4. SPENNINGAR OG KONFLIKTAR KNYTT TIL FYLKET SOM STYRINGSNIVÅ

Vi har sett at det opp gjennom historia har eksistert ei rekkje konkurrerande kommuneideologiar, altså konsistente og heilskapelege førestellingar knytt til kommunens verdigrunnlag og plass i samfunnet. Det synest ikkje vere råd å avdekkje nokre motsvarande fylkesideologiar, anten ein freistar å knyte desse til fylket sett under eitt, eller spesifikt til eitt av organa på mellomnivået i styringsverket. Derimot har det eksistert ei rekkje prinsipielle spenningar og konfliktar som på den eine sida har sprunge ut av styringsnivåets «hybride» utforming (som både statleg og sjølvstyrt), og på den andre sida av fylkets funksjon som møteplass for og bindeledd mellom makta «ovanfrå» og «nedanfrå». Mange av desse har vore permanente, iallfall i den forstand at dei har strekt seg over fleire tiår.

Om vi fyrst ser styringsnivået som ein heilskap, har det mellom anna eksistert spenningar mellom fylket som statleg nivå og fylket som sjølvstyrd nivå. Denne har mellom anna gjeve seg til kjenne gjennom strid knytt til forholdet mellom fylkesmannsembetet og fylkeskommunen, anten det no gjeld utøvinga av fylkesmannens leiarfunksjonar i høve til fylkeskommunen, eller oppgåve- og kompetansefordelinga mellom desse to organa. Spenninga har òg gått mellom administrativ og politisk organisering under eitt av desse to «tverrbjelkeorgana» på den eine sida, og under «frie» statlege etatar på den andre sida. Ser vi isolert sett på fylket som «sjølvstyrt» nivå, har det særleg vore ei rekkje konfliktar knytt til representativitet og former for tilknyting mellom fylkeskommunen på den eine sida og dei einskilde kommunane innan fylkets grenser på den andre sida. Dette siste punktet femnar mellom anna om den såkalla overkommuneproblematikken, og dessutan også tilhøvet mellom by og land – byane har i størstedelen av det kommunale sjølvstyrets historie stått utanfor fylkeskommunen. For fylkesmannsembetets del, har spenningane mellom anna gått på kva embetet mest av alt skulle representere: Skulle fylkesmannen primært vere ein statleg representant i fylket, eller ein representant for distrikta overfor staten?

Dagens mellomnivå er i fyrste rekkje utforma gjennom dei storstilte reformene på 1970-talet. Etter lang tids strid såg det endeleg ut til at ein hadde funne svaret på kva fylket skulle vere, og det vart gjort vidtrekkande endringar for å modernisere eit politisk og administrativt system som dei fleste på dette tidspunktet oppfatta som unødig komplekst, prinsipielt uheldig og ikkje minst håplaust gamaldags. Det vart «rydda opp» i fylket, men tydelegvis ikkje på ein fullgod måte. Etter kort tid synte det seg at styringsnivået ikkje utvikla seg i tråd med det som var intensjonane bak reformene. Dei seinaste åra har krava om ny reform auka i styrke, men reformkrava har ulik retning og ulikt fokus.

I dette kapitlet vil vi skildre nokre viktige stridsspørsmål og utviklingstrekk når det gjeld fylket som styringsnivå opp gjennom historia. Størstedelen av plassen kjem til å brukast på reformene på 1970-talet. Vi skal sjå på prosessen fram mot desse frå utgangen av den andre verdskrigen, og bruke dei som eit inntak til å forstå dagens styringsproblem. Men for å setje denne reformprosessen i det rette perspektivet, er det fyrst av alt naudsynt å dukke djupare ned i historia, og trekkje nokre lengre liner når det gjeld fylket som styringsnivå frå 1800-talet fram til 1945.