Vegen til det nye fylket ca. 1960 til 1975
Som vi veit, endra haldningar seg radikalt fram mot inngangen til 1970-talet. Ideane til Ulrik Olsen møtte veggen midt på 1950-talet, men samla brei politisk støtte 15 år seinare. Denne haldningsendringa kan forklarast på fleire måtar, men det er rimeleg å vurdere endringa dels som eit utslag av at mange føresetnadene for fylket som politisk og administrativt nivå vart annleis i løpet av 1960-talet. Dei ulike elementa ved den nye fylkeskommunen – direkte skatt, eigen administrasjon og direkte val – vart på ulike måtar «objektivt» sett meir attraktive:[82]
Utgiftene til den fylkeskommunale verksemda auka kraftig på 1960-talet. Det hadde ikkje berre samanheng med at byane no kom med i rekneskapen, fylkeskommunane fekk òg utvida ansvar til dømes når det gjaldt helsestell og vidaregåande utdanning. Dette gjorde at den gamle finansieringsordninga kom under press. Repartisjonsskatten, fylkesskatten som vart skriven ut på dei einskilde kommunane, kjendest meir tyngjande og urettvis enn tidlegare. At fylkeskommunen var sett saman av representantar for kommunane, vart tidlegare sett som ein garanti for at utgiftene vart haldne så langt nede som råd, men no skifta stemninga. Fleire syntest no ha den haldninga at fylkeskommunen kunne løyve pengar til det han ville, og så sende rekninga til kommunane. Dette var ei ordning som ikkje berre var prinsipielt vanskeleg. Ho var òg praktisk vanskeleg, av di storleiken på fylkesskatten var ein uviss faktor, og gjorde den langsiktige økonomiske planlegginga komplisert. Omsynet til sjølvstyret hadde tidlegare vore eit sentralt argument for å halde fast på fylkeskommunen som ein felleskommune også på det økonomiske området. No vart dette snudd på hovudet: Det oppstod eit ynske om å kutte banda mellom kommune og fylkeskommune nettopp for å verne om sjølvstyret i kommunane. Såleis vart det meir og meir attraktivt å innføre direkte fylkesskatt. Vona var at økonomistyringa i fylket på denne måten ville verte meir ansvarleg. Dette var den kanskje aller viktigaste endra føresetnaden på vegen mot det nye fylket; at den «frigjorde» fylkeskommunen gjekk over frå å vere ein konkurrent til kommunen til å verte eit redningstiltak for kommunen.
Den kraftige oppgåveveksten på fylkesnivå hadde ikkje berre økonomiske implikasjonar. Også dei administrative børene vart større, og for fylkesmannen som administrasjonssjef både for sitt eige embete og for fylkeskommunen, innebar dette eit kraftig auka arbeidspress. Rasjonaliseringsdirektoratet tok i 1963 til orde for å løyse opp den administrative dobbeltstillinga til fylkesmannen. Men i motsetnad til Ulrik Olsen, argumenterte direktoratet ikkje prinsipielt, ut frå det demokratiproblemet ordninga representerte, eller ut frå behovet staten hadde for meir lojale distriktsrepresentantar. Det var mest oppteke av dei aukande praktiske vanskane ved ordninga. Direktoratet såg føre seg ein sterk auke også i dei reint statelege oppgåvene på fylkesnivå, ikkje minst som følgje av at fleire oppgåver ville verte desentraliserte, men òg av di planleggingsoppgåvene (som då var meint å liggje under fylkesmannen også i framtida) ville verte fleire. For fylkesmennene vart denne bitre pillen lettare å svelgje ved at framlegget tok fatt i eit problem som dei lenge hadde vore opptekne av: Dei skulle styrkjast som samordningsinstans for all statleg forvaltning på fylkesnivå. På denne måten vart også ynsket om å splitte fylkesadministrasjonen i éin fylkeskommunal del og i éin del underlagt fylkesmannen sterkare i løpet av 1960-talet.
Kan ein så seie at også kravet om direkte val til fylkesting «objektivt» sett auka gjennom dette tiåret, til liks med den direkte fylkesskatten og den administrative kløyvinga i fylket? Desse to sistnemnde elementa kunne i og for seg setjast ut i livet utan at det måtte medføre ytterlegare reformer i fylkeskommunen. Frå fleire hald vart det likevel argumentert med at slike endringar ikkje kunne gjerast utan at også den demokratiske forankringa til fylkeskommunen vart styrkt gjennom direkte val. Dei tre elementa hang nøye saman, og var nærast å sjå på som ein samla pakke. Når eitt element vart meir attraktivt, medverka det også til å gjere dei andre elementa meir tiltalande.
Men behovet for ei sterkare folkevalt leiing på mellomnivået vart styrkt også meir isolert sett, som følgje av 1960-talets bølgje av merksemd kring distriktspolitikken, kombinert med framveksten av ei sterkare samfunnsplanlegging. At planleggingsiveren no tiltok i styrke, kan dels sjåast som uttrykk for ein større internasjonal trend, men planlegginga sette òg søkjelys på noko som i norsk samanheng lenge hadde vore oppfatta som eit styringsproblem: Dei einskilde politikkområda hadde i for stor grad fått leve sine eigne liv, og laut kome under fastare styring for å gjere det lettare å føre ein heilskapeleg og målretta politikk (jf. avsnittet «Tverrbjelkar eller frie etatar?», kapittel 2). Samfunnsplanlegginga trengde ei institusjonell forankring på fleire nivå, og kommunane vart framleis – sjølv etter den nye kommuneinndelinga – rekna som for små til å dekkje alle behov for lokal og regional planlegging. Fylket vart i utgangspunktet heller ikkje rekna som ei ideell eining. I løpet av 1960-talet vart det difor flørta med fleire alternative inndelingsprinsipp for planapparatet, og her vart einingar som både var monaleg mindre og større enn dei eksisterande fylka lanserte.[83] Men det vart stort sett rekna som ein føresetnad at planlegginga vart knytt til etablerte folkevalde organ. Det laut nemleg vere samanheng mellom plan og verkemiddel, og verkemidla laut vere knytte til demokratisk forsvarlege institusjonar. Såleis kan ein hevde at eksperimenteringa med alternative organisasjonsprinsipp faktisk medverka til å framheve dei gode eigenskapane som ein fylkeskommune med sterk folkevalt styring hadde, og såleis til å auke presset for ei ordning med direkte fylkestingsval.
Det spesifikt nye som skjedde ved inngangen til 1970-talet, var at «frigjeringa» av fylkeskommunen skifta funksjon, frå å vere noko som tvinga seg fram som følgje av «utviklinga», til eit positivt og dynamisk verkemiddel for å nå viktige mål og verdiar. Då den nye fylkeskommunen såg dagens lys, var det eit nærast samla politisk Noreg som stod bak. Dette lyt vi sjå i samanheng med det grøne ideologiske klimaet som prega norsk politikk og samfunnliv på denne tida (jf. kapittel 3). Den nye fylkeskommunen innebar ut frå dei fleste fortolkingar ei klår demokratisering, og han vart elles rekna som nærast ideell når det gjaldt å omsetje dei grøne verdiane til praksis. Han ville verte ein reiskap til å få bukt både med samordningsproblem, ekspertvelde, framandgjering og detaljstyring. Dei politisk-administrative reformene midt på 1970-talet vart ikkje minst profilerte som ei veldig opprydding i eit unødig komplekst system. Frå no av skulle det eksistere klåre liner.
Den nye fylkeskommunen vart gjort til røyndom, i tråd med hovudprinsippa for den 20 år gamle Lex Ulrik, og dei fyrste direkte fylkestingsvala vart haldne hausten 1975. Men kva var så eigentleg den prinsipielle skilnaden mellom denne nye institusjonen og den han erstatta? Dette skal vi freiste å gjere greie for i fortetta form:
Den gamle fylkeskommunen var fødd i ei heilt anna tid, og var utforma til å forvalte oppgåver av eit langt mindre omfang enn dei som no tyngde dei fylkeskommunale budsjetta. Han var berre eit hjelpeorgan for og indirekte valt gjennom kommunane, og ein kan følgjeleg hevde at det var gjennom sjølvstyret i kvar einskild kommune han henta legitimiteten sin. Den geografiske representativiteten i fylkestinget vart sikra ved fordeling av plassar på dei einskilde kommunane, etter lovendringa i 1961 vart også den numeriske representativiteten betre. Likevel var amtstinget skeivt samansett i høve til veljarmassen innan fylkets grenser, dominert som det var av ordførarar; ofte middelaldrande menn som politisk høyrde heime i typiske «ordførarparti» – Senterpartiet var til dømes kraftig overrepresentert. Dei politiske tingingane i dei gamle fylkestinga var prega av samarbeid og ynsket om å finne fram til «rettvise», «praktiske» eller «upolitiske» løysingar. Skiljelinene overfor den statlege administrasjonen i fylket var svært diffuse. Den særeigne maktstillinga til fylkesmannen og måten han definerte si eiga rolle på, gjer at vi kan kalle den gamle fylkeskommunen eit demokratisk organ med sterke patriarkalske innslag. Fylkesmennene såg seg sjølve – og agerte – som noko meir enn statlege embetsmenn: Dei vurderte seg sjølve som sanne demokratar og forsvararar for distrikta, og dessutan som regionale representantar for det nasjonale demokratiet.
Den nye fylkeskommunen kan sjåast som uttrykk for at den veldige veksten i offentleg sektor og forventningar til ny vekst, kombinert med sterkare krav om demokrati, skapte eit behov for å tenkje prinsipielt der ein tidlegare hadde tenkt praktisk. Han voks difor fram ut frå langt strengare krav til politisk og administrativ profesjonalitet og klåre ansvarsforhold. I og med at ambisjonane når det gjaldt kva fylkeskommunen skulle gjere var blitt så mykje større, laut han ha eit meir sjølvstendig maktgrunnlag enn den gamle fylkeskommunen hadde hatt. Fleire band til kommunane og til den statlege forvaltninga i fylket vart kutta, og i staden skulle han hente legitimiteten direkte frå folket – gjennom direkte val. Medan indirekte val berre sikra geografisk (og til ein viss grad numerisk) representativitet i fylkestinget, gav eit direktevalt fylkesting eit meir korrekt spegelbilete av folket også politisk og demografisk (kjønn og alder). Fleire uttrykte voner om at det no skulle bli betre rom for overordna fylkespolitikk, og at det skulle vekse fram ein type fylkespolitikarar som var meir interesserte i kva som var tenleg for heile fylket enn for dei respektive heimkommunane. Ein skulle altså få eit regionalt demokrati som i større grad stod på eigne bein. Den nye fylkeskommunen skulle framleis vere ein reiskap i statens teneste, men han kunne vanskeleg leve tett saman med ein patriarkalsk fylkesmann av gamalt merke. Dei tidlegare så nære bindingane til statens mann vart no i hovudsak sett som ei demokratisk uheldig ordning. Når buet skulle gjerast opp etter skilsmålet med fylkesmannen, syntest det klårt at fylkeskommunen ville stå att som ein vinnar. Han skulle i fyrste rekkje sitje att med dei viktige politiske funksjonane på det regionale nivået.
[82] Gjennomgangen nedanfor er i hovudsak henta frå Flo 2000a, kapittel 4 og 5. []
83 Fylkesinndelingskomiteen av 1961 tok til orde for at talet på fylke skulle reduserast til prinsipalt sju, subsidiært 12 einingar. Dette ville i praksis gjere at større landsdelar overtok for dei gamle fylka som styringsnivå. Framlegget vann ikkje fram. Kommunaldepartementet under leiing av Helge Seip (V) argumenterte med at omsyna til demokrati og effektivitet gjorde det mindre attraktivt med store fylke, i og med at det kunne svekkje dei folkevalde organa og skape dårlegare oversikt og detaljkunnskap (St. meld. nr. 64, 1969-70). Det vart på 1960-talet òg gjort freistnader på å gje regionen eit meir sjølvstendig liv – og «region» vart den gong nytta som eit omgrep på einingar som var mindre enn fylka, men større enn kommunane. Gjennom Bygningslova av 1965 vart kommunane pålagde å samarbeide for å utvikle regionplanar. I Strand 1985 vert det hevda at samarbeidet lukkast i svært liten grad, nettopp av di ein gjekk utanom etablerte einingar, og av di kommunane ikkje makta å samarbeide. Vanskane i dei 71 regionplanråda (per 1972) vart i St. meld. nr. 27, 1971-72 forklart med at råda ikkje hadde sjølvstendige verkemiddel og eige mynde i høve til kommunane. Flo 2000, s. 45ff.