Det hybride fylket
Fylkets forløpar, amtet, har ei lang forhistorie som statleg styringsnivå. Noreg vart delt inn i 12 amt då eineveldet vart innført på 1660-talet, og gjennom ulike oppdelingar vart talet på einingar auka til 20 i 1866. Kvar av desse einingane vart leidd av amtmannen, den fremste distriktsrepresentanten for staten, og eit viktig bindeledd mellom sentrale styresmakter på den eine sida, og sivile embetsmenn og allmugen på den andre sida. I 1685 vart det gjeve ein eigen instruks for amtmennene, ein instruks som vart ståande uendra i nærare 300 år, til langt inn i demokratisk tid. Instruksen, som fyrst vart avløyst av ein ny i 1981, påla amtmennene å sjå til at Kongens lov vart følgd, men presisterte samstundes at dei skulle verke «til Gavn og Bedste» for distrikta sine. Amtmannsembetet opparbeidde seg etter kvart ein svært sterk maktposisjon. Denne posisjonen voks fram frå dei mangfaldige funksjonane han skulle fylle: Som Kongens mann hadde han ei heil rekkje spesifikke oppgåver, og dessutan eit generelt ansvar for å fremje statlege interesser i distrikta. Men etter instruksen hadde han altså òg ansvar for å fremje dei lokale interessene. Dette kunne innebere å målbere distriktets ynskemål overfor Kongen. Spenninga mellom amtmannen som Kongens mann i distriktet og som distriktets mann overfor Kongen har såleis lege nedfelt i embetet sidan gamal tid.
Då det kommunale sjølvstyret vart innført i Noreg i 1837, fekk dette også ein avleggjar på mellomnivået. Amtskommunen vart oppretta som «sjølvstyrt» organ, men han kan ikkje karakteriserast som ein parallell til dei einskilde kommunane. Frå starten var ambisjonane for amtskommunen låge. Han fekk sterkt avgrensa makt og funksjonar, og kunne mest av alt synest som eit rådgjevande og tilsynsførande organ. Byane vart haldne utanfor det amtskommunale fellesskapet. Amtstinget, representantskapet, skulle ikkje arbeide permanent, men berre møtest til rådslaging over nokre få dagar kvar sommar. Representasjonen var indirekte, det var representantar for dei einskilde herada (landkommunane) som sat i amtstinget. Oppgåvene som amtskommunen var ansvarleg for, var typisk nok slike som var for tyngjande for kvart einskild herad, men som dei i fellesskap var sterke nok til å løyse. Dermed stod amtskommunen reelt sett fram som eit slags fellesorgan for dei einskilde herada, og med ei lausare tilknyting til kvar einskild veljar enn kva kommunane hadde. I løpet av 1800-talet vart likevel også amtskommunen eit langt viktigare organ. Allereie i 1860 var det som i kring 140 år skulle verte kjernefunksjonane hans – helse, vegar og skular – på plass, og aktivitetsnivået auka i amtskommunen, til liks med i ei rekkje kommunar.
I samband med at nye skattelover vart vedtekne i 1882, vart amtskommunen ytterlegare «oppgradert», og dette på ein måte som også styrkte sambandet med dei einskilde herada ytterlegare. Medan han tidlegare hadde finansiert verksemda si gjennom eigedomsskatt, fekk han no høve til å skrive ut skattar og sende delar av rekninga vidare til herada (repartisjons- eller fordelingsskatt). Repartisjonsskatten vart snart den viktigaste, og frå mellomkrigstida den dominerande forma for fylkesskatt. Amtsskattekommisjonen (seinare: fylkesskattestyret) skulle føre tilsyn med skattelikninga i herada, og mellom anna gjennom bruk av skjønn sjå til at byrdane vart fordelte på ein rettvis og einsarta måte. På denne måten fungerte amtskommunen også som eit meir aktivt, utjamnande organ herada imellom. Amtsutvalet, forløparen til fylkesutvalet, vart òg oppretta i samband med dei nye lovene. Det møttest fleire gonger i året, og skulle mellom anna vere aktivt med i budsjettprosessen. Med tida vart amtsutvalet eit viktig politisk organ, noko som ikkje minst lyt sjåast i lys av at amtstinget møttest så sjeldan.
Amtet som styringsnivå etablerte seg etter kvart som eit hybrid styringsnivå, og som den viktigaste møteplassen for makta «ovanfrå» og «nedanfrå». Organisatorisk stod amtet på overflata fram som uvanleg komplekst. Det var ikkje berre slik at styringsnivået var kløyvd i ein «statleg» og «sjølvstyrd» del gjennom amtmannsembetet og amtskommunen.[69] Amtskommunen hadde i seg sjølv viktige statlege funksjonar, ved at han løyste oppgåver som i større eller mindre grad var regulerte frå sentralt hald. Han var formelt like sjølvstendig som andre formar for kommunar, tingmennene møtte ikkje med mandat frå herada, men representerte i prinsippet berre seg sjølve. Likevel synest det å ha vore ei vanleg oppfatting at maktgrunnlaget til amtskommunen var avleidd frå dei herada han var «felleskommune» for. Samstundes fekk han altså funksjonar som gav han eit visst overkommunalt preg, ikkje minst gjennom repartisjonsskatten og ulike utjamningsmekanismar. Amtskommunen var i sum altså både sjølvstendig, statleg reiskap, felleskommune og overkommune!
Stort enklare var det ikkje med amtmannen, som altså representerte både Kongens og distriktets interesser. Han hadde eit prinsipielt ansvar for å samordne all statleg verksemd i fylka, men i praksis var det vanskeleg å avgjere i kva grad han til dømes kunne instruere «frittståande» statlege sektororgan. Då amtskommunen vart oppretta, var dette på ingen måte med reinskorne liner til statens fremste lokale representant. Tvert imot; amtmannen vart ein krumtapp også i amtskommunen. Han vart øvste administrative leiar med ansvar både for førebuing og iverksetjing, og dessutan ordførar under sjølve tingseta.
I utgangspunktet skulle ein tru at den organisatoriske kompleksiteten på mellomnivået i styringsverket innebar eit stort potensiale for konflikt langs fleire liner. Til dømes hadde amtmannen ei så sterk stilling i høve til amtskommunen at ein kunne forvente at dette ville føre til ei eller anna slags form for opprør frå lokale folkevalde. Sett i dette lyset, lyt vi slå fast at amtet eller fylket i overraskande liten grad stod i fokus for politisk strid gjennom det kommunale sjølvstyrets fyrste drygt 100 år. Når det gjeld tilhøvet mellom amtmennene og amtskommunane, synest dette å ha vore meir prega av harmonisk sameksistens enn av konflikt. Alt tyder på at amtmennene i hovudsak la vinn på å vere noko meir enn ein refsande «øvrighet», og satsa på å samarbeide med dei lokale folkevalde kreftene. På same måte ser det ikkje ut som om tilhøvet mellom amtskommunen og herada skapte så mykje strid som det kanskje kunne vere grunn til å tru. Nokre reformer, reformframstøytar og generelle utviklingstrekk frå åra kring 1900 og framover tyder likevel på at det fanst ulike politiske visjonar for amtet.
[69] I tillegg kom dessutan eit aukande tal av statlege sektororgan som var oppretta utanom fylkesmannsembetet, men som likevel hadde amtet/fylket som inndelingsprinsipp.