Reformframstøytar mot amtet/fylket før 1945
Amts- eller fylkesmannsembetet har isolert sett i liten grad vore diskutert prinsipielt av sentrale politiske miljø opp gjennom historia. Iallfall når det gjeld perioden før den andre verdskrigen, lyt vi slå fast at det i hovudsak har vore krefter innan fylkesmannskollegiet sjølv som har lagt press på sentrale styresmakter for å få endra rammene for eiga verksemd. Eitt markant unntak frå dette biletet, er ein debatt frå Odels- og Lagtinget i 1893 vedrørande kompetansekrava til framtidige amtmenn. Ordskiftet handla om i kva grad amtmennene laut vere utdanna juristar eller ikkje, og stod på overflata fram som ein av fleire stridar mellom høgre- og venstrekrefter om embetsmannsstandens maktgrunnlag. Men konfrontasjonen innebar vel å merkje ikkje noko krav frå venstresida om at embetsmannsmakta skulle svekkjast til fordel for folkevalde organ. Derimot ynskte venstremajoriteten å skape eit nytt ideal for korleis amtmennene skulle utøve makta si.
Mindretalet i Odels- og Lagtinget ville halde fast ved kravet om juridikum ut frå ei forståing av at mange av embetets oppgåver stilte krav til juridisk kompetanse. Den juridiske forankringa vart frå konservativt hald sett som ein garanti for at amtmannen ville vere uavhengig og nøytral, og at embetsverket vart halde fritt for politikk. Om denne garantien forsvann, kunne ein mellom anna risikere at ein variant av det amerikanske spoilsystemet vart innført i Noreg – og at store delar av administrasjonen vart skifta ut i takt med vekslande farge på den politiske majoriteten. Amtmannsembetet kunne verte eit privilegium for tidlegare politikarar, vart det til dømes hevda.
Venstre såg på si side det eksisterande kravet om juridikum som eit signal om at dei «byråkratiske» sidene ved amtmannsembetet vart gjevne ein forrang. Dette ynskte partiet å gjerne noko med ved å fjerne juristmonopolet. Den amtmannen partiets representantar såg føre seg, var noko i nærleiken av ein lokaldemokratisk frontfigur. Han skulle være ein visjonær «politikar», valt ut på grunnlag av evne til å utøve praktisk skjønn, livsrøynsle, lokalkunnskap og menneskekunnskap. Amtmannen skulle styrkjast som initiativrik samfunnsbyggjar, til dømes innan samferdsle- og næringspolitikk, og som rettleiar overfor det kommunale sjølvstyret. Amtmannen skulle framleis vere statens mann, men samstundes skulle han «eigentleg» vere ein mann av folket – ein slik som kunne tenkjast å vinne fram om amtmennene vart valde direkte av folket, og ikkje utpeikt av Kongen!
Venstre vann fleirtal for framlegget om å fjerne juridikumkravet, og sjølv om partiets representantar gav uttrykk for at dei fleste nye amtmenn likevel kom til å vere juristar, signaliserte dei at amtmannsembetet skulle omformast ut frå eit demokratiserings- og politiseringsideal. Amtmennene burde sjølve ha brei politisk røynsle, og dei skulle bruke den kunnskapen dei hadde om politikken til å arbeide til det beste for distrikta. Dei skulle vere utviklingsaktørar, i nært samarbeid med lokale folkevalde organ. Her ser vi kanskje røtene til det som skulle verte eit sentralt kjenneteikn ved det norske amts- og fylkesmannskollegiet: Endå sterkare enn embetsmannsidentiteten, var identiteten som lokale patriarkar, og spesielt som vaktarar av det kommunale sjølvstyret.[70]
Når det gjeld amtskommunen, vart denne utsett for ei rekkje reformframstøytar også etter dei endringane som vart gjort i samband med skattelovene av 1882. I åra før og like etter 1900 var det særleg representasjonsordninga som stod under press. Sidan 1879 hadde det vore slik at alle herad innan amtets grenser møtte med éin representant i amtstinget, og kvar av desse hadde éi røyst (tidlegare hadde mindre herad berre hatt ei halv røyst). Om ein tek utgangspunkt i folketalet, innebar denne ordninga at dei større herada vart kraftig underrepresenterte. Frå tid til annan vart det difor teke til orde for at desse herada burde få ei eller anna slags form for tilleggsrepresentasjon. Det vart argumentert med at dette ville innebere ei demokratisering, men også med at dei større og ofte meir ressurssterke herada hadde krav på eit sterkare vern mot dei talrike små. Forsvararane av den eksisterande ordninga – som heile tida synest å ha hatt eit solid fleirtal – var ikkje samde i at tilleggsrepresentasjon ville innebere ei demokratisering. Dei argumenterte nemleg med utgangspunkt i at det var herada, og ikkje dei einskilde veljarane, som var grunneininga for den amtskommunale representasjonsordninga. At nokre av desse einingane skulle ha fleire røyster enn dei andre, vart av nokre endå til sett som ein parallell til ordninga med gradert røysterett, og såleis demokratisk sett meir tvilsamt enn den eksisterande representasjonsordninga.
Andre reformframlegg, som igjen hadde ein viss samanheng med krava om tilleggsrepresentasjon, innebar at andre enn ordføraren skulle kunne veljast til tingmann, og i nokre tilfelle at dei skulle kunne veljast gjennom direkte val, og ikkje utpeikast av heradsstyret. Slike framlegg utfordra det tette sambandet mellom amtskommune og herad, og vart for ytterleggåande til å vinne fleirtal. Eitt av dei mest radikale framlegga kom frå venstrehald i 1890, og innebar at amtstinga så langt råd var skulle ordnast etter Stortinget som førebilete. Dette framlegget hadde også ein viss brodd mot amtmannen: Amtstinga burde få velje sin eigen ordførar, for det var neppe heldigare at amtmannen leidde amtstinga enn at statsministeren var Stortingets sjølvskrivne president, heitte det seg. Framlegget om at amtstinget skulle få velje eigen ordførar vann ei viss støtte, men det same gjorde ikkje det meir prinsipielle framstøyten for å omforme amtstinga til små «storting». Det enno dominerande konservative synet på kommunens karakter innebar at det vart gjort ein klår distinksjon mellom det politiske og det kommunale. I godt samsvar med denne, framheva seinare formann for Formannskapslovkomiteen av 1898, Sofus Arctander, at amtstinga i motsetnad til Stortinget ikkje var noka politisk forsamling. Sjølv om han hadde sans for at amtstinga sjølve fekk velje ordførar, såg han ikkje noko prinsipielt problematisk i at ein embetsmann leidde tingseta.[71]
Ei rekkje av framlegga om å endre amtskommunen vart tekne opp av Formannskapslovkomiteen, mellom anna direkte val av tilleggsrepresentantar (alle utanom ordføraren) for større herad. Dette skulle gjerast, vart det poengtert, utan å bryte med det organiske sambandet mellom amtskommunen og dei einskilde herada. Komiteen utmerka seg elles ved at han tok til orde for å fjerne dei skilnadene som fanst kring den kommunale verksemda i by og land. Byane og herada skulle no få sams kommunelover for å fjerne det «kunstige motsetnadsforholdet», og som følgje av dette, ynskte komiteen at byane skulle verte del av det amtskommunale fellesskapet. I ei rekkje saker, til dømes når det gjaldt høgare skular, samferdsle og næringspolitikk, hadde by og land felles interesser, hevda komiteen. I slike tilfelle burde amtstinget fungere som ein felles arena for båe kommunetypane. Framlegget om å føre byane inn i amtskommunen vart avvist på brei front i høyringsrunden. Argument som vart nytta var at byar og herad reelt sett hadde få fellesinteresser, og at ei slik reform faktisk kunne medverke til å auke spenningane mellom by og land. Mange frykta dessutan at byane ville verte kraftig underrepresenterte i amtstinga, sjølv om det vart opna for å gjennomføre ei ordning med tilleggsrepresentasjon. Som mest alle andre framlegg til reformer frå Formannskaps-lovkomiteen, rann dette vekk i sanden.
Då det i 1921 endeleg vart føreteke ein generell revisjon av kommunelovgjevinga, vart det ikkje gjort større prinsipielle endringar i rammene kring fylkeskommunen. I lovene vart det likevel, i samsvar med den forståinga som hadde vekst fram, eksplisitt slått fast at fylkeskommunen var ein felleskommune for herada innan fylkets grenser. Fylkesmannens leiande stilling i høve til amtskommunen vart òg tona noko ned, ved at amtstinget fekk høve til å velje ordførar blant sine eigne medlemer.[72]
I åra frå 1890-talet framover mot 1920 auka aktiviteten i amtskommunane markant, om enn ikkje like mykje som i dei einskilde kommunane. Også amtskommunen vart følgjeleg eit viktigare organ, men dette synte berre i liten grad att i form av reformer i sjølve rammeverket kring den amtskommunale verksemda. Med unntak av den viktige presiseringa som skjedde i 1893 når det gjaldt idealet for verksemda til amtmannen, kan det vere freistande å trekkje fram ei namneendring som den viktigaste reforma overfor mellomnivået i den nemnde perioden. Etter ein lengre prosess endra amta namn til fylke i 1919. Med ein god porsjon velvilje kan ein sjå dette som eit utslag av eit perspektivskifte på mellomnivået: Frå å vere eit nivå der makta ovanfrå fekk utfalde seg («amt» er avleidd frå omgrepet «embete»), skulle det no vere eit organ for makta nedanfrå («fylke» er avleidd frå omgrepet «folk»).[73]
I løpet av mellomkrigstida etablerte fylkesmennene seg som eit kollegium. Frå 1915 og framover møttest dei til overlegningar med nokre få års mellomrom, og dette fylkesmannsmøtet vart ein av landets viktigaste arenaer for prinsipiell diskusjon knytt til både kommunal- og forvaltningspolitikk.[74] Representantar for det sentrale embetsverket var som regel òg til stades på desse konferansane. Gjennom referata frå møta får ein inntrykk av at fylkesmennene verkeleg freista å leve opp til idealet om å vere visjonære «politikarar» og sjølvstyrets forsvararar. I samband med kommunekrisa tok fylkesmennene ved fleire høve eksplisitt parti med dei lokale folkevalde, også med ein brodd mot sentrale styresmakter. Det viktigaste maktmidlet i så måte var den store kunnskapen dei sat inne med om dei faktiske tilhøva ute i kommune-Noreg – dette gav dei ein føremon når det gjaldt å definere kva som burde vere statleg politikk overfor kommunane.
Fylkesmennene tok fleire initiativ for å få styrkt sin eigen administrative kapasitet. Dårleg utrusting og organisering ved fylkeskontora var eit problem på fleire måtar. Ikkje berre svekte det dei høva fylkesmannen hadde til å løyse dei oppgåvene han hadde frå før. Det gjorde dessutan at sentraladministrative organ vart meir tilbakehaldne når det gjaldt å desentralisere oppgåver, eller at dei fann det meir attraktivt å opprette lokal særadministrasjon – eigne frittståande sektororgan på fylkesnivå – enn å leggje oppgåvene inn under ein allereie hardt pressa fylkesmann. Nettopp det å styrkje det høvet fylkesmannen hadde til å løyse dei generelle samordningsoppgåvene; til å fungere som ein administrativ tverrbjelke på mellomnivå, var eit gjennomgangstema på fylkesmannsmøta frå starten og heilt opp mot nyare tid. Sentrale styresmakter var i utgangspunktet lydhøyre for desse klagemåla, men gjorde lite for å følgje opp lovnadene om organisatorisk opprusting av fylkesmannsembeta. Spørsmålet ser ikkje ut til å ha engasjert særleg mange utanfor fylkesmannskollegiet sjølv før 1940.
Då regimet til Nasjonal Samling under den andre verdskrigen gjorde freistnader på å «nyordne» det norske styringsverket, var det med ein ambisjon om å gjere dramatiske endringar også på fylkesnivået.[75] Talet på fylke skulle reduserast til ein stad mellom åtte og ti, og byane skulle ikkje lenger stå på utsida av fylkesfellesskapet. Planen var å forkaste amtstinget basert på representasjon frå dei tidlegare demokratisk valde herada til fordel for eit korporativt system. Eit fylkesråd av åtte til tolv personar valde frå ulike yrkesgrupper skulle vere rådgjevarar for fylkesmannen, eit embete som no vart skreddarsydd for «den nye tids» førar- og ansvarsprinsipp. Under fylkesmannen ville det kome eit administrativt apparat som minte lite om dei gamle fylkeskontora. I dei mest ambisiøse overslaga vart det skissert at det skulle femne om opp imot 18 avdelingar. Høvet til å drive rasjonelt og effektivt, med ein stor grad av fagleg spesialisering, vart halde fram som ein av føremonane med ei slik ordning.
Den store auken i talet på administrativt personale ved kvart fylkeskontor skulle for det fyrste sikrast ved å samle dei tilsette frå dei opphavlege fylkes-administrasjonane. For det andre var det eit erklært mål å samle mest alle dei gamle frittståande sektororgana under fylkesmannen. I prinsippet kunne ingen lokale sektororgan etter dette nye systemet ta direkte kontakt med sentraladministrasjonen utan å gå vegen om fylkesmannen. For det tredje skulle personale førast over direkte frå sentraladministrasjonen til fylkeskontora. Quisling-regimet hadde nemleg storstilte planar også for desentralisering av oppgåver til fylka. I prinsippet vart den sentraladministrative verksemda avgrensa til handsaming av prinsippsaker, retningsliner og saker som gjaldt generelt for heile landet; administrasjon av landsomfemnande institusjonar og kontroll av lokalforvaltninga. Departementsfunksjonærar som på denne måten vart «til overs» skulle førast over til fylkeskontora i den grad desse hadde behov for meir mannskap. Ein god del av desse reformambisjonane vart nedfelt i den nye fylkesmannslova av 31. august 1944, men nyordninga på fylkesnivå vart på langt nær gjennomført i praksis før den tyske kapitulasjonen. Fylket som styringsnivå vart i løpet av kort tid reetablert i dei former ein kjende frå før 9. april 1940.
[70] For debatten: Sjå O. tid. 1893, s. 21-43 og L. tid. 1893, s. 2-14, i tillegg til Indst. O. No. 7 for same år. Det kan nemnast at 84 prosent av dei amtmennene som vart utnemnde frå 1894 til 1919 hadde juridisk embetseksamen, og at 68 prosent kan karakteriserast som rikspolitisk engasjerte (ut frå at dei var, hadde vore eller seinare vart stortingsrepresentantar, regjeringsmedlemer eller kandidatar ved stortingsval). Politiseringa av amtmannsembetet tok på denne måten raskt til, utan at dette gjekk på kostnad av juristinnslaget – av den enkle grunnen at eit fleirtal av den nye amtmennene både var juristar og politikarar. Juristane var i fleirtal i fylkesmannskollegiet til nærare 1980. Tala baserer seg på gjennomgang av fleire årgangar av Statskalenderen, Lindstøl 1914 og Haffner 1949. []
71 Sjå Dok. No. 14, 1890, og O. tid 1890, s. 453ff.[]
72 Bugge 1986, s. 60.[]
73 Under lovdebatten var det argumenta om norskdom og historisk forankring som var dei dominerande, i tillegg til dei faktiske namna på dei nye einingane – det var no t.d. Nordre Bergenhus, Bratsbergs og Nedenes amt endra namn til Sogn og Fjordane, Telemark og Aust-Agder fylke. Det vart lansert ei rekkje alternativ til nye nemningar på amtmannen, t.d. «fylkesstyrar», «fylkeshøvding» og «jarl». Desse vart avviste, m.a. med argument om at nemningane verka snobbete eller at dei høvde dårleg i ei demokratisk tid. Den enklaste løysinga – at amtmannen vart døypt direkte om til fylkesmann, på lik line med at amtsutvalet vart fylkesutval, osb. – vart difor valt. Debatten knytt til amtet/fylket er referert i O. tid. 1918, s. 1317-1328. Det er gjort nærare greie for prosessen bak namneendringa i Ot. prp. nr. 55, 1918.[]
74 Fylkesmannsmøta vart frå starten haldne med ujamne mellomrom, men dei fyrste åra gjekk det i snitt om lag tre år mellom kvart møte. Etter den andre verdskrigen møttest fylkesmennene langt hyppigare, og i nyare tid har dei møtst om lag fire gonger årleg. Ansvaret for å arrangere møta gjekk frå starten på omgang mellom embeta. I nyare tid er det AAD som er ansvarleg for møta.[]
75 Gjennomgangen byggjer særleg på Flo 1999, s. 35ff., i tillegg til diverse kjelder etter Justis- og politidepartementet, andre sivilkontor (Riksarkivet).