Ein kommune for moderasjon
Den viktigaste prinsipielle skilnaden mellom effektueringskommunen og forvaltningskommunen, går ikkje på graden av integrasjon. Idealet er framleis at kommunen skal vere høgt integrert som del av det nasjonale styringsverket, og ein utprega reiskap for staten. Skilnaden mellom dei to ideala går i fyrste rekkje langs dimensjonen lokal handlefridom: Medan forvaltningskommunen innebar at handlefridomen laut vere stor, mellom anna ut frå ein ambisjon om at dei ulike kvalitetane ved kommunen som politisk organ skulle temjast og takast i bruk i statens teneste, legg effektueringskommunen til grunn at den lokale handlefridomen skal vere liten. Dette forklarar òg namnet vi har valt på det nye idealet: Nemninga «effektuering» signaliserer, til skilnad frå «forvaltning», at den lokale handlefridomen som reiskap for staten vert monaleg redusert i høve til det som tidlegare vart rekna som akseptabelt. Det ideologiske skiftet lyt vi i fyrste rekkje sjå som eit uttrykk for at den lokale handlefridomen har fått ein annan og meir problematisk funksjon, og difor lyt dempast frå sentralt hald. Sett i lys av 1980-talets fristillingsiver på mange område av samfunnslivet, og ikkje minst i kommunalpolitikken, kan det synest som eit paradoks at vi trekkjer fram minska aksept for lokal handlefridom som eit sentralt element i ei kommuneideologisk vending frå slutten av 1970-talet. Dette krev ei nærare forklaring.
I 1978 råka konjunkturomslaget i verdsøkonomien også Noreg for full tyngde, og styresmaktene kjende seg tvungne til å leggje om den økonomiske politikken. Som ein konsekvens av dette, vart dei statlege ambisjonane overfor kommunal sektor justerte nærast over natta. Frå ein politikk som innebar sterk vekst i forbruk og investeringar til kommunane, skulle det no førast ein politikk som innebar fleire tiltak for å dempe veksten i kommunane. Dette lineskiftet innebar noko meir enn ei normal tilpassing til knappare økonomiske vilkår. Ein var komen i det som var skildra som «en helt ny situasjon som denne generasjon av kommunepolitikere aldri tidligere har kjent.»[95] For i meir enn 30 år, gjennom heile det kommunale hamskiftet, hadde dei økonomiske pilene peika oppover. Visst hadde ambisjonane alltid vore monaleg større enn kva det fanst økonomisk spelerom for der og då, og visst hadde det heile tida vore røyster som sa at tempoet på den kommunale oppgåveveksten var for høgt. Men likevel vart kommunal- og lokalpolitikken utforma ut frå ei overtyding om at morgondagen ville gje større ressursar å rutte med.
Kommunen skulle vere offensiv, aktiv og ambisiøs. Det var eitt av kjerneargumenta for forvaltningskommunen og bruken av sjølvstyret i statens teneste. Det fanst såleis ein nær samanheng mellom forvaltningskommunen og den utviklingsoptimismen som prega så mykje av norsk politikk i etterkrigstida. Vi fekk ein kommune bygd for ekspansjon, ikkje for moderasjon. Kva så no, når omsynet til nasjonaløkonomien tilsa at ein laut setje på bremsene? Var det realistisk å tru at investeringslystne lokalpolitikarar friviljug skulle skuffe sine eigne veljarar ut frå omsyn til kva som var det beste for nasjonen? Dette tok ein frå statleg hald ikkje sjansen på. Staten laut ta ei fastare styring for å dempe auken i kostnader, og dette innebar også at ein laut få eit fastare grep over sjølvstyret. Forvaltningskommunen hadde vore eit framifrå verkty under bygginga av velferdsstaten. No laut ein søkje etter eit ideal for å konsolidere og trygge velferdsstaten.
Kva skjedde så i åra etterpå når det gjaldt dei erklærte målsetnadene om å styrkje den kommunale handlefridomen? Det vil vere for sterkt å seie at målsetnaden vart skrinlagt. Fristilling var eitt av 1980-talets fremste forvaltningspolitiske slagord, og dette smitta over på kommunalpolitikken. Det nye inntektssystemet for kommunane, som vart sett i verk i 1986, var basert på rammetilskot som kommunane i prinsippet kunne bruke fritt. Innføringa av systemet var i realiteten sluttsteinen for ein meir enn 50 år lang prosess, driven fram av ambisjonen om å kunne fordele midlar kommunane imellom ut frå faste, objektive kriteria, og å samle økonomisk ansvar og ansvar for oppgåveløysing på same stad. Kommunane vart òg friare til å organisere seg sjølve ut frå interne behov. Dette vart slått fast i Kommunelova av 1992 etter ein lengre forsøksperiode. Etter retorikken og fleire av dei reformene som faktisk vart sette i verk å døme, kan ein såleis verte lokka til å tru at perioden frå midten av 1970-talet og oppover var ei stor kommunal fridomstid. Likevel vil vi hevde at dette er langt frå sanninga. Mange av dei fristillingsreformene som vart sett i verk overfor kommunal sektor var i stor grad tufta på politiske føringar frå det grøne klimaet og den konsensusmetta prosessen kring Hovudkomiteen for reformer i lokalforvaltninga, og kan i større grad tolkast som ein konsekvens av eit etterslep enn ein genuin statleg vilje til kommunal fristilling i samtida.
Det var fleire viktige straumdrag som peika i motsett lei av fristilling, og som gav uttrykk for at iveren når det gjaldt demokratisering og desentralisering var på retur.[96] I førre kapittel såg vi at utviklinga av fylket som politisk og administrativt nivå ikkje skjedde i samsvar med det som var intensjonane bak reformprosessen. Fylkeskommunen vart avskoren frå å få innverknad på viktige regionale politikkområde, slik han var førespegla nokre år i førevegen. Samstundes vart fylkesmannsembetet revitalisert, dels som ein konkurrent til fylkeskommunen, dels som ein effektiv reiskap for å dempe aktivitetsnivået i kommune-Noreg. Fylkesmannen skulle etter tidlegare planar føre eit meir avgrensa tilsyn og kontroll med kommunane, men det motsette vart snarare tilfelle.
Denne avdempinga i høve til uttrykte ambisjonar gav seg òg til kjenne når det gjaldt den økonomiske rammestyringa. Allereie i utgreiingsfasen kom det store motførestellingar mot rammetilskota, og i den endelege utforminga av systemet vart ambisjonane om fristilling kraftig redusert. Ordninga vart utvatna, og i tillegg kom det ein underskog av øyremerka tilskot – den forma for tilskot ein i prinsippet var på veg vekk frå. I 1999 var dei øyremerka tilskota faktisk relativt sett større enn dei hadde vore før 1986. Også på andre område tiltok den statlege detaljstyringa, stikk i strid med intensjonane. Trass i ambisjonar om å redusere talet på og forenkle reglar, lover og forordningar, auka talet med lover og føreskrifter som regulerte kommunesektoren med heile 50 prosent på dryge ti år, frå midten av 1985 til 1996.
Ei spesiell utfordring for den kommunale politiske handlefridomen kom gjennom 1980- og 1990-talets auka bruk av rettskravlovgjeving («rettighetslovgivning») for å regulere kommunale oppgåver.[97] Desse skil seg kvalitativt ut frå tidlegare særlover, som primært var retta inn mot ulike grupper av menneske, og opnar for ein relativt stor grad av lokal tilpassing og lokalt skjønn. Dei nye lovene har karakter av lovheimla krav, og er retta inn mot einskildindivid. Dei bind kommunane til å prestere ytingar av spesifisert karakter, og er kombinerte med statlege kontroll- og tilsynsordningar. I ytste konsekvens kan domstolane avgjere og overprøve lokale politiske vedtak med utgangspunkt i desse lovene, utan omsyn til heilskapen i lokale politiske prioriteringar eller den lokale økonomiske situasjonen. Det er berre i dei sjeldnaste tilfella at slike vedtak kjem så langt som til rettssalen, men den nærgåande lovgjevinga og trugsmålet om dyre rettssaker er truleg eit svært så effektivt styringsverkemiddel overfor kommunane. Rettskravlovene signaliserer at lokal tilpassing og skjønnsutøving skal ha lite rom. Lokalpolitikken lyt vike for jussen.
At den statlege styringsiveren overfor kommunane aukar i styrke, kan òg lesast direkte ut frå programma til dei politiske partia. Tore Hansen har gått gjennom dei kommunalpolitiske programerklæringane til partia gjennom heile etterkrigstida, og han konkluderer med at det spesielt etter 1985 har skjedd ein sterk vekst i styringsambisjonane på vegner av kommunane. Han finn «en klar indikasjon på at partienes overordnede rammestyring av kommunal politikk er i ferd med å fortrenges til fordel for en saksspesifikk detaljstyring.»[98]
[95] Fylkesmann Martin Buvik i Troms, Referat frå fylkesmannsmøtet i Oslo 6. februar 1979, s. 18. []
96 Dette er i hovudsak ein kortversjon av argumentasjonen i Fimreite og Flo 2002, s. 315-317. Tala er henta frå Fimreite og Grindheim 2001.[]
97 Denne gjev seg m.a. til uttrykk i opplæringslova, lov om spesialisttenester, pasientrettighetslova, barnevernslova, lov om sosiale tenester og lov om kommunehelseteneste, som alle har element av slike rettskrav. []
98 Hansen 1999, samandraget.