1. DET LOKALE OG REGIONALE STYRINGSVERKET SOM POLITIKKFELT OG SOM FORSKINGSFELT

Denne rapporten er basert på ein gjennomgang og analyse av hundre år med ideologisk strid og politisk strategi knytt til det lokale og det regionale styringsverkets roller, funksjonar og utforming. Omgrepet lokalt og regionalt styringsverk femnar om all offentleg forvaltning som er underlagt det sentrale nivået, og som utøver mynde innan geografisk avgrensa område. Dette er ein kompleks og ueinsarta part av norsk offentleg sektor, og på mange måtar kan det nok verke unaturleg å kategorisere den som éin «del» av styringsverket, på lik line med sentraladministrasjonen og regjeringa. Ei hovudinnvending vil vere at den er sett saman av to komponentar med store prinsipielle skilnader seg imellom. Den eine er nemleg primært «politisk», den andre primært «byråkratisk».

Den «politiske» delen er dei kommunale organa. Dette er organ som dels er iverksetjande organ for staten, men som utmerkjer seg mellom anna ved at dei har ein lokal folkevald leiarskap, at dei har eit sjølvstyre med uklåre og flytande grenser, og at dei såleis har eit komplekst forhold til dei sentrale styresmaktene. Den «byråkratiske» delen femnar om ei ueinsarta gruppe av statlege embete og etatar. Desse skal ideelt sett leggje reine faglege eller administrative vurderingar til grunn for virket sitt, på lik line med til dømes ytre etatar på sentraladministrativt nivå, og er underlagt sentrale styresmakter som del av eit strengare hierarkisk oppbygd system.

Trass denne fundamentale skilnaden, er det mykje som talar for at det lokale og regionale styringsverket kan sjåast som ein einskap. Båe komponentane fungerer heilt eller delvis som ei forlenging av det sentrale styringsverket, og er heilt eller delvis reiskapar for nasjonal politikk. Dei er uttrykk for eit statleg praktisk og ideologisk behov for nærleik til folket. Nokre tema og problemstillingar syner seg dessutan å gå att når vi studerer den sentrale politikken overfor denne delen av styringsverket, også over tid: Det gjeld mellom anna avvegingane mellom institusjonell autonomi og sentral styring, mellom lekmannsstyre og ekspertstyre, og mellom likskap/standardisering og ulike konkurrerande verdiar. Mange av dei politiske dilemmaa som spring ut frå tilhøvet mellom sentrale og lokale/regionale styresmakter utgjer det vi med ei samlenemning kan kalle typiske fleirnivåproblem. Dette gjeld til dømes spørsmåla om å finne den optimale fordelinga av oppgåver, kompetanse og ansvar.

Studieobjektet i denne rapporten er ikkje det lokale og det regionale styringsverket i seg sjølv, men hovudlinene i den statlege politikken overfor denne delen av styringsverket – og meir spesifikt det ideologiske eller prinsipielle innhaldet i denne forma for politikk. Ei av dei mange utfordringane dette arbeidet har møtt, er at det er uråd å finne eit eksisterande ord som uttrykkjer nett den heilskapen vi ynskjer å fange. Det finst inga etablert samlenemning for den statlege politikken som fokuserer på det lokale og det regionale styringsverket som infrastruktur for politikk og administrasjon. Likevel har vi eit par omgrep som langt på veg dekkjer dei ulike komponentane.

Omgrepet forvaltningspolitikk er nytta som eit omgrep på den politikken som rettar seg innover mot det administrative apparatet; mot den indre oppbygginga, personellsamansetjinga, organisasjonsformer og prosedyrar.[1] Omgrepet vert i all hovudsak nytta overfor den reine statsforvaltninga, og kommunar og fylkeskommunar vert følgjeleg normalt ikkje rekna som objekt for forvaltningspolitikken. Sjølv om omgrepet oftast vert nytta om politikk overfor den sentrale statsforvaltninga, vel vi her å seie at det i prinsippet også femnar om politikk retta inn mot lokal og regional statsforvaltning.

Omgrepet kommunalpolitikk vert i ålmenn språkbruk teke i bruk med eit noko uklårt fokus. Somme tider vert det nytta som ei nemning på politikken som utspelar seg i kommunane, andre gonger vert det nytta for å karakterisere sentral eller statleg politikk overfor kommunane. Vi meiner språkbruken vert klårare om vi t.d. brukar omgrep som «lokalpolitikk» og «fylkespolitikk» om politikken som utspelar seg på lokalt og regionalt nivå, og såleis reserverer omgrepet «kommunalpolitikk» for all sentral eller statleg politikk som er retta inn mot å påverke og å skape rammevilkår for kommunal sektor. ^[2]

Sjølv om vi gjer desse små tilpassingane, vil dei to omgrepa ha ein noko haltande parallellitet. Nemninga «forvaltningspolitikk» er på eitt vis det mest treffande i høve til studieobjektet, i og med at ho i større grad er retta inn mot kvalitetar ved apparatet i seg sjølv. Omgrepet «kommunalpolitikk» inneber rett nok eit fokus på den ideologiske basisen for dei kommunale organa, «spelereglane» for tilhøvet mellom sentrale styresmakter og kommunane, i tillegg til strukturelle og organisatoriske tilhøve i kommunal sektor. Men det vert i endå sterkare grad enn «forvaltningspolitikken» òg assosiert med innhaldssida i dei oppgåvene som skal utførast av dei lokale og regionale organa på vegner av staten. Motsett er omgrepet «forvaltningspolitikk» for vidt for vår bruk, i og med at det òg femnar om reine sentraladministrative forhold. Fokuset på den geografiske aksen i styringsverket og nivåproblematikken ligg implisitt i omgrepet «kommunalpolitikk», medan dette er berre eitt av fleire element og spenningar i forvaltningspolitikken. For å auke presisjonen når det gjeld å spesifisere kva politikkfelt som står i sentrum for denne granskinga, kan vi difor leggje til nokre ekstra ord og såleis kvalifisere omgrepa betre: Det er i kombinasjonen av den systemorienterte kommunalpolitikken og den nivåorienterte forvaltningspolitikken vi best finn dei ideologiske stridane og dei politiske strategiane knytt til det lokale og det regionale styringsverkets roller og funksjonar. Det er i hovudsak med denne tydinga vi kjem til å nytte omgrepa «forvaltningspolitikk» og «kommunalpolitikk» i det følgjande.

Kva grunnlag finst det så i «den verkelege verda» for å handsame desse politikkfelta under eitt? Går vi til dei historiske kjeldene, finn vi fleire døme på at denne koplinga vert gjort. Tek vi oss til dømes attende til 1920-talet, ser vi at både Nordisk administrativt forbund og fylkesmannskollegiet fungerte som viktige arenaer både for prinsipielle forvaltningspolitiske og kommunalpolitiske drøftingar – også på ein måte som gjorde at samanhengane vart framheva. Bindeleddet mellom politikkfelta var i stor grad nettopp fylkesmannsembetet, som gjennomgåande har hatt ein viktig funksjon både i kommunalpolitisk samanheng (m.a. gjennom kontroll- og tilsynsfunksjonen og den administrative leiarfunksjonen i fylkeskommunen) og i forvaltningspolitisk samanheng (m.a. gjennom samordningsfunksjonen for den lokale og regionale statsforvaltninga). Opp gjennom historia har det lokale og regionale styringsverket elles vore drøfta heilskapeleg gjennom ei rekkje utgreiingar, til dømes gjennom Hovudkomiteen for reformer i lokalforvaltninga (oppretta 1971) og Oppgåvefordelingsutvalet (oppretta 1998).

Det generelle inntrykket er likevel at det i Noreg ikkje finst nokon godt utbygd tradisjon for å sjå politikkfelta som ein heilskap. Politisk og administrativt har kommunalpolitikken og forvaltningspolitikken i all hovudsak vore haldne skilde frå kvarandre, noko dagens inndeling i eitt kommunal- og eitt administrasjonsdepartement kan sjåast som eit uttrykk for. Også forskingsmessig finst det eit skilje. Samfunnsforskarar av ulike slag, historikarar medrekna, har av naturlege grunnar retta mykje merksemd mot det norske styringssystemets verkemåte. Men i den grad dei er opptekne av problemstillingar innan temaområdet vårt, grupperer dei seg stort sett høvesvis som kommuneforskarar og forvaltningsforskarar. Forklaringa er nok at forskinga i stor grad speglar den politiske og administrative organiseringa, men vi lyt nok òg sjå det som uttrykk for at samfunnsforskinga – om enn med heiderlege unntak – berre i liten grad har sett behovet for å drøfte kommunal- og forvaltningssystemet i samanheng, eller å sjå systema og politikken overfor systema som eitt heilskapeleg forskingsfelt.

I tillegg til at vi set kommunal- og forvaltningspolitikken saman til ein heilskap, byggjer denne rapporten på eit par andre forskingsmessige vegval. For det fyrste; når det gjeld utval av kjelder, har vi valt å fokusere meir på dei tidlege fasane enn på utfalla av dei politiske prosessane, det som gjerne vert omtala som «praksis» (eitt unntak frå dette mønsteret vert drøfta i starten av kapittel 5).[3] Dette er gjort av di strategiar og verdisystem står i sentrum for analysen, og medan desse kan vere vanskelege å avleie frå «praksis», vert dei eksplisitt uttrykte til dømes gjennom utgreiingar, debattar o.l. Ein annan føremon ved denne tilnærmingsmåten, er at vi lettare får auge på også dei strategiar og verdiar som ikkje vinn fram, og såleis vert i stand til å gje ei meir fullstendig framstilling av variasjonen i verdisyn.

For det andre har vi valt å ta føre oss ein stor tidsbolk, rundt rekna hundra år, noko vi meiner er ein klår føremon ved studium av styringssystem. Det gjev høve til å syne både dynamikk og utvikling, og utvidar såleis perspektivet også på notida. Dagens forvaltnings- og kommunalpolitikk vert sett inn i ein større samanheng: Kva er ævelege spenningar, kva løysingar har vore prøvde før, og kva er det som er prinsipielt nytt?

I denne rapporten vil vi i konsentrert form presentere nokre sentrale funn i avhandlinga (jf. føreordet), med spesiell vekt på å få fram permanente systemtrekk og spenningar, den kommuneideologiske utviklinga, og rammene kring dagens kommunalpolitikk sett i ein historisk samanheng. Ambisjonen for arbeidet strekkjer seg lengre enn å analysere og skissere viktige trekk ved politikken overfor det lokale og det regionale styringsverket. Dette er nemleg ikkje berre eit «politikkfelt», på line med andre. Politikk retta inn mot politikkens infrastruktur seier nemleg også noko om kva rolle politikken i seg sjølv skal spele i samfunnsutviklinga; kva grenser han skal ha, kva rasjonale og levevilkår han skal ha, og kvar han skal vere forankra. Når ein utviklar strategiar og ideologiar knytt til styringsverkets funksjon og verdibasis, vert politikken og politikarane uunngåeleg også eit objekt. Politikken definerer seg sjølv, kan ein gjerne seie. Eit underliggjande spørsmål for heile denne rapporten vert såleis det følgjande: Kva kan eit djupstudium av den systemorienterte kommunalpolitikken og den nivåorienterte forvaltningspolitikken gjennom det 20. hundreåret fortelje oss om politikken som samfunnskraft?

[1] Christensen, Egeberg, Larsen, Lægreid og Roness 2002, s. 97.[]

2 Omgrepet «styringspolitikk» kunne for så vidt ha gjort nytte som eit samleomgrep for forvaltnings- og kommunalpolitikken, men omgrepet femnar noko for vidt. Det gjev mellom anna assosiasjonar til økonomisk politikk, og kanskje spesielt til ulike former for statleg reguleringspolitikk overfor næringslivet.[]

3 Omfanget av kjelder som ligg til grunn for avhandlinga er stort. Vi har gått til ei rekkje kjelder der kommunal- og forvaltningspolitiske spørsmål har vore drøfta på prinsipiell basis gjennom 1900-talet. Døme på dette er viktige utgreiingsarbeid og rikspolitiske ordskifte i samband med nye kommunelover, endringar i finansieringsordningar og organisasjons- og strukturreformer m.m. Desse vert henta i form av stenografiske referat frå stortings-, odelstings- og lagtingsdebattar, proposisjonar, meldingar osb. samla i Stortingsforhandlinger, eller utgreiingar samla i NOU-serien. Blant særskilt verdifulle kjelder, kan vi elles nemne dei stenografiske referata frå fylkesmannsmøta, brosjyrar og landsmøteprotokollar henta frå Arbeidernes arkiv og bibliotek, «Nordisk administrativt tidsskrift», «Det tyvende aarhundrede», «Kommunalt Tidsskrift», og partiprogramma (henta frå Vi vil..! Norske partiprogrammer 1884–1997, CD-rom frå NSD og ISF, 1997). Kunnskap om visse utgreiingsarbeid – særleg gjeld dette visse større reformkomitear og reformer førebudde i NS-regi under andre verdskrigen – er vunnen gjennom søk i visse departementsarkiv og på Riksarkivet. I nokon grad er intervju òg nytta som metode. Utvalet av kjelder vert gjennomgått meir detaljert i avhandlinga. Sjå elles kjeldeoversynet i tidlegare rapportar av underteikna.