vesentlig redusert. En annen mulig effekt kan ha vært at en fra norsk side har følt seg mer komfortabel med de tilretteleggende former for regionalpolitikk, siden disse ikke trenger notifisering via ESA på samme måten som distriktsstøtten.

Den differensierte arbeidsgiveravgiften måtte begrenses i næringsmessig omfang pr. 1. januar 2000, etter at EFTA-domstolen slo fast at den måtte tilpasses EØS-avtalens kriterier. Samtidig måtte også virkeområdet endres for å tilpasses ESAs krav. Etter 2003 må ordningen avvikles, bortsett fra for sone 5, for bagatellmessig støtte, samt for jordbruk og fiske.

Disse to ordningene har tradisjonelt (dvs. før EØS-avtalens inngåelse) vært de klart viktigste distriktspolitiske virkemidlene i Norge. Det er derfor åpenbart at internasjonale avtaler har medført en merkbar begrensning for norsk regionalpolitikk.

5.6.2 Andre faktorer bak nedtrapping av distriktspolitikken

Nedtrappingen av ressursinnsatsen for den bedriftsrettede distriktsstøtten har imidlertid ikke vært regulert via EØS-avtalen. Denne budsjettreduksjonen har skjedd gradvis over et drøyt tiår, og må i all hovedsak tilskrives nasjonale prioriteringer. Pr. 2002 lå innsatsen reelt på ca. halvparten av 1993-nivået.

Tabell 5.3 Bevilgninger til regionalpolitiske tiltak 1993-2002, justert til 2002-kroner

I den grad den reduserte ressursinnsatsen bak norsk distriktspolitikk har sammenheng med internasjonaliseringen, må dette ha en ideologisk bakgrunn. Det må være internasjonale forhold som har medført at norske myndigheter har ønsket å foreta en slik reduksjon.

Et forhold som kan ha forklaringskraft, er at internasjonaliseringen medfører at landenes konkurranseevne på de internasjonale markeder blir av større betydning, og dermed presser seg høyere opp på den nasjonale politiske agendaen. Dette kan lett medføre at fordelingspolitiske spørsmål taper prioritering. For Norges del har konkurranseevnen overfor utlandet fått en sterk betoning i den nasjonale økonomiske politikk. Ut fra et slikt perspektiv kan det være naturlig om en vektlegger å styrke nasjonens samlede vekstkraft, framfor å styre ressursene til de svakere deler av landet.

I etterkrigstiden var det, som påpekt i avsnitt 5.2.2, en mer eller mindre klar identitet mellom en politikk som skulle utvikle ressursene i periferien og dempe presset i sentrum, og en nasjonaløkonomisk vekststrategi. En var i en situasjon hvor det var tilstrekkelig med etterspørsel til å avta det som kunne produseres, målet for politikken ble å ta hele landets ressurser best mulig i bruk. I en internasjonalisert konkurransesituasjon har en ledighet på en rekke ressurs-markeder internasjonalt, ikke minst for arbeidskraftens del. Det er ikke gitt at en får solgt det som produseres, en må lykkes i konkurransen over landegrenser for å sikre landets posisjon. Det er naturlig at denne endringen i internasjonal situasjon har ført til at distriktspolitiske tiltak kan havne lenger ned på den politiske prioriteringslisten.

Parallelt og tildels sammenknyttet til en slik markedsutvikling, har en politisk hatt en framvekst av markedsøkonomisk tenkning til fortrengsel for mer styringsorientert tenkning (jf. forøvrig drøftingen av NPM i forrige kapittel). Det er blitt mer stuerent å hevde klassisk liberalistiske standpunkter om at fordelingspolitikk egentlig ikke er så klokt, og at det beste ville være å la markedet få rå også når det medfører en skjev regional utvikling. Det er vanskelig å si i hvilken grad slike politiske motebølger er importert eller om de ville blitt frambrakt også ut fra den nasjonale situasjon. Uansett er det etter hvert blitt et politisk klima for nedbygging av offentlig styring til fordel for friere markedstilpasninger, noe som må forventes å føre til svekket politisk oppslutning om fordelingspolitiske tiltak bl.a. innen regionalpolitikken.

Et annet forhold som må forventes å ha betydning, er at sentraliseringen i seg selv endrer det politiske styrkeforholdet mellom sentrum og periferi. Jo flere som bor og har sin oppvekstbakgrunn fra de sentrale deler av landet, jo mindre naturlig er det for disse å støtte opp om en politikk som skal favorisere de stadig færre som bor i distriktene. Dette er en prosess som finner sted i de fleste land. Det er derfor en prosess som dels påvirker internasjonal debatt, og dels har klare nasjonale drivkrefter.

Samlet sett vil en måtte ta i betraktning at den pågående internasjonalisering har et ideologisk element som har trukket politikken gradvis mer vekk fra fordelingspolitiske forhold til dels liberalisering (mindre styring, mindre offentlig engasjement) og dels i retning av å favorisere de sterke, de som best kan gi landet framtidig vekstkraft. Den nedtrapping av den distriktspolitiske innsatsen som har funnet sted i Norge, vil derfor kunne ha en sammenheng med den økte internasjonaliseringen, via den ideologiske innflytelse som følger i kjølvannet. Det er likevel også faktorer i det norske samfunn som kan trekke i samme retning, dels ut fra at internasjonaliseringen påvirker nasjonale prioriteringen også uavhengig av ideologi-import, og dels ut fra at styrkeforholdet mellom sentrum og periferi gradvis endres i sistnevntes disfavør.

5.6.3 Faktorer bak økt regionalisering

Den økte regionaliseringen kan også forklares med bakgrunn i internasjonale ideologiske påvirkninger, som i noen grad kan knyttes sammen med økt internasjonalisering. Dette bildet er imidlertid langt fra entydig.

Regionalisering kan i noen grad knyttes opp mot en internasjonal politisk tendens til å redusere statens styringsambisjoner. Det blir dermed ingen nasjonal oppgave å hindre at regionene utvikler seg uavhengig av hverandre. Økt ansvar til de regionale nivåene kan ses på som et element i en liberalisering av offentlig sektor, ved at staten i mindre grad blander seg opp i hva som skjer. En slik tendens er imidlertid langt fra entydig. Liberalisering i en markedsorientert forstand er primært rettet mot offentlig styring og markedsmessig frislipp, denne ideologien er i liten grad fokusert mot hvilket offentlig nivå som står for de ulike styringsaktivitetene.

Fra statlig hold kan imidlertid en regionalisering også være en måte å fraskrive seg styringsansvar på, og dermed kan en slik politikk legge de politiske forhold til rette for en reell nedbygging av offentlig aktivitet. Det er lettere å stramme inn budsjettene dersom de konkrete effektene framkommer på et lavere forvaltningsnivå. Dersom det er en slik tanke som ligger til grunn for regionaliseringen, må en regne med at også de regionalpolitiske tilskuddene til fylkene kan bli gjenstand for framtidige budsjettmessige innstramminger.

Den ideologisk motiverte nedskalering av offentlig aktivitet har som primært siktemål å åpne opp for markedsløsninger. Dette kan lett komme i konflikt med en regionalisering av offentlig ansvar. Av denne grunn gikk en i Finland i 1997 bort fra ordningen med rammetilskudd for kommunene for undervisningsformål. I stedet gikk en over til statstilskudd direkte til utdanningsinstitusjonen. Det gjorde det lettere å likestille private og offentlige enheter, en unngikk at kommunene kunne prioritere egen drift i konkurranse med private aktører. Noe tilsvarende ser ut til å ha vært tanken bak statens overtakelse av sykehusene i Norge i 2002, det muliggjorde utviklingen av en foretaksmodell som vil gjøre framtidig privatisering enklere å gjennomføre. Regionalisering kan her komme i motsetning til en utvikling av private aktører i det tidligere offentlige aktivitetsområdet.

Det er derfor ikke entydig lett å knytte regionalisering opp mot internasjonaliseringen og de ideologiske vinder som er skapt i dennes kjølvann. Her kan imidlertid tendensene gå i flere ulike retninger. Under drøftingen av nettverksøkonomien og regional konkurranseevne i kapittel 3 ble det påpekt hvordan økonomiske og organisatoriske krefter skaper en gjensidighet mellom globaliserings- og regionaliseringsprosesser som også er med på å styrke betydningen av en mer aktiv tilretteleggende politikk fra regionale myndigheter.

I EU-sammenheng er det derimot skapt en mer entydig ideologisk tendens i retning regionalisering. Dette henger sammen med EUs politiske prosjekt om å skape en union som kan stimulere et felles integrert indre marked uten nasjonal oppsplitting. Skal dette lykkes, må EUs sentrale organer styrke sin makt på bekostning av nasjonalstatene. I et slikt perspektiv blir regionalisering et egnet skritt. Et “Europe of the Regions” vil bestå av et stort antall regioner opp mot en enhetlig EU-kommisjon, og vil innebære en maktmessig underminering av det nasjonale nivået, som nettopp er det nivået som lett vil kunne motsette seg en økende maktkonsentrasjon på EU-nivå.

Det er derfor lett å forstå hvorfor en fra EUs side ønsker å stimulere til en regionalisering. Dette gjøres dels praktisk og dels via ideologisk påvirkning. På den praktiske side har EU opprettet tverrnasjonale samarbeidsorganer for regionene, hvor en får disse til å fungere som energiske lobbyister for økt regionalisering. Videre krever EU at regionene spiller en viktig rolle ved kanaliseringen av strukturfondsmidler. Dette har bl.a. ført til at et homogent land som Irland har blitt nødt til å utvikle nye regionsnivåer for å få anledning til å motta strukturfondsmidlene.

EU-innsatsen for økt regionalisering har fått et ikke uvesentlig gjennomslag også i den faglige og ideologiske debatt i Europa, og det må derfor kunne forventes en impuls også i forhold til den politiske debatten i Norge. Som gjennomgangen ovenfor (avsnitt 5.4 og 5.5) viser, har imidlertid regionaliseringen av regionalpolitikken i Norge ikke vært noen rettlinjet historie. I perioder har utviklingen gått i retning av mer sentralisering (SND-reformen rundt 1997) og i andre perioder i regionaliserende retning. I perioder har en fra statens side, med ikke uvesentlig støtte i den generelle politiske debatt, ønsket å redusere fylkenes rolle, stikk i strid med den herskende trend i EU-området.

Det er derfor nærliggende å konkludere med at regionaliseringen av regionalpolitikken har vært påvirket av ad hoc-pregede politiske beslutninger som snart har gått i den ene retning og snart i den annen retning. Det er vanskelig å se noen utslagsgivende strømninger fra internasjonal debatt eller fra internasjonaliseringen i seg selv når en studerer denne prosessen. Bildet er mer preget av at en gjerne legger seg i utakt med EU-tendensene uten at en egentlig gir dette spørsmålet større oppmerksomhet.

I den grad en skal tolke den siste regionaliseringen av regionalpolitikken i noen internasjonal ideologisk sammenheng, må dette være i den grad en oppfatter at hensikten ikke er regionalisering i seg selv. Oppfattes regionaliseringen som et middel til en reell avvikling av distriktspolitikken (slik det lett kan bli, ref. avsnitt 5.5 ovenfor), er det de tendenser som åpner opp for dette som kan tolkes ut fra en internasjonaliseringskontekst (jf. avsnitt 5.6.2 ovenfor). Selve regionaliseringen blir i så fall et middel mer enn et genuint mål.