Fylket 1945 til ca. 1960: Ambisjonar om endring
Fylket som styringsnivå hadde utvikla seg i små steg gjennom dei meir enn hundre åra som var gått sidan innføringa av det kommunale sjølvstyret. Ut frå dette perspektivet lyt vi karakterisere 30-årsperioden frå krigens slutt til midten av 1970-talet som ei tid prega av store omveltingar. Reformene som vart sette i verk innebar at fylkeskommunen gjekk frå å vere eit fellesorgan for kommunane i fylket, til å verte eit politisk og administrativt organ som stod på eigne bein. Medan dei gamle fylkestinga hadde vore ei forsamling av representantar for kommunane i fylket, skulle det no vere direkte val til fylkesting. Samstundes vart det innført ein eigen, direkte fylkesskatt, til erstatning for den gamle ordninga med repartisjon, som altså innebar at fylkeskommunen var eit spleiselag mellom kommunane. Desse to tiltaka frigjorde fylkeskommunen frå kommunane. Eit tredje tiltak, opprettinga av ein eigen fylkeskommunal administrasjon, skild frå det statlege fylkeskontoret, kutta dei nære banda til fylkesmannen. Vonene til den nye, «frie» fylkeskommunen som demokratisk og samfunnsbyggjande organ var store. Til samanlikning sat fylkesmannsembetet no att på nåde, nærast som ein reminisens frå ei gamal tid.
Reformene på 1970-talet kan på eitt vis tolkast som siste trin i den prosessen Francesco Kjellberg og Tore Hansen har kalla det kommunale hamskiftet (jf. kapittel 2). Dei strukturelle og institusjonelle reformene i kommunal sektor var i fyrste omgang retta inn mot dei einskilde kommunane, medan fokuset for reformene sidan vart retta inn mot fylkeskommunane.[76] Endringane kan på denne måten setjast i samanheng med det tidlegare skisserte idealet om forvaltningskommunen, og bruken av sjølvstyret som ein reiskap i statens teneste. På eit anna vis kan vi sjå reformene som eit uttrykk for at dei mange spenningane som låg innebygd i fylket som styringsnivå frå gamalt av ikkje var til å leve med lenger. Både det praktisk og prinsipielt problematiske ved utforminga av fylket kom i forgrunnen, og pressa fram drastiske endringar.
Den fyrste fasen på vegen mot «det nye fylket» føregjekk fram mot sommaren 1961, då den nye lov om fylkeskommunar vart vedteken.[77] Denne innebar at byane vart medlem av fylkeskommunen, og at det folkevalde innslaget vart styrkt. På overflata var debatten kring lova prega av brei semje. Dei folkevalde streka under alle dei «praktiske» sidene ved reformene som vart gjennomført. I realiteten var lovvedtaket produkt av ein svært kjensleladd strid, og det er like stor grunn til å feste seg ved alt det som ikkje var kome med i den nye lova.
Vi veit at det også tidlegare var gjort framstøytar for å gjere rammene kring den kommunale verksemda likare i by- og landkommunar, og for å føre byane inn i fylkeskommunane, men dei hadde møtt sterke motkrefter. Skiljet mellom by og land hadde vore oppfatta som for fundamentalt. Men i takt med betra kommunikasjonar og dei auka velferdsambisjonane i etterkrigstida, vart vanskane ved det skarpe skiljet mellom by og land større og større. Folkevekst og urbanisering gjorde at mange byar fekk behov for meir plass, fleire stader var det faktisk slik at forstadene hadde fleire innbyggjarar enn sjølve byen. Grensene mellom by og land gjekk såleis midt gjennom det som no var rimeleg å kalle for «bystrøk». Dette gjorde at byane ikkje hadde kontroll på planlegging og utviklingsarbeid innan det som funksjonelt tilhøyrde byen. I tillegg laut dei finne seg i at omkringliggjande herad tappa dei for ressursar, ved at herada husa mange av dei skattytarane og arbeidsplassane som «naturleg» høyrde til byen, samstundes som det vart forventa at byen skulle yte visse tenester som også kom forstadene til gode. På den andre sida kunne ein ikkje utan vidare støtte krava frå byane om grenseutvidingar, spesielt når dette ville innebere at dei folkerike forstadene vart innlemma i byane. Forstaden var som regel relativt velståande. Skulle denne bli overført til byen, laut dei «fattigare» delane av heradet klare seg på eiga hand. Ein skulle kanskje tru at problemet kunne løysast ved å innlemme heile heradet i byen, men like fullt ville det sitje att taparar: Fylkeskommunen laut då ta farvel med eitt av dei rikaste herada sine, og såleis også mange skattekroner som tidlegare hadde kome mindre velståande delar av fylket til gode. Det kompliserte tilhøvet mellom byar og fylkeskommunar la også hindringar i vegen for dei overordna kommunalpolitiske reformprosessane som vart sette i gang i 1946. Det var til dømes vanskeleg å få til ei rasjonell ny kommuneinndeling og ei rettvis fordeling av utgiftene til det stendig aukande omfanget av fellesoppgåver så lenge by og land hadde så ulik status.
Kommunalminister Ulik Olsen (Ap) ynskte å løyse dette problemet, og i samarbeid med Arbeidarpartiets fremste kommuneideolog, Knut M. Nordanger, utarbeidde han eit opplegg for å integrere byane i fylkeskommunen. Då idéskissa som for ettertida vart heitande Lex Ulrik vart gjort kjent for ålmenta våren 1954, hadde ambisjonane vekst kraftig. Om byane skulle med i fylkeskommunen, auka dette krava til «modernisering» av organet også langs andre liner. Ulrik Olsen var spesielt oppteken av behovet for demokratisk opprusting. Ordninga med indirekte val gav skeiv representasjon, både i høve til folketal og partipolitisk sett,[78] og fylkesmannens sterke stilling i fylkeskommunen var òg problematisk ut frå demokratiske omsyn.[79] Lex Ulrik innebar difor ikkje berre at byane skulle inn i fylkeskommunen, men òg at det skulle verte direkte val til fylkesting, direkte fylkesskatt og ein eigen fylkeskommunal administrasjon. Idéskissa vart profilert som eit supplement til reformer som elles var på gang i kommunal sektor. Sjølv om ho ikkje sa noko eksplisitt om oppgåvefordelinga, bygde skissa på ein ambisjon om at fylkeskommunane skulle få betre kapasitet til å løyse dei oppgåvene som venta.
Når det gjaldt fylkesmannsembetet, innebar skissa at det skulle omformast til eit meir eintydig statleg reiskap. Frå statleg hald kunne ein nemleg vere i tvil om fylkesmennene verkeleg var lojale til dei statlege oppdragsgjevarane. Dei ytra seg nemleg ofte på ein slik måte at det kunne skape inntrykk av at dei prioriterte lokale omsyn framfor nasjonale interesser, meinte Olsen. Difor tok Lex Ulrik eit oppgjer med dobbeltstillinga fylkesmannen hadde som statleg representant i fylka, og som talsmann for distriktet overfor staten.
Lex Ulrik møtte hard motstand, særleg frå nettopp fylkesmennene. Kollegiet hevda at reformplanen var så ambisiøs at han ville øydeleggje for det som var det eigentlege utgangspunktet, nemleg å få byane med i fylkeskommunen. Dei reagerte likevel aller hardast på at maktstillinga deira vart omtala som eit demokratisk problem. Sjølvbiletet deira var nemleg utforma i samsvar med det idealet som var streka opp snart 60 år tidlegare, med fylkesmennene som demokratiets og sjølvstyrets forsvararar – dei var «gått ut av folket og tilhører folket», og kjende seg «som tjenere for folket», som det vart uttrykt.[80] Kollegiet distanserte seg samrøystes frå den eldre, «refsande» embetsmannsrolla, som dei frykta at kommunalministeren no ynskte å presse på dei att. Dei ynskte ikkje å vere pliktige til å velje den eine sida i konfliktar mellom sentrale og lokale styresmakter. Ut frå formene på motstanden mot Lex Ulrik, og den sjølvforståinga fylkesmannskollegiet gav uttrykk for, kan det vere freistande å konkludere med at fylkesmennene mest av alt stod fram som eit sterkt patriarkalsk innslag i styringsverket. Typisk nok var det omsynet til kommunane som vart profilert som den viktigaste innvendinga mot idéskissa. Om banda mellom kommunane og fylkeskommunen vart kutta, ville det oppstå interessekonfliktar, og då var det dei fyrstnemnde som ville kome ut som taparar, vart det hevda.
Sentralt i motstanden mot Lex Ulrik stod Nikolai Schei, fylkesmann i Sogn og Fjordane og leiar for Kommuneinndelingskomiteen. Han truga i praksis med at heile inndelingsarbeidet ville ramle saman om fylkeskommunen vart oppgradert frå å vere ein felleskommune til ei viktig, sjølvstendig kommunal eining. Idéskissa reiv etter hans meining vekk grunnlaget for å tvinge gjennom ei ny kommuneinndeling som kunne stride mot ynska til innbyggjarane i dei gamle einingane. Med eit nytt, sterkt demokratisk organ i fylka ville det ikkje vere så naudsynt å styrkje kommunane. Opprettinga av eit slikt organ ville elles fremje konkurranse i staden for samarbeid, noko som ville vere til uboteleg skade for dei frå før veikaste distrikta. Nikolai Schei veik aldri vekk frå prinsippet om at fylkeskommunen ikkje skulle vere noko anna enn eit hjelpe- eller fellesorgan for kommunane i saker som var for store for kvar einskild kommune.[81]
Scheikomiteen la i praksis ned «kabinettsspørsmål» i høve til Lex Ulrik. Kommunalministeren hausta elles lite støtte for reformplanane i si eiga regjering. Framlegget laut modererast kraftig for at stumpane kunne reddast. Då den nye lov om fylkeskommunar vart vedteken i 1961 (gjeldande frå 1964), var ho ribba for dei mest ambisiøse framlegga, og sprengde ikkje rammene for den gamle fylkeskommunen. Byane vart rett nok tekne med i fylkeskommunen, og det vart innført eit system med ein viss tilleggsrepresentasjon for dei større kommunane. Men fylkeskommunen var framleis ein felleskommune, med indirekte representasjon og repartisjonsskatt, og fylkesmannen skulle framleis vere administrativ leiar.
Den politiske handsaminga av lova bar likevel bod om at fleire og meir radikale endringar var på trappene. No var dessutan byane blitt medlemer av fylkeskommunen, og kommuneinndelingsreforma var i ferd med å gjennomførast. Trugsmåla om at desse reformene ville mislukkast om Lex Ulrik vart freista tvinga gjennom, hadde vore sentrale i motstanden mot idéskissa. Når desse hindera no var rydda av vegen, gav det friare hender for dei som ville ha meir djuptgripande endringar i fylket.
[76] Jf. Grønlie 1987, s. 203.[]
77 Sjå Ot. prp. nr. 61, 1959-60, og lovdebatten i O. tid. 1960-61, s. 626ff. Prosessen er gjennomgått i større detalj i Flo 2000a, kapittel 3. Utlegginga nedanfor byggjer på dette kapitlet og Grønlie 1987, s. 211ff.[]
78 I Hedmark fylkesting hadde Arbeidarpartiet 27 og Bondepartiet tre av totalt 30 tingmenn, medan partia hadde høvesvis 54 og 15 prosent av røystene ved kommunevalet. Tre av ti veljarar røysta då på parti og lister som ikkje fekk talsmenn i fylkespolitikken. I Møre og Romsdal var Grip med 191 innbyggjarar og Borgund med 13028 innbyggjarar likt representerte i fylkestinget. Kommunalt Tidsskrift nr. 7, 1954, s. 179.[]
79 I store delar av arbeidarrørsla fanst det lenge ein grunnfest skepsis mot fylkesmannsembetet, noko som skuldast at kollegiet av landets fylkesmenn lenge vart oppfatta som ein borgarleg bastion. Knut M. Nordanger var fyrste arbeidarpartimedlem som vart fylkesmann (frå 1935 til 1953). I arbeidarpressa kunne ein dei fyrste åra etter krigen sjå at den sosiale innsikta til fylkesmennene vart dregen i tvil, og at nokre av dei endå til vart stempla som «reaksjonære» eller «despotiske». Flo 2000a, s. 17f.[]
80 Fylkesmann Johan Norem i Rogaland, sitert etter Referat frå fylkesmannsmøtet i Oslo 15. og 16. mars 1954, s. 33.[]
81 Avsnittet byggjer på Referat frå fylkesmannsmøtet i Oslo den 15. og 16. mars 1954, Kommunalt Tidsskrift nr. 11, 1952, s. 237-242, og referat frå møte i Scheikomiteen i Oslo den 1. og 2. mai 1954 (i arkivet etter komiteen).