Effektueringskommunen: Den problematiske politikken
At staten på ulike vis stramma grepet overfor kommunal sektor, vart ovanfor sett i samanheng med at ein byrja å søkje etter eit ideal for å konsolidere og trygge velferdsstaten – og idealet om effektueringskommunen innebar nettopp eit ynske om å styre kommunen med strammare taumar. For at vi skal kunne seie at det vi kallar effektueringskommunen utgjorde eit heilskapeleg alternativ til forvaltningskommunen, lyt vi likevel kunne vise til meir enn at han representerte ei tettare form for styring og ei kraftigare bandlegging av kommunane. Når vi i det følgjande skal skissere eit meir heilskapeleg bilete av idealet om effektueringskommunen, byggjer dette dels på nokre hovudtrekk i kommunalpolitikken dei siste par tiåra, dels på det som enno mest av alt lyt kallast tendensar – og alt vert kontrastert mot tidlegare tiders kommuneideal, for å få det nye idealet til å trø klårare fram. Idealet spring såleis ut frå ei fortolking av røyndomen, og er måla med brei pensel.
Noko av det som har vore karakteristisk for tilhøvet mellom stat og kommune gjennom størstedelen av etterkrigstida, er den relativt høge graden av gjensidig tillit. Det eksisterte rett nok ei rekkje konfliktar, nokre òg av meir prinsipiell karakter, noko den mange stader sterke motstanden mot kommuneinndelingsreforma er eit døme på. Men dette fekk ikkje skugge over at både stat og kommune opplevde at dei hadde eit sterkt interessefellesskap, og i hovudsak handla ut frå trua på at den andre parten hadde dei beste intensjonar. Norsk kommunalpolitikk etter 1945 vart såleis utvikla innan eit sterkt samarbeidsparadigme. Skal vi peike på noko av det fundamentalt nye ved norsk kommunalpolitikk dei siste 25 åra, og spesielt den delen av perioden som ligg nærast vår eiga tid, lyt det vere at denne gjensidige tilliten ikkje synest vere så grunnfest som han ein gong var.[99]
Tillit oppstår i relasjonar, men i og med at vi her fokuserer på sentrale strategiar, er det graden av tillit frå sentralt hald overfor kommunane som vert det aller viktigaste. Og den sviktande tilliten til fleire av dei klassiske sjølvstyreverdiane vert då òg sentralt i idealet om effektueringskommunen. Frå sentralt hald har graden av tillit overfor kommunal sektor mest av alt å gjere med korleis kommunane lever opp til forventningar knytt til forvaltningsfunksjonen, oppgåvene han løyser som del av det nasjonale styringsverket. Tilliten kan gå både på den lokale evna og den lokale viljen til å leve opp til forventningane staten stiller. Evna har enkelt sagt å gjere med kapasiteten og ressursane til å løyse oppgåvene, viljen har å gjere med lojaliteten overfor dei statlege styringssignala. Kva styringsverkemiddel staten vel, kan vidare sjåast som viktige indikatorar på graden av statleg tillit.[100] Den auka bruken av strenge og nærgåande styringsverkemiddel, trass i at ein hadde gode reiskapar til å drive rammestyring, lyt tolkast som eit klårt signal om auka statleg mistillit overfor kommunal sektor. Dette kan igjen vere eit teikn på at det har skjedd ein drastisk reduksjon i den kommunale evna eller viljen til å følgje opp den statlege politikken. Men det kan òg vere at det har skjedd ei fundamental endring i forventningane til kommunen, og at det har vorte meir problematisk å vere ein kapabel og lojal handlangar for staten.
Det finst opplagt eit gap mellom kva som vert kravd av kommunen og kva han maktar å innfri. På overflata syner dette att som ein strid om ressursar og mellom ulike røyndomsforståingar: Kven er det som grunnleggjande sett har skulda? Er det staten som krev for mykje i høve til kva han betalar for, eller er det kommunane som forvaltar for dårleg? Utan at vi på nokon som helst måte vil påstå at kommunane er fri for «skuld», vil vi hevde at mange av dagens spenningar mellom stat og kommune grunnar i eit endra syn på kva som skal til for at kommunen skal vere ein høveleg reiskap for staten. Hovudproblemet er ikkje nødvendigvis mengda av forventningar og krav til kommunen, og ein eventuell diskrepans mellom desse og dei ressursane som vert kanaliserte til kommunane. Det sviktande tillitsforholdet botnar gjerne heller i at visse sentrale delar av det eldre verdigrunnlaget for kommunen har tapt eigenkraft gjennom effektueringskommunens framvekst.
Det kommunale sjølvstyret har, trass det uklåre og vekslande meiningsinnhaldet, mest alltid vore eit honnørord i norsk politisk retorikk. Men den vilkårslause lovprisinga av lokaldemokratiet og sjølvstyret skjer noko sjeldnare no, og den tradisjonelle oppvurderinga av dei positive sidene ved kommunen vert i større grad avvist som noko sentimentalt og utdatert. Tvert imot ser vi at det i dag har vorte aksept for å uttrykkje ein meir direkte eller prinsipiell mistillit til sjølvstyret. Media, representantar for profesjonar og fleire sentrale politikarar teiknar i mange tilfelle eit bilete av den lokale handlefridomen som ein motsats til velferd og individuelle rettar. Omgrepet «sjølvstyre» kan stundom synest å ha fått ein eim av noko destruktivt eller reaksjonært over seg – truleg med utgangspunkt i eit bilete av at lokal handlefridom er noko som vert nytta til å skjere ned på tilbod i høve til statlege krav, til å føre ein politikk som gjer at svake grupper vert skadelidande. Denne haldningsendringa kan kanskje sjåast i samanheng med at rommet for å vere innovativ i velferdspolitikken er vorte svært snevert på lokalt plan: «Det meste» er gjort frå før, og dei minska ulikskapane kommunane imellom gjer at det er færre som har overskot til å gå føre som pionerar. Den velferdspolitiske «helterolla» står difor open for rikspolitikarane, som kan skjere gjennom og stille krav på vegner av einskildindividet. Lokalpolitikarane vert ut frå dette synet potensielle trøbbelmakarar som lyt haldast i øyro av staten, i motsetnad til dei visjonære og innovative forgjengarane deira i kommunestyresalen.[101]
Vi har skrive at effektueringskommunen i fyrste rekkje skil seg ut frå forvaltningskommunen ved at den lokale handlefridomen har fått ein annan og meir problematisk funksjon. Det «problematiske» er at den lokale politiske prosessen og lokaldemokratiet ikkje lenger vert oppfatta som ein føresetnad for effektivitet og kvalitet – men tvert imot ein motsats til dei same verdiane. Effektueringskommunen er nemleg eit ideal som byggjer på at den lokale tilpassinga ikkje lenger er ynskeleg. Dette lyt vi sjå som uttrykk for at også staten har endra seg; at han står fram med andre behov enn den ekspanderande velferdsstaten frå dei fyrste tiåra etter den andre verdskrigen. Den «nye» staten ynskjer nemleg å opprette eit meir direkte forhold til kvar einskild individ, og forpliktar seg overfor den einskilde ved å lovfeste rettar til ulike former for tenester, ved å sikre prosedyrar som garanterer at individet får det som det har krav på, og ved å profilere seg som ein finansiell garantist.[102]
Ut frå dette idealet skal kommunen rett nok vere del av ein administrativ struktur for staten, og eit tenesteytande organ som framleis skal ha rom for å gjere faglege vurderingar – men lokalpolitikken og dei medfølgjande politiske prioriteringane vert eit framandelement i høve til dei oppgåvene kommunen løyser på vegner av staten. Desse prioriteringane kan nemleg forkludre politikken på vegen frå sentrale styresmakter til individet. Lokalpolitikken skal ideelt sett trekkje seg attende, og overlate plassen til ein kombinasjon av statlege/nasjonale styringssignal, faglege vurderingar og individuell valfridom. Dette gjeld kanskje spesielt på dei områda der dei lokale fellesskapa tradisjonelt hadde sin fremste styrke, nemleg innan velferds- og sosialpolitikken. Lokalpolitikken bør ideelt sett berre utfalde seg på område der staten ikkje har nokre direkte interesser, og som tvillaust er genuint lokale. Men i dagens samfunn, etter snart 60 år med aktiv statleg integrasjonspolitikk overfor kommunane, er det langt færre område som har denne merkelappen enn tidlegare.
Effektueringskommunen er på ingen måte eit udemokratisk ideal, men han er demokratisk på ein annan måte enn forgjengarane. Om vi går inn i den kommuneideologiske debatten på ulike tidlegare stadium, ser vi at demokrati på ulike nivå som regel vert sett på som komplementære storleikar. I det nye idealet finst det, som vi ser, ein klår tendens til å sjå lokaldemokratiet meir som ein konkurrent til det nasjonale demokratiet, og eventuelt også til den individuelle valfridomen. Effektueringskommunen impliserer likevel ikkje noko ynske om å avskaffe lokaldemokratiet. Det kommunale demokratiet vert framleis rekna som viktig som rekrutteringsbasis til det nasjonale demokratiet, for å sikre legitimitet for den politikken som vert utført gjennom kommunen, og for å kunne handtere dei saksområda som enno er genuint lokale. Spissformulert kan vi kanskje uttrykkje idealet på følgjande paradoksale form: Effektueringskommunen inneber eit ynske om å verne om kommunen som demokratisk organ, men ikkje som politisk organ.
Ved inngangen til det 20. hundreåret var stat og kommune to relativt separate sfærar, og kommunen stod i større grad fram som ein samanslutnad av lokale borgarar, enn som ein del av ein statleg forvaltningsstruktur. Dette skiljet vart fyrst for alvor utfordra av idealet om forvaltningskommunen: Skilja mellom stat og kommune skulle brytast ned, både av idealistiske og av praktiske årsaker, men det var likevel ein føresetnad at kommunen skulle vere «noko anna». Dette atterhaldet er i ferd med å forsvinne med effektueringskommunen. Skilja mellom dei ulike sfærane i «det offentlege» skal ideelt sett vere nærast usynlege, og individet skal i alle tilfelle vernast mot eventuelle urettvise utslag av den lokale tilknytinga. Ut frå denne logikken tapar kommunen karakteren han har hatt opp gjennom historia som lokalt politisk fellesskap – og vert fyrst og fremst eit spegelbilete av det statlege fellesskapet. Dette gjer òg noko med tilhøvet mellom dei ulike sfærane og einskildmennesket. Individet vert brukar, kunde eller «rettsinnehavar» i høve til kommunen – og politisk medborgar i høve til staten.
I kapittel 2 trekte vi fram den forvitra «tverrbjelketenkinga» som noko av det fundamentalt nye ved nyare tids kommunal- og forvaltningspolitikk. Dei horisontale strategiane var i si tid uttrykk for eit ynske om heilskapeleg styring, styrkt prioriteringsevne og eit oversiktleg og minst mogleg komplekst system å orientere seg i. Den sterke individorienteringa som mellom anna rettskravlovgjevinga overfor kommunal sektor er eit døme på, er eit av dei fremste indikasjonane på at dei vertikale strategiane er i ferd med å få overtaket i høve til dei horisontale. Det same gjeld strøymingane i retning av ei meir differensiert oppgåvefordeling kommunane imellom. Idealet om effektueringskommunen vert såleis eit typisk uttrykk for vertikale strategiar: Kommunen vert ikkje lenger verdsett på grunnlag av dei eigenskapane han har som generalistkommune.
Eit anna poeng med effektueringskommunen sett inn i ein historisk kontekst, er at kommunen har fått ein annan funksjon i høve til likskaps- og utjamningsvisjonar. Rolf Danielsen har framstilt spenninga mellom fridom og likskap som «det lokale selvstyres dilemma», det vil seie som eitt av dei ævelege temaa i norsk kommunalhistorie.[103] Vi har i kapittel 2 og 3 argumentert for at denne motsetnaden ikkje har vore absolutt. Teoretisk er lokal handlefridom og integrasjon to uavhengige variablar – og i norsk kommuneideologisk samanheng har integrasjonsfreistnader alltid vore uttrykk for eit ynske om likskap eller utjamning. Gjennom dynamikken mellom velferdskommune og utjamningsstat har vi sett korleis den lokale handlefridomen i praksis fungerte som ei kraft for å auke graden av offentleg velferd og å spreie denne til alle landets kommunar. Idealet om forvaltningskommunen la på si side til grunn at eit vitalt lokaldemokrati og lokal evne til å nytte handlefridomen var ein føresetnad for å skape godt tilpassa løysingar og størst mogleg grad av likeverd kommunane imellom – medan ei for sterk standardisering ville skape meir ulikskap.
Tesen om ei spenning mellom fridom og likskap er derimot meir treffande på kommunalpolitikken i effektueringskommunens tidsalder. Omgrepa «likskap» og «rettferd» vert langt på veg kopla fri frå eldre førestellingar om likeverd mellom samfunn med ulike lokale føresetnader. Likskap handlar ut frå effektueringskommunens logikk om tilhøvet mellom stat og einskildindivid, og likskapen vert her sikra ved å standardisere og kvantifisere det individet har rett på av ytingar. Likskap vert likskap i langt meir bokstavleg forstand enn kva som var tilfelle ved tidlegare ideal, og tek ikkje omsyn til at rammevilkåra og behova kan vere ulike lokalsamfunn og kommunar imellom. I eit slikt system har den fridomsskapte ulikskapen kommunar imellom heilt tapt den progressive krafta, og lokalpolitikken vert utelukkande oppfatta som eit middel for ulikskap. Ulikskapar kommunar imellom vert ikkje sett på som legitime utslag av lokale politiske prosessar og av ulike lokale vilkår, men som illegitime utslag av lokal inkompetanse – eller i verste fall av lokal hjarteløyse.
Eit opplagt paradoks i denne samanhengen, er at den statistiske kunnskapen om stoda i kommune-Noreg voks fram som ein reiskap for å betre vilkåra for rammestyringa av kommunane. Kunnskapen skulle nyttast til å sikre rettvis fordeling og lokal handlefridom på same tid, og hindre unødig stor grad av skjønn ved omfordelinga og fordelinga av ressursar. I dag kan det aller meste kvantifiserast, og samanlikningar kommunar imellom er enkelt. Men i staden for at denne nye kunnskapen skal nyttast til å auke rammestyringa av kommunane, vert han ein nyttig reiskap for tilhengjarar av idealet om effektueringskommunen til å styrkje den statlege detaljstyringa.
[99] Sjå Andersen, Buanæs og Aarsæther 2002. Dette er ei oppfølging av ei gransking som vart gjort av Torodd Strand i 1976, i samband med den førre Maktutgreiinga. Den nye granskinga viser m.a. at den kommunale misnøya med staten er meir enn fordobla på om lag 25 år – målt ut frå kor mange ordførarar som oppfattar at kommunane deira vert behandla mindre bra eller dårleg av staten. Ved Rokkansenteret er det sett i verk eit prosjekt under leiing av Anne Lise Fimreite for å analysere den tilliten einskilde sentrale aktørar har til kommunane, altså «ovanfrå og ned». Denne granskinga skal etter planen vere ferdig i 2004.[]
100 Sjå Fimreite og Flo 2002, s. 314f.[]
101 Jamfør også fotnote 104 om dynamikken mellom den «rike» staten og «fattige» kommunar. []
102 Vi ser av dette at det kan vere tenleg å sjå effektueringskommunen i samanheng med viktige straumdrag i 1980- og 1990-talets forvaltningspolitikk, og framveksten av den reformrørsla som går under merkelappen New Public Management (NPM). Denne rørsla legg mindre vekt på å balansere motstridande omsyn i eit samansett og stort forvaltningsapparat, og fokuserer sterkt på kostnadseffektivitet. Serviceorientering, servicekvalitet, brukarstyring og tenesteyting er nokre av mange dels motstridande element i den «pakken» som utgjer NPM. Christensen, Egeberg, Larsen, Lægreid og Roness 2002, s. 98ff.[]
103 Danielsen 1987, s. 309ff.