Nytt liv for fylkesmennene
Auka klårleik var ein uttrykt ambisjon bak fylkesreformene midt på 1970-talet, og det var då heller ingen tvil om at den nye fylkeskommunen organisatorisk sett var mykje meir finskoren enn forgjengaren. Likevel vil vi hevde at nyskapnaden kom til verda midt i ei politisk-administrativ gråsone. Hovudkomiteen for reformer i lokalforvaltninga, som var motoren i reformprosessen, såg politisk konsensus som ein avgjerande føresetnad for at reformene vart vellukka. Om ein freista å reformere for mykje på ein gong, kunne dette setje heile prosessen i fare. Resultatet var at mykje potensielt konfliktmateriale vart skuva under teppet inntil vidare.[84] I staden konsentrerte det politiske Noreg seg om å få gjennomført det ein faktisk var samde om, nemleg dei institusjonelle hovudtrekka ved den nye fylkeskommunen.
Kva var det så som ikkje var avklåra enno? For det fyrste gjaldt det funksjons- eller oppgåvefordelinga. Logikken som vart lagt til grunn for reformene tilsa at det politiske og administrative systemet laut vere på plass før ein tok stilling til kven som skulle gjere kva. I dei generelle måla og retningslinene for reformene vart ei storstilt desentralisering frå sentraladministrasjonen rett nok førespegla, og dei politiske signala hadde i all hovudsak gått ut på at fylkeskommunen skulle styrkast som generalist. Men lovnadene var enno lite konkrete, oppgåvefordelinga skulle få «gå seg til» etterkvart. For det andre var det enno mykje som var uavklåra når det gjaldt tilhøvet til og grensegangen mot dei to partane som fylkeskommunen no skildest frå, fylkesmennene og dei einskilde kommunane. Det aller beste inntaket til å forstå hovudtrekka i den vidare utviklinga av fylket som styringsnivå, er å ta utgangspunkt i kva lagnad fylkesmannsembetet gjekk i møte.[85]
I åra fram mot 1975 var det enno høgst uklårt kva som skulle skje med fylkesmennene, men dei færraste ville vel ha satsa pengar på at det tradisjonsrike embetet ville vinne attende til gamal styrke. Ein kan få inntrykk av at det låg ein eim av noko gamalmodig og autoritært over samlinga av statens fremste menn i fylka; av noko som ikkje høyrde heime i ei tid då slagord som «deltakardemokrati» og «sjølvstyre» stod uvanleg sterkt i den politiske retorikken. Fylkesmennene kjende sjølv den gamle prestisjen smuldre vekk, og gav klårt uttrykk for dette. Men det fanst heile tider krefter som meinte at embetet burde overleve og tilførast ny styrke. Dagfin Juel, leiar for Hovudkomiteen for reformer i lokalforvaltninga, stod i fremste rekkje her. Det var særleg den gamle visjonen om fylkesmannen som ein sterkare samordnande instans for lokal og regional statleg verksemd som vart køyrt fram. Fylkesmann Jakob Modalsli ynskte endå til å omforme embetet til eit «statsdirektorat», og late dei frittståande statsetatane gå inn som avdelingar i dette. «Direktoratet» skulle samordne ulike sektorinteresser og ta stilling i saker med viktige prinsipielle sider, men elles skulle dei einskilde avdelingane kunne kommunisere direkte med dei overordna direktorata eller departementa. Juel meinte løysinga var god, men urealistisk i det eksisterande politiske klimaet. Den politiske og byråkratiske motstanden kunne verte stor, så han føretrakk ei noko meir moderat løysing. Direktoratsforma var på dette tidspunktet generelt politisk upopulær,[86] og desentraliseringsarbeidet var avhengig av velviljen i dei departementa ein ville ha til å overføre oppgåver. Ein for sterk fylkesmann kunne skræme departementa frå å desentralisere.
Det var faktisk blant fylkesmennene sjølve at motstanden mot å vidareføre embetet var sterkast. I 1974 tok sju av fylkesmennene til orde for at embetet vart lagt ned, og at flest mogleg av dei statlege oppgåvene vart overført til den nye fylkeskommunen. Fylkesmann Kåre Ellingsgård i Møre og Romsdal, som stod sentralt i denne grupperinga, gav uttrykk for at den gamle, integrerte løysinga hadde vore både enkel, ubyråkratisk og uformell – og at det aldri hadde eksistert noko krav nedanfrå om administrativ kløyving mellom fylkeskommunen og fylkesmannsembetet. I realiteten hadde det heller aldri eksistert noko permanent rollekonflikt for fylkesmannen, slik Hovudkomiteen hadde hevda. Men når reforma no fyrst var gjennomført, laut ein unngå ein lang periode med prestisje- og kompetansestrid, poengterte Ellingsgård. Han kom med skarp kritikk mot fleire sider av reformene i lokalforvaltninga, til dømes at det vart sett likskapsteikn mellom nærleik og demokrati, og at desentralisering av saker frå sentral til lokal statsadministrasjon såleis vart rubrisert som eit demokratiseringstiltak. Det var motsett, av di oppgåvene då vart løyste fjernare frå folkevalt leiing og konstitusjonelt ansvar. Ellingsgård hevda elles at reformene innebar at det vart sett kunstige skilje mellom kva som var statleg og sjølvstyrd, og kva som var kommunalt og fylkeskommunalt. Han meinte òg at behovet for å samordne den statlege verksemda i fylka ikkje var reelt.
Men ved inngangen til 1980-talet var det klårt at revitaliseringslina vann, og at fylkesmennene vart tilført ny styrke. I kva former dette skjedde, skal vi kome attende til. Men fyrst lyt vi peike ut nokre viktige årsaker til at embetet, stikk i strid med alle odds, overlevde.
Ei viktig forklaring ligg i det uavklåra tilhøvet mellom fylkeskommunen og dei kommunane han no var frigjort frå. Frå kommunalt hald hadde ein ei noko ambivalent innstilling til reformene i fylkeskommunen. På den eine sida vart dei no letta for ei stor bør, i og med at ordninga med repartisjonsskatt vart avskaffa. Men på den andre sida dukka eit gamalt trugsmål opp att: Om den sjølvstendige fylkeskommunen vart for sterk, kunne han verte ein konkurrent til kommunane. Doktrinen om at fylkeskommunen ikkje skulle få utvikle seg til ein overkommune låg til grunn for heile reformprosessen på 1970-talet. Kva omgrepet «overkommune» i røynda innebar, vart i samtida i overraskande liten grad problematisert og konkretisert, men eit hovudpunkt synest å ha vore at fylkeskommunen ikkje på noko vis skulle få verte eit mellomledd i styringshierarkiet, mellom staten og kommunane. Kommunane og fylkeskommunane skulle difor så langt som råd vere sidestilte einingar.
Kva var det så som ville ha vore problematisk ved at fylkeskommunen vart ein overkommune? Vi finn einskilde ytringar som går på at dette ville ha vore ein ulempe for einskapsstaten. Kjernen i dette argumentet var truleg at fylkeskommunen ikkje laut få utvikle seg til ein for sterk motpart mot staten i eventuelle interessekonfliktar. Men den desidert viktigaste grunnen var nok at kommunane på eitt eller anna vis ville verte skadelidande. Ein kunne frykte at dei ville få enda fleire styringssignal å rette seg etter enn dei allereie hadde, og i verste tilfelle at dei laut gå tenesteveg via fylkeskommunen for å kommunisere med staten. Fleire var redde for at fylkesplanen ville verte eit middel for slik fylkeskommunal «overstyring».
Det er uvisst i kva grad det eksisterte noko reell «fare» for at fylkeskommunen skulle få ei slik stilling. Ein del av argumentasjonen ser mest av alt ut til å ha vore fundert i det vi med vidt ulike forteikn kan velje anten å kalle kjensler, eller grunnleggjande verdiar eller ideologiar. Den nye fylkeskommunen var bygd etter modell av dei einskilde kommunane, men han fekk ikkje – slik det kan synest som om einskilde av fedrane for reforma hadde rekna med – utan vidare overført den historiske og politiske legitimiteten som kommunane hadde. Også blant krefter som støtta opprettinga av den nye fylkeskommunen, fanst det ei haldning som gjekk ut på at kommunane var det «eigentlege» sjølvstyret. Det er nok rett å seie at den nye fylkeskommunen i langt større grad stod fram som eit produkt av det sterke, om enn flyktige ideologiske klimaet ved inngangen til 1970-talet, enn det vi kan kalle «anden frå Formannskapslovene». På denne måten rangerte fylkeskommunen verdimessig faktisk under kommunen.
Denne overkommune-doktrinen medverka sterkt til å styrkje fylkesmannsembetet. Doktrinen vart nytta aktivt i fleire oppgåve- og funksjonsfordelingssaker. Fylkeskommunen kunne ikkje ha funksjonar som innebar tilsyn, godkjenning og kontroll – ja, sjølv ikkje rettleiing eller bistand; for alt dette ville vere markørar på at kommunane vart underordna. Det mest effektive mottiltaket mot overkommunen var å halde fast ved fylkesmannsembetet, og gje dette monopol på «kommune-overordna» funksjonar på regionalt nivå. I stridar knytt til funksjonsfordelinga vart fylkesmannen profilert som nøytral og objektiv, medan fylkeskommunen var politisk og subjektiv. At ein embetsmann var overordna kommunane vart ut frå denne logikken rekna som mindre problematisk enn at eit anna folkevalt organ var det.
Overkommuneproblematikken vart fyrst for alvor utløyst i den augneblinken fylkeskommunen tapte karakteren av å vere felleskommune, og medverka sterkt til å snevre inn det politiske handlingsrommet til dette nye organet. Dette var ikkje minst eit problem ut frå den sentrale rolla fylkeskommunen var meint å ha i plansamanheng og i distriktspolitisk samanheng. Om fylkeskommunen ikkje på nokon måte kunne vere overordna kommunane, kunne han då verte ein sterk regionalpolitisk aktør og ein effektiv planleggjar?
Det er også andre grunnar til at fylkesmannsembetet vann seg ny styrke. Det såg no ut som om dei som ynskte å styrkje samordninga av den statlege verksemda i fylket endeleg byrja å få eit visst gjennomslag. Kampen mot sektoriseringa endra fokus, frå 1960-talets vektlegging av politisk planlegging, til seint 1970-tals vektlegging av administrativ samordning. Styrkinga av fylkesmannsembetet som samordningsinstans gjorde likevel ikkje at det vart omforma til noko i nærleiken av eit «statsdirektorat». Prosessen skjedde heller ikkje utan motstand. Fleire såg denne administrative samordninga som ein konkurrent til den fylkeskommunale planlegginga, og frå etatshald vart det hevda at dei kommuniserte så godt seg imellom at det ikkje fanst behov for fylkesmannen som samordnande instans.
Mest av alt vart likevel fylkesmannsembetet styrkt som det vi med ei samlenemning kan kalle vaktar av nasjonale målsetjingar. Med dette meiner vi at fylkesmannen fekk meir å gjere i den gamle rolla som Kongens representant i distrikta. Denne omsnunaden skjedde for ein stor del i samanheng med det vi i neste kapittel vil omtale som eit nytt ideologisk klimaskifte og framveksten av eit nytt kommuneideal til erstatning for forvaltningskommunen. Eitt sentralt kjenneteikn på denne ideologiske nyorienteringa, som truleg tok til ein gong i andre halvdel av 1970-talet, var at den genuine tilliten til og tiltrua til det kommunale sjølvstyret forvitra. Tyngdepunktet flytta seg frå vektlegging av sjølvstyre, maktspreiing og lokalt demokrati, til konsentrasjon kring behova for ei nærgåande statleg oppfølging av den nasjonale politikken på alle nivå. Ein av ambisjonane bak reformene i lokalforvaltninga hadde vore at tilsynet med kommunane skulle reduserast, men utviklinga gjekk i staden i motsett retning. Fylkesmennene hadde alltid hatt til oppgåve å halde lokalpolitikarane i øyro, men det skjedde ei markant tilstramming frå utgangen av 1970-talet. Frå sentralt statleg hald syntest ein i langt større grad enn tidlegare mistenkje sjølvstyret for å ville prioritere annleis enn staten, og fylkesmannen fekk ei meir utprega rolle som vaktar av nasjonale likskapsmål og målsetjingar. Han vart styrkt som kontrollinstans, og vart i større grad enn tidlegare ein slags «ombodsmann» som passa på at lokalpolitikarane gav folk det dei hadde rett på ut frå sentrale standardar.
Men det var ikkje berre som «kontrollør» fylkesmannen vart styrkt. At ei oppgåve var «nasjonal», i den forstand at ho skulle setjast i verk over heile landet, vart no i seg sjølv eit argument for at oppgåva skulle vere på statlege hender. Det fekk også konsekvensar når ein no, i tråd med målsetjingane for reformene som var påbyrja tidleg på 1970-talet, saumfór sentraladministrasjonen for å finne oppgåver og funksjonar som kunne desentraliserast, særleg til fylkesnivå. Det vart frå sentralt hald gjerne oppfatta som langt meir attraktivt å leggje desse til fylkesmannen som statleg organ, enn til fylkeskommunen som sjølvstyrt. Dette vart ikkje minst artikulert frå sektordepartementa, som i mange tilfelle såg det som ein føresetnad for desentralisering at oppgåva vart løyst av ein reint statleg instans.
Om ei nasjonal oppgåve var «politisk» i den forstand at ho gav rom for å utøve lokalt skjønn, hadde det tidlegare vore opplagt at eit kommunalt organ ville ha iverksetjingsansvaret for henne. Dette fall godt inn i den forvaltningskommunale tenkinga, og ynsket om å bruke sjølvstyret i statens teneste. Men etter 30 år med stendig sterkare statleg integrasjon av kommunal sektor; ein integrasjon som ein skulle tru sakte, men sikkert ville undergrave behovet for «den lokale staten», snudde konjunkturane. I det nye klimaet synest det vere større aksept for å spørje om ein frå sentralt hald verkeleg kunne vere visse på at dei lokale, politiske organa ville vere lojale overfor viktige element i nasjonal politikk. Fylkesmann Alf Fostervoll i Møre og Romsdal gav uttrykk for denne tenkinga då han i 1979 spurde om regjeringa verkeleg måtte basere den viktige sysselsetjings- og distriktspolitikken på eit samspel med fylkeskommunane, der 14 av 18 hadde «en ganske annen politisk oppfatning enn regjeringen i de aller fleste spørsmål».[87]
Fylkeskommunane kjende denne tillitssvikten på kroppen. Under eit møte mellom representantar for fylkeskommunane og staten i 1981, gav fleire av dei fyrstnemnde klårt uttrykk for at dei oppfatta at det var skjedd ei drastisk haldningsendring frå statleg hald – og dette berre i løpet av dei fyrste tre-fire åra etter at fylkesreformene var gjennomført. Fylkesordførar i Møre og Romsdal, Kjell Furnes (KrF), hevda at det stikk i strid med den gamle ambisjonen om sterk folkevald kontroll på alle nivå, no voks fram eit statleg embets- og ekspertvelde. Den fylkeskommunale verksemda hadde knapt vorte utvida i breidda; alt ned til fordeling av tippemidlar vart no hevda å vere ei nasjonal oppgåve som laut forvaltast av eit statleg embetsverk, argumenterte han. Om funksjonane ikkje vart utvida, kunne ein like gjerne byggje fylkeskommunen ned til ein «sjukehus- og skulekommune». Det kunne neppe vere rett å halde oppe så store politiske apparat som direkte valde fylkesting for dei gjeremåla fylkeskommunen då ville sitje att med, hevda Furnes.[88]
Også Norske Kommuners Sentralforbund, som heile tida hadde vore ein lojal støttespelar til reformene i lokalforvaltninga, tok no til motmæle til den statlege styrkeveksten på regionalt nivå. Forbundet var spesielt uroa over at fylkeskommunen ikkje vart styrkt som generalistorgan: Kriteriet for ei sterk og godt utvikla kommunalforvaltning var omfanget av dei oppgåver dei var tillagt, hevda dei.[89] NKS var likevel i ein vanskeleg situasjon, i og med at forbundet òg representerte kommunar som i større eller mindre grad var prega av frykta for «overkommunen».
Biletet var ikkje eintydig svart for fylkeskommunane utover 1980-talet. Dei vann òg nokre sigrar, til dømes då dei i 1988 fekk ansvaret for kulturminnevernet. Men i hovudsak vart fylkeskommunen avskoren frå å utvikle seg ytterlegare som generalistorgan, og til «en mer betydningsfull politisk enhet», som det heitte i dei generelle måla og retningslinene for reformprosessen.[90] Etter reformene i 1975 eksisterte det heile tida eit konkurranseforhold mellom fylkesmennene og fylkeskommunane. Konkurransen føregjekk konkret, når det gjaldt fordeling av ansvaret for spesifikke funksjonar, men òg på det meir abstrakte planet: Kven var det som skulle vere «den dynamiske krafta» i fylket og kven var det som skulle tale fylkets sak overfor staten? Nokre år tidlegare hadde svaret utvilsamt ha vore fylkeskommunen, men no var det på ingen måte opplagt lenger.
Dei største nederlaga for fylkeskommunen – og tilsvarande sigrar for fylkesmennene – kom i løpet av åra 1981 og 1982. Fylkesmennene kom, sett i lys av 1970-talets nederlagsstemning, oppsiktsvekkjande sterkt attende, og vart styrkte både som generalistar og innovatørar. For det fyrste fekk dei sommaren 1981, etter snart 300 år, ein ny instruks å rette seg etter. Her heitte det seg framleis at dei skulle arbeide «til gagn og beste» for fylka og ta påkravde initiativ, dei skulle halde sentrale styresmakter orienterte om viktige spørsmål i fylket, og i den grad dei fann det føremålstenleg gjere framlegg til korleis oppgåver skulle løysast.
For det andre vann fylkesmannsembetet i 1982 dragkampen om ei av dei viktigaste nye oppgåvene på mellomnivået: det regionale ansvaret for miljøvernforvaltninga. Dette skjedde etter lang tids strid, også mellom ulike interesser internt i Miljøverndepartementet.[91] Ei rekkje alternative løysingar vart diskuterte. Fleire av oppgåvene som følgde med dette ansvaret, var typiske kontrolloppgåver, og såleis «statlege» av karakter. Desse høyrde anten heime under fylkesmannsembetet eller i eigne frittståande etatar på fylkesnivå. I departementet var det fleire som meinte den siste løysinga var tiltalande, men dette stridde mot prinsippet om samordning. Andre oppgåver hadde nær samanheng med fylkesplanlegginga; dei var «politiske», og høyrde mest naturleg heime hjå fylkeskommunane. Det eksisterte elles eit sterkt ynske om å halde miljøvernforvaltninga og fagmiljøa knytt til denne samla i éi avdeling, så eit kompromiss der ansvaret vart splitta opp og fordelt på fleire, vann heller ikkje brei støtte.
Løysinga som vart valt innebar at miljøvernavdelingane vart samla under fylkesmannsembetet, men då i ei relativt fri stilling, med mange direkte koplingar mellom avdelingane og departementa. Løysinga vart valt mellom anna av di ein då kunne nytte seg av fylkesmannens autoritet overfor kommunane som eit verkemiddel i miljøvernarbeidet. Mange tolka dette som eit hardt slag for planleggingsarbeidet i fylkeskommunal regi.
Då ansvaret for den regionale landbruksforvaltninga vart vurdert på nytt på byrjinga av 1990-talet, kom fylkesmanneembetet igjen ut som ein vinnar i striden mot fylkeskommunen. Argumenta som departementet sentralt nytta seg av, fekk gjennomslag også i dei politiske miljøa. Departementet la vekt på at interessekonfliktane i landbrukspolitikken mellom sentralt og lokalt nivå var så store at behovet for statleg styring på regionalt nivå var sterkt, særleg med tanke på at det lokale ansvaret for landbruksforvaltninga allereie var kommunalisert. Ved å knyte seg til fylkesmannsembetet, kunne dei regionale landbruksavdelingane nytte seg av allereie etablerte godkjennings-, rettleiings- og kontrollfunksjonar – medan ei eventuell tilknyting til fylkeskommunen ville ha gjort utøvinga av slike funksjonar «overkommunale», og såleis høgst problematiske. Frå departementets side var det òg eit viktig poeng at miljøvernavdelingane allereie var knytte til fylkesmennene, for landbruk og miljø var to etatar med stor kontaktflate.
Tidlegare hadde dei regionale landbruksavdelingane vore frittståande etatar. Reforma som innebar at avdelinga no vart integrert under fylkesmannen, gjekk under merkelappen «Frå sektoretatar til samfunnsetatar».[92] At ein «samfunnsetat» vart lagt til det statlege fylkesmannsembetet, og ikkje til den folkevalde fylkeskommunen, kan i seg sjølv sjåast som eit klårt uttrykk for ei markant haldningsendring sidan den gong den grøne bølgja toppa seg i fyrste halvdel av 1970-talet.
[84] I Flo 2000a, s. 89, vert det hevda at dei erklærte målsetnadene om demokratisering, desentralisering og effektivisering som låg til grunn for reformene i lokalforvaltninga frå 1970-talet, i praksis var så tøyelege at dei i fyrste omgang kunne legitimere oppbygginga av ein fri fylkeskommune, for så i neste omgang å vere gode argument for å byggje opp ein sterkare regional stat. Den nye fylkeskommunen og det revitaliserte fylkesmannsembetet som vi skildrar i dette delkapitlet, var båe ektefødde born av Hovudkomiteen for reformer i lokalforvaltninga, men dei var samstundes produkt av høgst ulike ideologiske klima. []
85 Gjennomgangen her byggjer i hovudsak på Flo 2000a, kapittel 6 og 7.[]
86 Grøndahl 1999, s. 265f.[]
87 Referat frå fylkesmannsmøtet i Oslo 6. februar 1979, s. 37.[]
88 Foredrag og innlegg på kontaktmøte med representantane frå fylkeskommunane, 27. og 28. april 1981, arkivet til Miljøverndepartementet.[]
89 Administrerande direktør Arne Rødskog i Norske Kommuners Sentralforbund, Kommunalt Tidsskrift nr. 6/1980, s. 55, jf. også NKS-publikasjonen «Forholdet mellom kommunalforvaltningen og den lokale statsadministrasjon», Kommunal rapport nr. 17/83. Sjå elles Flo 2000a, s. 103ff.[]
90 NOU 1974:53, s. 15.[]
91 Prosessen er omtala nærare i Flo 2000a, s. 92-101 og 106-108.[]
92 St. meld. nr. 40, 1991-92.