Den politiske forankringa til effektueringskommunen
Kor reell er effektueringskommunen som heilskapeleg ideal, og kven er det eventuelt som målber idealet? Som vi har gjort greie for tidlegare, er det oppteikna idealet bygd på eit inntrykk av nokre hovudtrekk og tendensar i kommunalpolitikken slik han faktisk gjev seg til kjenne i nyare tid. Ein hypotese vi trur kan ha mykje føre seg, er at effektueringskommunen er meir til stades i dagens politikk som realitet og som konsekvens av den oppgåveorienterte kommunalpolitikken, enn som eit mønsterbilete og politisk leiestjerne. Ser vi vekk frå einskilde element, er det nok få som fullt ut ville erklære seg som tilhengjar av eit slikt ideal – for i si fulle breidde inneber det eit markant brot med dei ideala norsk kommunalpolitikk tidlegare har sprunge ut frå. Går vi til dagens debattar innan den systemorienterte kommunalpolitikken, finn vi enno mange døme på at lokalpolitikken og den kommunale handlefridomen vert haldne fram som umistelege verdiar.
Kanskje veks effektueringskommunen fram som eit uintendert produkt av mange ulike forhold som ingen heilt har kontroll over? Det kan i tilfelle peikast på mange ulike faktorar. Ei av dei mest nærliggjande forklaringane, kan vere at det er noko med den parlamentariske situasjonen som tvingar fram eit slikt «effektueringssyn» på kommunen. Med hyppig skiftande mindretalsregjeringar er den såkalla «overstyringa» frå Stortingets side eit stendig tilbakevendande fenomen – og overstyring og rammestyring går ikkje godt overeins. Måten eit opposisjonelt stortingsfleirtal kan styre på, er nettopp ved å stille spesifikke krav til kva som skal utførast, om det så er kommunen som er den som i siste leidd skal følgje opp den sentralt utforma politikken.
Det kan òg vere slik at måten moderne journalistikk formidlar tilhøva i lokalpolitikken på implisitt inneber eit krav om ein effektueringskommune. Ulikskap i tenestetilbod kommunar imellom vert lett fortolka som noko urettvist. Og med det sterke individfokuset i mange media, vert vanskar i høve til kommunale tenestetilbod ikkje sjeldan framstilt som utslag av ein fundamental systemsvikt. I båe tilfella er kravet om at rikspolitikarane lyt «skjere gjennom», «ta ansvar» eller «vise handlekraft» overfor kommunane nærliggjande. At Noreg i dag er i ein heilt spesiell økonomisk situasjon – der staten er «rik» og kommunen er «fattig» – gjer dessutan truleg sitt til at kravet om sterkare statleg styring og ansvar vert høgare.[104]
Om vi likevel skulle plassere effektueringskommunen ein stad i det politiske landskapet, kvar ville han høyre heime? Ser vi fyrst på den sterke individorienteringa som ligg til grunn for idealet, vil det vere naturleg å søkje etter røtene hans på høgresida av politikken. Dette ville i tilfelle samsvare godt med dei større ideologiske strøymingane ved overgangen frå 1970- til 1980-tal: Kanskje voks effektueringskommunen fram som del av høgrebølgja som skylde inn over landet, som eit opprør mot ein forvaltningskommune som i utgangspunktet vart utmeisla som reiskap for ein sosialdemokratisk stat? Samstundes representerer effektueringskommunen verdiar som gjer det naturleg å leite etter røtene på den andre sida av politikken, på venstresida: Ein nokså ytterleggåande likskapsvisjon ligg til grunn for idealet, og det impliserer også det som kan oppfattast som ein langt meir forpliktande velferdspolitikk enn den som vart kanalisert gjennom tidlegare tiders kommuneideal. I så tilfelle kan vi vere freista til å sjå effektueringskommunen som siste trin i ein ideologisk tretrinsrakett: Munisipalsosialismen var fyrste trin, forvaltningskommunen det andre og effektueringskommunen det tredje trinet i eit stendig meir utvikla velferds- og likskapssamfunn.
Dette gjev i sum eit noko forvirrande inntrykk. Men kanskje gjev det ikkje noko meining å freiste å plassere idealet ein stad langs ein høgre-venstre-akse? Effektueringskommunen er fyrst og fremst ein utprega sentralistisk strategi, og spenningar mellom sentralistar og lokalistar har til alle tider vore til stades i norsk kommuneideologisk historie – om enn noko i skuggen av dei meir synlege stridane mellom «borgarlege» og «sosialistiske» kommuneideal, og noko på tvers av dei vanlege partipolitiske skiljelinene. Tore Hansen, Sissel Hovik og Jan Erling Klausen har analysert den kommunalpolitiske debatten i Stortinget opp gjennom 1990-talet, og har rangert dei politiske partia etter i kva grad representantane deira markerer seg med høvesvis «sentralistiske» eller «lokalistiske» ytringar. Resultatet av denne analysen er interessant lesnad: Det partiet som markerer seg som klårt mest sentralistisk, er Sosialistisk Venstreparti, med heile 94 prosent sentralistiske ytringar. Dinest følgjer Framstegspartiet med 63 prosent og Arbeidarpartiet med 51 prosent. På motsett side er det Venstre som markerer seg med færrast sentralistiske ytringar (6 prosent), vidare følgjer Høgre (12 prosent), Kristeleg Folkeparti (25 prosent) og Senterpartiet (28 prosent).[105]
Forfattarane peikar på at det finst visse veikskapar i datamaterialet, og at tala skal tolkast med varsemd. Vi trur heller ikkje at tala gjev eit heilt treffande bilete. Til dømes er det vanskeleg å sjå at partiet til dagens kommunalminister, Høgre, er så til dei grader «ikkje-sentralistisk» som oversynet kan tyde på. Men tala er likevel interessante av di dei peikar ut Sosialistisk Venstreparti og Framstegspartiet som dei mest sentralistiske partia. Dette er to parti som på mange måtar representerer kvar sine ytterpunkt i politikken. Men dei har det sams at dei er skipa i etterkant av dei kommuneideologiske konfrontasjonane på 1950-talet, og difor kanskje har hatt lettare for å utvikle kommuneideologiar på fritt grunnlag, utan å vere hefta av eldre førestellingar om det kommunale sjølvstyrets status og roller.
Høyrer så effektueringskommunen fyrst og fremst heime i SV og i Frp? Sjølv om båe partar nok vil kjenne seg høgst uvel i ein slik ideologisk «allianse», kan vi ikkje avvise ein slik tese utan vidare. Dei to partia er mellom anna sameinte i ynsket om å setje i verk spesifikke, målretta og sentraliserte tiltak innan oppgåvefelt som kommunen er ansvarleg for, anten i form av lovfesta rettskrav eller minstestandardar. Partia utmerkjer seg med liten aksept for variasjonar kommunane imellom, og frykt for at kommunane vil prioritere annleis enn staten ynskjer. Partia har òg markert vilje til å inngå eit praktisk samarbeid, fyrst og fremst gjennom det såkalla barnehageforliket frå 2002, der også Arbeidarpartiet og Senterpartiet var med. Men skilnaden mellom SV og Frp er markant i andre kommunalpolitiske samanhengar. Representantar for Frp utmerkjer seg særleg ved å ta til orde for statleg fullfinansiering av kommunale oppgåver innan helse-, omsorgs- og skulesektoren, men då utan at lokalpolitikarane skal ha noko innverknad på bruken av desse pengane, eller få sjansen til å bruke dei statlege overføringane til å «bygge flere rådhus og flere kulturhus».[106]
Både SV og Frp har erklærte ambisjonar om å styrkje det lokale sjølvstyret.[107] I skrivande stund (mars 2003) har SV endå til signalisert at partiet vil gå inn i den komande lokalvalkampen med krav om mindre statleg detaljstyring av kommunen, og større rom for lokale val og prioriteringar. Dette er truleg likevel ikkje uttrykk for noka prinsipiell lokalistisk vending i partiet: Venteleg kan vi mest av alt sjå det som eit uttrykk for eit ynske om å kunne drive sosialistisk politikk i ein «høgrestyrt» stat, og faktisk som ein slags moderne variant av den gamle munisipalsosialismen.[108] Kanskje er det same også tilfelle i Framstegspartiet, om enn med motsett forteikn? Det er då ein rimeleg tese at dette partiet fyrst og fremst ynskjer kommunal fridom frå det som frå deira ståstad er uynskte reguleringar, og fridom til å drive konkurranseutsetjing av kommunale tenester. Partiet ynskjer kommunal handlefridom for å skape rom for «munisipalliberalisme», om ein vil.
[104] I Fimreite, Flo og Aars 2002 vert ein alternativt tese på dynamikken mellom den «rike» staten og den «fattige» kommunen presentert (jf. m.a. grafiske framstillingar på s. 19 og 25). Det som kjenneteiknar dagens kommune ut frå denne modellen, er at krava og forventningane som vert stilte til kommunen i sum er større enn kva han har ressursar til å løyse. Kommunen får difor eit negativt handlingsrom, oppgåva hans er å tilpasse krava til røyndomen ved å kutte ned på tilbod i høve til det han vert pålagt å utføre. Kommunen vert ut frå denne logikken ein buffer mot den ukontrollerte utgiftsauken som overbodspolitikken fører med seg. Spissformulert kan vi seie at det den rike staten treng ein fattig kommune, av di det er denne som kan makte å bremse presset mot offentleg sektor. Om kommunen ikkje fanst som buffer mellom staten og dei som skal nyte godt av tenestene, og den «rike» staten sjølv vart meir direkte ansvarleg for tenesteytinga, ville det verte langt vanskelegare å legitimere at krava og forventningane ikkje vart innfridde.[]
105 Hansen, Hovik og Klausen 2000, s. 201.[]
106 Carl I. Hagen i budsjettdebatten for 2003, referat frå Stortinget, 2. desember 2002.[]
107 Sjå m.a. analysen av partia i Hansen, Hovik og Klausen 2000, s. 202ff.[]
108 Vi kan underbyggje dette gjennom eit konkret døme: I artikkelen «Vil ha ordførere i de store byene» i Dagens Næringsliv av 7. mars 2003, seier ordførarkandidat for SV i Tromsø, Pia Svensgaard, følgjande: «Å være SV-ordfører under en Høyre-regjering handler først og fremst om å skjerme de svakeste og å stoppe privatiseringskjøret».