5. KOMMUNEIDEOLOGISK UTVIKLING ETTER CA. 1975

I kapittel 3 forlét vi den kommuneideologiske utviklinga på byrjinga av 1970-talet, på eit tidspunkt då den genuine tiltrua til det lokale sjølvstyret og den rikspolitiske viljen til å styrkje den lokalpolitiske handlefridomen såg ut til å ha nådd eit historisk høgdepunkt. I kapittel 4 såg vi den nye fylkeskommunen vekse fram som eitt av dei fremste uttrykk for den «grøne» politikken. Men vi såg òg kor raskt konjunkturane snudde for denne nyopprusta politiske arenaen. At fylkeskommunen var meint som ein faneberar for ideala om demokratisering, desentralisering og effektivisering – leiestjernene til Hovudkomiteen for reformer i lokalforvaltninga – var ikkje til mykje hjelp. Populariteten dalte, og fylkeskommunen går i dag ein uviss lagnad i møte.

I dette kapitlet skal vi ta føre oss nokre hovudtrekk ved den kommuneideologiske utviklinga frå midten av 1970-talet og fram til i dag, og nokre av dei spørsmåla som trengjer seg på, er: Botnar tillitssvikten overfor fylkeskommunen i forhold som har vore heilt spesifikke for dette organet, eller kan vi sjå den som uttrykk for større endringar i grunnsynet på det kommunale sjølvstyrets roller og funksjonar? Kva er dagens kommunalideologiske alternativ, og korleis fell desse inn i ein større historisk samanheng?

Å skulle skildre og analysere den kommuneideologiske utviklinga etter 1975, byr på fleire store utfordringar. Det er vel knapt nokon annan periode som har vore utforska i så stor detalj som denne, vår eiga samtid, der kommuneforskinga har vakse fram som ein eigen disiplin som sysselset titals menneske i ei rekkje fagmiljø. Dessutan syner kommunalpolitikken godt att både i den politiske kvardagen og i mediekvardagen, til dømes på den måten at tilhøvet mellom stat og kommune jamleg vert problematisert. Alt dette skulle ideelt sett tilseie at vi kan uttale oss langt stødigare om kva verdiar og ideal som ligg til grunn for dagens kommunalpolitikk enn om nokon tidlegare periode. Men det motsette er snarare tilfelle. Dei ideologiske hovudalternativa og dei viktigaste ideologiske frontane synest faktisk vere langt enklare å avdekkje om vi går nokre tiår attende i tid.

Det kan tenkjast mange moglege forklaringar på kvifor det er slik. Den mest nærliggjande er at vi rett og slett druknar i informasjon og detaljar. Vi maktar ikkje å få tilstrekkjeleg avstand, og såleis perspektiv til å vurdere korleis stoda er i dag. Dette kan nok ha noko føre seg, men det er likevel truleg at det er meir substansielle grunnar til desse vanskane med å fange vår eiga samtid. Kan det vere slik at det ikkje lenger finst nokre grunnleggjande visjonar og ideal når det gjeld kommunens verdigrunnlag og plass i samfunnet? Kan det alternativt vere at slike ideologiar finst, men at det ikkje finst ideologiske frontar lenger – iallfall ikkje slike som følgjer meir eller mindre klåre partipolitiske skiljeliner? Kan det vere at vi er midt inne i ei ideologisk brytningstid, og difor lèt oss forvirre av motstridande signal? Eller kan det faktisk vere slik at det finst klåre kommuneideologiske førestellingar, men at desse har eit negativt forteikn, og difor berre vert uttrykte meir indirekte enn i tidlegare tider?[93]

Statsvitaren Anne Lise Fimreite og underteikna har i fellesskap lansert omgrepet effektueringskommunen som ei nemning på det kommuneidealet vi synest sjå vekse fram som følgje av ei ideologisk nyorientering frå slutten av 1970-talet.[94] Dette er eit ideal med ein noko anna status enn dei ideologiske alternativa frå tidlegare fasar. Det dei har sams, er at dei alle i større eller mindre grad er konstruksjonar, freistnader på å fange nokre ideologiske hovudprinsipp i ei fortetta form, med støtte i eit fleirfaldig kjeldegrunnlag. Men medan dei eldre ideala lettare kunne lesast ut av striden slik han gav seg til kjenne i samband med prinsipielle kommunalpolitiske debattar og større reformarbeid, og lettare kunne knytast til einskilde aktørar, gjeld ikkje dette for effektueringskommunen. Denne er ikkje så konsistent og heilskapeleg som dei hine ideala, og kan ikkje knytast eintydig til spesifikke aktørar eller aktørgrupperingar. Medan dei eldre ideala òg var ideal i den folkelege tydinga – som mønsterbilete, som konstruksjonar som vart haldne fram som noko positivt og ynskeleg – er det annleis med effektueringskommunen. Denne bryt tvert imot mot visse politiske verdiar som ut frå retorikken å døme framleis er høgt verdsette, og gjev seg delvis til kjenne som ein slags resignasjon i høve til realitetane. Metodologisk har vi difor valt å gå noko annleis til verks for å avdekkje effektueringskommunen. Vi støttar oss i større grad på kjelder frå den oppgåveorienterte kommunalpolitikken, av di vi meiner det er på denne måten vi i dag kan avdekkje dei ideala som «ligg bakanfor», dei «mest ekte» eller iallfall dei viktigaste ideala.

Det har nok aldri eksistert eit ein til ein-forhold mellom retorikk og politikk, forstått som uttrykte ideal og faktiske ideal. Men nett på det kommuneideologiske området synest skiljet vere monaleg større i dag enn det til dømes var i dei tilspissa stridane kring den kommunale gjeldskrisa på 1920-talet, eller prinsippa for den nye kommuneinndelinga på 1950-talet. Som vi allereie har sett, føregjekk det ein kommuneideologisk konvergens i tida framover mot 1970, og konsensusen var langt på veg reell. Typisk for den mangfaldige reformprosessen som gjekk føre seg i samband med Hovudkomiteen for reformer i lokalforvaltninga, var at den freista hente kraft frå denne konsensusen – men at han òg vurderte semja som meir grunnfest enn det fanst haldepunkt for i den verkelege verda. Opp gjennom 1970-talet utvikla det seg markante meiningsskilnader, men desse vart dempa ved at ein viste til at «alle» var samde om dei grunnleggjande prinsippa for reformprosessen. Dei verdiane som reformprosessen sprang ut frå synte seg, iallfall når det gjaldt fylkesnivået, å vere så fleksible at dei kunne avleie reformtiltak med fundamentalt ulike forteikn (jf. kapittel 4).

Det eksplisitt uttrykte verdigrunnlaget for reformprosessen på 1970-talet fungerte såleis mest av alt som eit retorisk røykteppe. Dei opplista verdiane verka som eit legitimeringsgrunnlag for dei tiltaka som vart sette i verk, og dekte over reelle ideologiske forskyvingar – og brotet med forvaltningskommunen. I den systemorienterte kommunalpolitikken kan ein stundom få inntrykk av at klokka stogga ein gong tidleg på 1970-talet. Om vi les dagens viljeserklæringar knytt til kommunens roller og funksjonar i styringsverket, samsvarar dei enno langt på veg med dei som er over 30 år gamle. Retorikken er modernisert; annan terminologi vert nytta, men verdiane frå den grøne bølgja står sterkt i ord, om ikkje i handling. Dette kan vere ei mogleg forklaring på at eit nytt kommuneideal har teke over som eit dominerande ideal til erstatning for forvaltningskommunen, utan at vi heilt har lagt merke til det.

[93] På meir avgrensa område finst det også i dag kommunalpolitiske motsetnader med eit sterkt ideologisk tilsnitt. Vi kan nemne kommunestruktur, lokal skattefridom, grunnlovsfesting av det kommunale sjølvstyret, bruk av minstestandardar, rettskravlovgjeving og øyremerkingar, aksept for ulikskap kommunar imellom, høve til konkurranseutsetjing av kommunal tenesteyting og kommunal oppgåvedifferensiering som nokre viktige stikkord i denne samanhengen. Det er ikkje vanskeleg å finne politisk usemje på fleire av desse områda, langt vanskelegare er det å systematisere interessemotsetnadene, og å finne eventuelle motstridande, heilskapelege kommuneideal av den typen som vi finn i ulike tidlegare fasar på 1900-talet. Ein freistnad på å systematisere dagens kommunalpolitiske strid vert gjort i eit prosjekt som går føre seg ved Rokkansenteret under leiing av Anne Lise Fimreite, jf. også fotnote nr. 99. []

94 Fimreite og Flo 2000, Fimreite og Flo 2002. Store delar av framstillinga som er knytt til effektueringskommunen og den kommuneideologiske utviklinga etter ca. 1975 er basert på idear som er utvikla i fellesskap.