Tida fram mot 1970-talet: Den store semja
Det er nærliggjande å konkludere med at idealet om forvaltningskommunen vann den kommuneideologiske dragkampen i åra etter 1945, og at idealet langt på veg vart omsett til praksis. Det mest handgripelege provet på dette, er at kommuneinndelingsreforma vart sett i verk om lag etter opplegget til Scheikomiteen. På byrjinga av 1960-talet vart talet på norske kommunar redusert frå 744 til 454. Men dei forvaltningskommunale ideala viste att i praksis også på fleire andre måtar: Sterkare statsregulering hadde vore ei langtidsline gjennom 1900-talet, men utviklinga skaut særleg fart frå om lag 1960. Det føregjekk ei utjamning mellom kommunane med omsyn til økonomisk grunnlag, tenestetilbod og skattlegging. Samstundes auka det kommunale aktivitetsnivået dramatisk, og kommunal sektor vart etter kvart ein tilsynelatande heilt uunnverleg del av velferdsstaten.[65]
1960-talet og fyrste halvdel av 1970-talet kom i fyrste rekkje til å verte prega av reformframstøytar overfor fylkesnivået, og vi har difor funne det mest føremålstenleg å omtale nokre av føresetnadene for desse prosessane i neste kapittel, der fylket som styringsnivå vert analysert for seg sjølv. Vi vil likevel trekkje fram nokre viktige moment når det gjeld den kommuneideologiske utviklinga framover mot midten av syttitalet også her.
I 1965 kom Arbeidarpartiet i opposisjon etter 20 år med nesten samanhengande regjeringsmakt. Etter at partiet laut flytte ut frå regjeringskontora, skjedde det ei ideologisk revitalisering i partiet. Denne toppa seg i form av det mest omfattande programopplegget innan arbeidarrørsla nokon gong, Demokrati i hverdagen, som vart vedteke på landsmøtet i partiet i 1971.[66] Dette programmet var eitt av dei viktigaste uttrykka for det som i ettertid er blitt tolka som ei grøn eller raudgrøn ideologisk bølgje ved overgangen frå 1960- til 1970-tal. Dei samfunnskritiske, radikale og antiautoritære verdiane stod høgt i kurs: Omgrep som folkestyre og nærleik, demokrati og desentralisering, distrikt og sjølvstyre var ikkje nye, men no hadde dei langt større eigentyngde enn tidlegare. Brodden av kritikken var retta mot fleire negative utvekstar ved det moderne samfunnet, som det upersonlege byråkratiet, sentraliseringa, embetsmakta og teknokratiet. Dette var ein kritikk som ikkje berre vann støttespelarar på venstresida i politikken, men som også appellerte til menneske med borgarlege og ikkje minst sentrumspolitiske haldningar.
I Arbeidarpartiet gav desse tankane seg særleg til kjenne gjennom ulike freistnader på å styrkje samfunnsplanlegginga som reiskap for langsiktig og heilskapeleg politisk tenking. Rolla til ekspertane skulle tonast ned: Planlegginga skulle politiserast og demokratiserast, slik at politikarane og folk flest vart trekte med, og kommunen skulle i denne samanhengen spele ei viktig rolle. Partiet ynskte å styrkje lokaldemokratiet og å motverke sentraliseringstendensane. Sett i lys av at Arbeidarpartiet hadde sete med regjeringsmakta det aller meste av etterkrigstida, kan dette tolkast som ei form for sjølvkritikk. Forvaltningskommunen kan på mange måtar sjåast som eitt av dei fremste uttrykka for det «uniformerande» samfunnet som samfunnskritikken no var retta mot. Det kan difor vere relevant å spørje om partiet ynskte å bryte med det som hadde vore sjølve kjernen i kommunalpolitikken til partiet gjennom heile etterkrigstida, nemleg ynsket om å integrere sjølvstyreorgana i det statlege styringsverket, og å bruke sjølvstyret som ein reiskap i statens teneste.
Sjølv om også Arbeidarpartiet i større grad enn tidlegare tok inn over seg verdiane ved lokal handlefridom og farane ved einsretting, må vi slå fast at det ikkje skjedde noko dramatisk lineskifte i synet på funksjonen til sjølvstyret. Partiet ynskte ikkje noko vilkårslaus politisk desentralisering. Utviklinga av eit meir rettvist og demokratisk samfunn kravde «eit sterkt nasjonalsamfunn» og styring av underliggjande organ gjennom «premisstrømmer». Sjølv om dei folkevalde organa skulle styrkjast gjennom desentralisering av makt, kravde omsynet til likskap «imidlertid ofte nasjonale regler og sterk sentral myndighet».[67] Det rettaste er vel å seie at idealet om forvaltningskommunen kravde stor innsats både for å integrere kommunen og for å sikre kommunane ein høg grad av handlefridom. Arbeidarpartiet vedgjekk at det hadde lagt for stor vekt på det fyrstnemnde momentet, og for lite på det sistnemnde. No justerte dei kursen med ein ambisjon om å rette opp i tidlegare synder.
Ein skulle kanskje forventa at dei borgarlege partia ville nytte den styrkte maktposisjonen til å gjere opprør mot forvaltningskommunen. Men vi har ingen indikasjonar på dette; tvert imot tyder alt på at dei i praksis hadde gjeve opp kampen mot integreringa av kommunen, og at dei no aksepterte at sjølvstyret også skulle ha ein viktig funksjon som middel for å nå nasjonale mål. Etter at det borgarlege samlingsregjeringa tok over makta i oktober 1965, vart det iallfall ikkje gjort nokon freistnad på å «gjenreise» den autonome kommunen. Regjeringa Borten arva ein forvaltningskommune som iallfall Høgre og Bondepartiet hadde vore sterkt imot ein gong, men som dei no syntest finne seg vel til rette med. Dette inneber at det vart føreteke eit til dels markant lineskifte på borgarleg side i politikken.[68]
Ein del av forklaringa på dette kommuneideologiske lineskiftet, kan sjølvsagt vere at dei borgarlege partia no sjølve «var staten», og at dei følgjeleg ikkje såg like stor grunn til å vere redde for statleg maktmisbruk. Men det låg nok meir enn rein opportunisme til grunn for snuoperasjonen. For det fyrste er det nok grunn til å tru at ein borgarleg aksept av forvaltningskommunen var ein naudsynleg føresetnad for den borgarlege sameininga på sekstitalet. Venstre og KrF hadde ikkje stått så langt frå Arbeidarpartiet i kommuneideologisk samanheng på femtitalet, og det er vanskeleg å sjå føre seg at dei ville ha gått med på eit eventuelt prosjekt for å fremje kommunal autonomi av gamalt merke. Det er elles verd å merkje seg at kommunane no de facto hadde fått ein sentral plass i velferdsstaten, og skulle integrasjonen av kommunane i styringsverket reverserast, ville det i praksis truleg føre til at ein laut bryte med viktige velferdsmål som også dei borgarlege partia støtta.
Dei borgarlege partia hadde nok dessutan på ulikt vis vorte overtydde om at lokaldemokratiet kunne styrkjast også innan rammene av forvaltningskommunen, og at det var råd å få til eit samband mellom stat og sjølvstyre som vart meir prega av samarbeid enn av strenge kommandoliner. Vi skal ikkje sjå vekk frå at dei borgarlege partia tolka dei nye politiske signala frå Arbeidarpartiet positivt. Ynsket om å auke den lokale handlefridomen og å styrkje lokaldemokratiet hadde fått ein større plass i retorikken og politikken til landets største parti, og for dei borgarlege var det ikkje urimeleg å tolke dette som at Arbeidarpartiet hadde akseptert sentrale element av deira ideologiske alternativ frå striden kring kommuneinndelingsreforma. Tilnærminga når det gjaldt synet på tilhøvet mellom stat og sjølvstyre fekk såleis meir preg av eit kompromiss enn ei einsidig tilpassing på borgarleg side. I røynda hadde idealet om forvaltningskommunen, i likskap med idealet om den autonome kommunen, heile tida lagt stor vekt på det demokratiske aspektet ved kommunen, og det hadde aldri innehalde noko ynske om ei streng statleg detaljregulering i eitt og alt. Tvert imot hadde dei sentrale kommuneideologane i Arbeidarpartiet streka under at lokal handlefridom var ein viktig føresetnad for at sjølvstyret var reelt, om enn ikkje like iherdig som dei borgarlege kollegaene.
Det kommunalpolitiske engasjementet vart i oktober 1971 kanalisert inn i Hovudkomiteen for reformer i lokalforvaltninga med Dagfin Juel som leiar. Denne kunne hente kraft ut frå det som kunne synest som eit historisk høgdepunkt når det gjaldt graden av kommunalpolitisk semje, og ein tilnærma hegemonisk posisjon for idealet om forvaltningskommunen. Målet om å gjenreise den kommunale handlefridomen og ynsket om å gjenreise politikken, hadde høg oppslutnad i alle politiske leirar, og dette peikar framover mot nokre av 1970- og 1980-talets store kommunalpolitiske reformer.
[65] Grønlie 1987, særleg s. 251ff. []
66 Grøndahl 1997 og 1999.[]
67 Sitat av Per Kleppe, leiar for Arbeiderbevegelsens utredningskontor, og programmet Demokrati i hverdagen. Sitata er henta frå Grøndahl 1999, s. 265ff. og 247.[]
68 Vi kan her sjå ein parallell til ei haldningsendringa i den generelle forvaltningspolitikken: Claus Røynesdal har hevda at det føregjekk ei radikal endring i den borgarlege forvaltningspolitikken ein gong på slutten av 1950-talet. Medan dei borgarlege partia tidlegare hadde vist ein grunnleggjande mistillit overfor sentrale delar av politikken til Arbeidarpartiet på dette området – og då særleg framstøytane for å politisere forvaltninga – gjekk dei no over til å akseptere den nye forvaltningsutviklinga. Røynesdal 1999, jf. Haaland og Røynesdal 1999.