Etterkrigstid: Sjølvstyre i statens teneste
Omgrepet det kommunale hamskiftet er ei samlenemning på dei storstilte strukturelle og institusjonelle reformene i norsk kommunal sektor gjennom tre tiår, frå slutten av den andre verdskrigen og fram til midten av 1970-talet.[50] Dei endringane som gjekk føre seg i kommune-Noreg gjennom desse åra, skjedde ikkje ut frå nokon heilskapeleg plan, men kan i hovudsak førast attende til sosialdemokratisk kommuneideologi slik han gav seg til kjenne kort tid etter 1945. Den ideologiske, eller skal vi kanskje seie strategiske nyorienteringa i Arbeidarpartiet frå 1930-åra vart følgd opp. Kommunen skulle verte ein aktiv reiskap for samfunnsutvikling ut frå ein meir heilskapeleg plan, og handlingsevne skulle oppgraderast som målsetnad for kvar einskild kommune, på kostnad av formell handlefridom. Det markant nye no etter den andre verdskrigen, var at Arbeidarpartiet ikkje berre hadde regjeringsmakta, men også stortingsfleirtalet. Det fanst difor heilt andre føresetnader enn i mellomkrigstida til å drive gjennom det partiet oppfatta som naudsynte reformer. Medan munisipalsosialismen i si tid var ein strategi for å verne om ein sosialistisk kommune i ein borgarleg stat, kunne arbeidarpartiregjeringa no meisle ut ein kommune som skulle stå til den sosialdemokratiske staten.
Fleire historikarar har peikt på det gapet som fanst mellom dei politiske ambisjonane i tida etter frigjeringa i 1945 og evna til å setje i verk denne politikken. Dette var dels eit ressursspørsmål, men òg eit spørsmål om å ha eit velfungerande styringsverk. Tore Grønlie skriv at den nye politiske leiinga var medviten om at dei høge ambisjonane berre kunne verkeleggjerast om det kunne utviklast styringsmidlar og eit handlekraftig styrings- og forvaltningsapparat for å tene regjeringa. Dei fyrste etterkrigsåra var då òg prega av «en særlig kraftfull styrings- og forvaltningspolitisk reforminnsats», poengterer han.[51] Denne reformiveren gjaldt alle delar av styringsverket, men var kanskje mest synleg nettopp overfor kommunane. Utgangspunktet var nemleg eit kommunalapparat som framleis var prega av ei strukturell krise, og som gjennom størstedelen av historia hadde fått utvikle seg utan noko særleg grad av statleg innblanding. Dei nærare 750 kommunane var høgst ueinsarta ut frå mange slags kriteria; det gjaldt både folketal, administrativ kapasitet og profesjonalitet og økonomisk grunnlag. Fridomen til å ta eigne initiativ var berre reint teoretisk for nokre kommunar, medan evna til å handle til beste for eigne innbyggjarar var langt større i andre. Det fanst såleis eit markant klasseskilje kommunane imellom. Den store mengda av avmektige kommunar var den sentrale kommunalpolitiske utfordringa. Som infrastruktur for statleg politikk laut nemleg alle einingane langt på veg makte like mykje. Den nye kommunalpolitiske reformframstøyten innebar difor fyrst og fremst ein ambisjon om å «heve botnen».
I oktober 1946 sette regjeringa Gerhardsen ned to komitear som kvar på sin måte skulle førebu viktige reformer overfor kommunal sektor: Skatteutjamningskomiteen skulle gjere framlegg til endringar i funksjonsdelinga og det økonomiske hopehavet mellom stat og kommune. Ei meir rettvis fordeling av skattetrykket var ein viktig målsetnad for komiteen. Kommuneinndelingskomiteen (best kjend som Scheikomiteen, etter komitéleiar Nikolai Schei) skulle utarbeide prinsipp for og kome med konkrete framlegg til ei ny kommuneinndeling som høvde betre til dei endra forholda, dvs. som tok omsyn til moderne kommunikasjonar og næringsforhold, og som gjorde kommunane økonomisk sterkare og betre i stand til å løyse dei oppgåvene dei allereie hadde og som venta i framtida. Fellesnemnaren for desse kommunalpolitiske reformarbeida vart såleis uniformering, utjamning og auka handlekraft. Reformframstøytane overfor det lokale nivået vart følgt også gjennom ei sentral oppgradering av dei kommunale sakene. I desember 1948 vart Kommunal- og arbeidsdepartementet oppretta, og departementet skulle mellom anna styrkje samordninga av den statlege politikken overfor kommunane.
Arbeidarpartiet ynskte å bruke kommunen som ei frontline for ein langt meir aktiv og omsorgsfull offentleg sektor, det vi i ettertida mest av alt kjenner som velferdsstaten. Dette vegvalet kan i utgangspunktet synest noko underleg. Partiet var i 1945 ikkje framandt for å tenkje radikalt nytt når det gjaldt styringsverket, og ein kunne godt tenkje seg at det fanst lettare vegar fram til velferdsstaten enn over kommunen. Det fanst nemleg ei heil rekkje praktiske og ideologiske hinder for denne strategien. Den kommunale avmakta var éi side av saka. Noko anna var det at førestellingane om kommunal autonomi framleis var relativt sterke, trass i at dei hadde mist mykje av krafta gjennom krisa i mellomkrigstida. Den nye strategien overfor kommunane utfordra det mange oppfatta som grunnleggjande verdiar ved det kommunale sjølvstyret, og var såleis politisk kostnadskrevjande. Kunne ein elles vere viss på at kommunane ville vere lojale overfor sentrale styresmakter? Kommunane var i seg sjølve politiske organ, og var i mange tilfelle styrde av menneske med andre visjonar enn det regjeringspartiet hadde, og utan dei strenge lojalitetskrav ein kunne stille til dømes til vanlege statstenestemenn. At kommunane var politiske, innebar òg at dei kunne gjere ulike vegval. Dette kunne òg sjåast som ei veldig utfordring mot likskapen, eitt av dei grunnleggjande prinsippa for velferdsstaten. I verste fall kunne ein kanskje frykte at kommunane medvite ville sabotere statleg politikk.
Å døme ut frå kjeldene, er det i grunnen oppsiktsvekkjande i kor liten grad vurderingar av denne typen vart uttrykte i den sosialdemokratiske leiren. Velferdsstaten vart, så langt vi er i stand til å sjå, aldri diskutert som ein velferdsstat i det vi kan seie er ordets fulle meining; der staten ikkje berre hadde det overordna ansvaret, men òg stod for iverksetjinga. Det synest ha vore meir eller mindre opplagt at kommunane skulle spele denne rolla som infrastruktur for velferdsstaten.
Ei viktig forklaring er at det var i kommunen den offentlege velferda allereie fanst. Kommunen og forgjengarane til kommunen hadde viktige sosialpolitiske oppgåver allereie lenge før sjølvstyret vart innført i 1837, og engasjementet auka i styrke frå utgangen av det 19. hundreåret. Tore Grønlie har uttrykt kommunens viktige rolle i framveksten av det norske velferdssamfunnet på følgjande måte: Vi hadde ein velferdskommune før vi fekk ein velferdsstat. Velferdskommunen er ei nemning på dei mange kommunar som på eige initiativ og ut frå eige ressursgrunnlag makta å ta på seg visse ikkje-obligatoriske velferdsoppgåver. Denne forma for kommunalt engasjement var på offensiven i tider med spesielt god økonomi, i fyrste omgang frå 1890 til byrjinga av 1920-talet, så dei fyrste 15 åra etter den andre verdskrigen. Det spesielle ved velferdskommunen, er dynamikken mellom denne og staten: Etter at kommunen fyrst hadde teke initiativ, vart dei kommunale velferdsordningane gjort universelle ved at staten gjekk inn og tok over ansvaret. Dette innebar samstundes at dei kommunane som hadde gått i førevegen vart avlasta, og fekk høve til å ta initiativ på stendig nye velferdsfelt.[52]
At kommunen gjekk føre og staten kom etter, trong i prinsippet ikkje innebere at det fanst nokon årsakssamanheng: Ingen laut følgje etter pioneren. Men i praksis synest det som om velferdskommunen pressa fram eit auka statleg velferdsengasjement. At velferdstiltak voks fram på lokalt nivå gjennom kommunale politiske prosessar, vart nemleg meir enn noko anna sett som eit prov på at tiltaket hadde livsens rett. Det kommunale føredømet skapte såleis politisk press på staten til å gjere velferdsordningar universelle, men samstundes skapte det òg legitimitet for statleg velferdsengasjement. Når velferdstiltaka på denne måten vart pressa fram nedanfrå, var det med heimel i «livet sjølv». Arbeidarpartiet hadde i den munisipalsosialistiske fasen lagt til grunn at gode velferdstiltak skulle spreie seg frå radikale føregangskommunar til andre kommunar, og til slutt òg få innpass på statleg nivå. Det som er verd å leggje merke til, er at også konservative representantar hadde ein langt vidare aksept for kommunale enn for statlege velferdstiltak. Det finst òg døme på at dei meinte at det kommunale føredømet i velferdspolitikken burde leggje føringar på statleg politikk.[53]
Følgjer vi opp desse resonnementa, har vi allereie fleire gode grunnar til at sosialdemokratiet såg kommunen som ein så sjølvsagt infrastruktur for velferdsstaten: For det fyrste var det praktisk å byggje vidare på eit apparat som allereie eksisterte, og som hadde lange tradisjonar som velferdsfremjande organ. For det andre var det mykje som tydde på at velferd bygd opp med kommunale iverksetjingsorgan hadde langt høgre legitimitet enn velferd bygd opp kring eit apparat av statlege tenestemenn. Ein velferdsstatleg kommune hadde eit meir folkleg enn byråkratisk andlet, og dette var ikkje minst viktig sett i lys av den ålmenne borgarlege byråkratikritikken, som ofte hadde brodd mot sosialdemokratiet. For det tredje fanst det gjennom velferdskommunen gode røynsler for at den kommunale fridomen fungerte som ei progressiv og kreativ kraft. Den ulikskapen som fridomen skapte vart oppfatta meir som ein dynamisk faktor enn som eit problem i framveksten av velferdsstaten, iallfall når han vart supplert med offensive statlege utjamningstiltak.
Framleis har vi ikkje den fullstendige forklaringa på kvifor det vart lagt så mykje prestisje i å temje kommunen og gjere han til ein meir utprega reiskap for staten. Når vi går inn i kjeldene og ser korleis dei kommunalpolitiske reformene i etterkrigstida vart legitimerte frå sosialdemokratisk hald, ser vi at kommunen ikkje vart rekna som verdifull for staten trass i at han var politisk, men snarare på grunn av at han var politisk. I fleire samanhengar har Arbeidarpartiet i tidleg etterkrigstid vore framstilt som eit parti med teknokratiske tendensar. Dette er ein hard karakteristikk, sjølv om partiet unekteleg hadde stor tru på at vitskapen og «ekspertane» ville vere viktige i utforminga av framtidssamfunnet. I kommunalpolitikken syner partiet iallfall eit anna andlet: Arbeidarpartiet la vinn på verne om kommunen som lekmannsstyreorgan. Dette vart dels gjort ut frå ei genuin demokratisk overtyding, i den forstand at demokratiet vart vurdert som eit gode i seg sjølv. Men det vart òg gjort ut frå ei overtyding om at lekmannsstyret og den lokale handlefridomen gav ein effektiviseringsgevinst: I og med at kommunane kunne gjere politiske avgjerder, var dei i stand til å tilpasse den nasjonale politikken til dei lokale føresetnadene på ein måte som var langt meir treffsikker enn noko administrativt organ ville vere i stand til. Lokaldemokratiet kanaliserte dessutan dei beste kreftene inn i det samfunnsbyggjande arbeidet. Lokalkunnskapen, lokalpatriotismen, det lokale engasjementet og evna til å sjå lokale behov i samanheng vart tekne i bruk, og sikra dei kvalitativt beste avgjerdene. Arbeidarpartiets fremste kommuneideolog, Knut M. Nordanger, var blant dei som streka under dette poenget: «Vi [må] utnytte det lokale selvstyre. Det utløser ideer som er av den største verdi.»[54]
Staten hadde i fyrste rekkje bruk for den politiske kommunen i dei tilfella der oppgåveløysinga laut avpassast etter kva behov som fanst i distrikta. Men for å sikre heilskapeleg styring, laut kommunane i tillegg administrere oppgåver som skulle løysast einsarta over heile landet. Kommunen som infrastruktur for velferdsstaten hadde dessutan ein annan effektiviseringsgevinst samanlikna med eit lokalt statleg apparat som truleg òg talde med i vurderinga, sjølv om dette argumentet ikkje vart flagga: Lokale tenestemenn laut lønast for arbeidet dei gjorde, medan det lokalpolitiske arbeidet var gratis.[55] Om tilpassinga til lokale forhold hadde vore definert som ein reint administrativ eller fagleg funksjon, ville dette truleg ha gjort velferdsstaten dyrare i drift.
Vi vil poengtere at den sosialdemokratiske trua på lekmannsstyret og tilliten til kommunen på ingen måte var grenselaus. For det fyrste var det eit viktig mål for reformarbeidet at kommunane skulle rustast opp administrativt og fagleg. Kommunane laut ha ein solid fagleg komponent, også dette for å sikre effektivitet og høg kvalitet på avgjerdene. Sett i lys av dette, er det rettare å seie at den sosialdemokratiske idealkommunen var ein hybrid mellom lekmannsstyre og fagstyre. For det andre var partiet ikkje likesælt til kven som hadde den lokalpolitiske makta. Lokal konservatisme vart sett som eit mogleg trugsmål mot den statlege politikken. Ved fleire høve argumenterte Arbeidarpartiet med at det var viktig å gjere kommunevala til eit «riksvalg», for på denne måten å auke sjansane for at partiet vann makta også i kommunane – noko som igjen var ein garanti for at stat og kommune kunne «løfte sammen».[56]
Arbeidet med å reformere sjølve kommunestrukturen var den delen av den samla reformframstøyten som vekte størst oppsikt, og som dessutan mobiliserte til mest motstand. Grunnen til dette er nok at denne reforma appellerte så sterkt til kjenslene: Ho truga dei etablerte førestellingane om kommunen som lokalt fellesskap på ein uvanleg direkte måte. Samstundes markerte reforma meir enn noko anna den statlege leiarskapen over kommunane, og omforminga av kommunen til ein reiskap for den statlege viljen. Den politiske striden knytt til kommuneinndelinga fordelte seg på to fasar: Den fyrste strekte seg frå 1951, då Scheikomiteen presenterte dei prinsipielle retningslinene for reforma, fram til 1956, då stortingsfleirtalet slutta opp om desse retningslinene. Den andre fasen strekte seg over sju-åtte år, frå dei fyrste konkrete framlegga til ny kommuneinndeling vart presenterte, til reforma vart gjennomført i fyrste halvdel av 1960-talet. Det var i denne andre fasen at den folkelege engasjementet var sterkast, men den viktigaste prinsipielle striden toppa seg allereie midt på 1950-talet.[57]
I Noreg fanst det tradisjon for at endringar i kommuneinndelinga var eit spørsmål som reelt vart avgjort lokalt. I praksis innebar dette at det skjedde ei sterk oppsplitting og ein auke i talet på kommunale einingar. Den fyrste som tok til motmæle mot denne utviklinga, var den tidlegare nemnde Formannskapslovkomiteen av 1898. Denne frykta at den lokale bereevna mange stader vart i minste laget, og sjølv om komiteen ikkje hadde ambisjonar om å reversere utviklinga, tok han til orde for å bremse oppsplittinga. Dette vart det ikkje noko av den gong. I 1929 tok så viseformann i Arbeidarpartiet, Edvard Bull, til orde for ei storstilt kommunesamanslåing: Opp til ti kommunar skulle kunne slåast saman til éi eining utan at dette ville skade korkje administrasjon eller kommunalt sjølvstyre. Det ville tvert imot føre til ei effektiv rasjonalisering, og dessutan til at ein unngjekk «alskens små lokale ærgjerrigheter».[58] Framlegget møtte mykje sympati internt i partiet, og utover trettitalet kom fleire utspel som drog i same lei. Då regjeringa Gerhardsen sette ned Scheikomiteen i 1946, viste han likevel ikkje attende til dette initiativet frå Bull i grunngjevinga si. Derimot henta regjeringa tydeleg inspirasjon frå arbeidet med å førebu ei svensk inndelingsreform, ein prosess som tok til i 1939 under sosialdemokratisk leiarskap.[59] Dette var berre eitt av mange døme på at Arbeidarpartiet henta kommunalpolitisk tenking frå den andre sida av Kjølen.[60]
Den kommuneideologiske striden slik han stod fram midt på 1950-talet, og spesielt i samband med den parlamentariske konfrontasjonen kring kommuneinndelinga, kan også no skildrast som ein strid mellom to kommuneideal.[61] Representantar for Høgre og Bondepartiet var dei som i størst grad markerte opposisjon mot reformiveren til regjeringspartiet. Vi hugsar at båe desse partia hadde endra seg monaleg i løpet av mellomkrigstida, og lagt attom seg ei rekkje eldre førestellingar om kommunal autonomi. Men på grunn av radikalismen i dei reformplanane som no låg føre, markerte partia seg likevel som forsvararar av eit sterkt tradisjonalistisk syn på kommunen. Sett i samanheng med dei ulike alternativa slik dei gav seg til kjenne 30 år tidlegare, kan vi seie at dei konservative kreftene no allierte seg med dei lokalistiske, og førte ein argumentasjon som hadde ein klår brodd mot staten. At dette skjedde no, lyt vi sjå som eit klår refleks av at staten var ein annan enn han hadde vore i mellomkrigstida. På same måte som munisipalsosialismen hadde vore eit vern om den sosialistiske kommunen i ein borgarleg stat, lyt denne konservativ-lokalistiske alliansen for ein stor del tolkast som eit forsvar for ein borgarleg kommune i ein sosialdemokratisk stat.
Sett i dette lyset, kan det opposisjonelle kommuneidealet omtalast som den autonome kommunen. Målsetnaden for dette idealet var at kommunen i stor grad skulle få leve sitt eige liv. Dette bygde på ei forståing av at statlege og kommunale interesser ikkje alltid samsvarte, og at kommunane difor hadde krav på eit vern mot den sterkaste parten, staten. Rett nok fanst det mange problem kringom i kommunane, men desse skuldast ikkje at den statlege styringa hadde vore for slakk, slik sosialdemokratane hevda, men tvert imot at ho hadde vore for tett: Alt for mange byrdar vart lempa over på kommunane. Sjølvstyret vart pressa av dei lovbundne utgiftene og av den ålmenne sosialdemokratiske styringsiveren.
Verdiar som folkeleg deltaking, lokal tradisjon og lokal fridom vart haldne fram som ekstra viktige kvalitetar ved kommunen. Mykje talte for at interessa for å vere ein aktiv og samvitsfull samfunnsborgar vart mindre di større den kommunale eininga vart. Dei små og folkefattige kommunane hadde følgjeleg ein rett til å eksistere, sjølv om dette ikkje alltid var det mest rasjonelle sett med statlege auge. Ein skulle vakte seg vel for å mekanisere for mykje, og såleis tape kontakta med det levande liv i kommunane, som det vart uttrykt.[62]
I dei små einingane var ansvarskjensla og oversynet best, men tilhengjarane av den autonome kommunen frykta at verdien av dette kunne gå tapt ved ei for hardhendt sentralstyrt samanslåing av kommunar. For å verne om det kommunale mangfaldet, vart interkommunalt samarbeid og ei ny funksjonsdeling haldne fram som alternativ til ei vidtrekkande inndelingsreform. Etter dette idealet vart det kommunale sjølvstyret vurdert ut frå i kva grad kommunen evna å setje i verk ein eigen, sjølvstendig politikk. Sjølvstyret var altså primært eit middel for å nå lokale målsetjingar og ein reiskap for folket som budde i kvar einskild kommune. Kommunane laut difor berre i moderat grad vere pålagt å setje i verk statleg politikk.
Venstre og Kristeleg Folkeparti slo ikkje følgje med Høgre og Bondepartiet i denne striden, og hamna på det som mest av alt kan karakteriserast som eit «mellomstandpunkt». Dei to partia vedgjekk at det var naudsynt med ei større reform i kommuneinndelinga, men kravde at det vart teke større omsyn til den lokale folkemeininga enn det arbeidarpartiregjeringa la opp til. Det dei borgarlege partia samla profilerte seg sterkast på i ordskiftet kring inndelingsreforma, var at det var dei som var sanne demokratar, og som tala saka til dei små kommunane overfor ein stor og mektig stat.
«Den verste motstand vil vi møte i lokalpatriotismen, i småsynet. Mot dette må vi hevde samfunnssynet.»[63] Slik summerte Knut M. Nordanger den kommunalpolitiske sjølvforståinga i regjeringspartiet, og forståinga av striden mot dei kreftene som opponerte mot den storstilte kommunalpolitiske reformframstøyten. Vi skal i fortetta form skissere også det sosialdemokratiske idealet – som vi har valt å omtale som forvaltningskommunen, for å leggje vekt på korleis kommunen vart tettare integrert som del av eit heilskapeleg nasjonalt styringsverk. Den sterkare statlege leiarskapen vart legitimert ved å vise til mellomkrigskrisa: Denne hadde synt at vegen frå autonomi til avmakt kunne vere kort, og at den autonome kommunen hadde utspelt si rolle. Forvaltningskommunen ville bryte med denne fortida. Kommunen skulle no primært sjåast som ein integrert del av statssamfunnet, og vere klårt underlagt statleg makt. Dette var mogleg av di stat og kommune i hovudsak hadde dei same interessene: Dei skulle auke den samla offentlege velferda, og statleg og kommunal makt var såleis to sider av same sak.
Som namnet vi har gjeve idealet indikerer, vart kommuneapparatet vurdert som ein del av det totale forvaltningsapparatet, som ein reiskap. Sjølve velferdsauken og verdiar som utjamning, likskap, effektivitet og lokal berekraft vart profilerte som viktigare enn dei meir abstrakte verdiane som den autonome kommunen baserte seg på. Mange kommunar var så små at dei ikkje kunne makte å oppfylle dei nye krava til effektivitet, så det var ein stor rasjonaliseringsgevinst å hente ved ei samanslåing til større einingar. Ei større reform i kommuneinndelinga var heilt naudsynt for å sikre at kommunane vart meir uniforme, og at den kommunale avmakta såleis kunne avskaffast.
Det laut vere ein del spelerom «til overs» til å setje i verk reint kommunale oppgåver òg, slik at det kommunale initiativet ikkje vart lamma. Men omgrepet kommunalt sjølvstyre laut ikkje lenger forståast eine og åleine som lokalt initiativ. Særskilde lokale ynske laut etter det forvaltningskommunale idealet vike for større nasjonale målsetjingar når desse ikkje kunne sameinast – for sjølvstyret var fyrst og fremst eit middel for å nå viktige nasjonale målsetjingar, til gode for folket. Om folket i kommunen ikkje fekk del i dei samfunnsgoda som var blitt til på statleg initiativ og som vart kanaliserte gjennom kommunane, fungerte ikkje det kommunale sjølvstyret. Difor var det ikkje noko inngrep i sjølvstyret om veike kommunar vart slått saman til større og meir handlekraftige kommunar, men tvert imot ei styrking.
Såleis kan vi seie at sjølvstyret ut frå idealet om forvaltningskommunen vart definert som kombinasjonen av spelerom til eigne oppgåver og evne til å setje i verk den statlege politikken på lokal basis, med det sistnemnde momentet som det viktigaste. Idealet innebar at sjølvstyret skulle brukast i statens teneste: Staten skulle, gjennom ulike måtar å binde den kommunale handlefridomen på, nytte seg av det lokale initiativet, den lokale dømekrafta og det lokale ansvaret for å nå nasjonale målsetjingar. Ynsket var likevel at stat og kommune skulle samarbeide tett om ein politikk til folkets beste.
Om vi no hentar fram att modellen vi har skissert når det gjeld dei ideologiske spenningane knytt til kommunen, ser vi at forvaltningskommunen plasserer seg høgt på båe dimensjonar: Det mest særmerkte i høve til tidlegare demokratiske kommuneideal, er at graden av nasjonal integrasjon var så høg. Likevel er det verd å merkje seg at også den kommunale handlefridomen ideelt sett skulle styrkast i høve til tidlegare: Lokalpolitikken laut sikrast både ein viss fridom til å skape eigen politikk, fridom til å tilpasse den nasjonale politikken til lokale føresetnader og behov, og ikkje minst handlekraft – altså evne til å bruke fridomen.
Ein slik strategi kan høyrest ut som ein freistnad på å ride to hestar samstundes: Kommunen skulle styrast både meir og mindre! Men det tilsynelatande paradokset sprang på den eine sida ut frå tanken om den kommunale handlefridomen som ei progressiv og nyttig kraft også for staten, og på den andre sida frå ei slags form for resignasjon når det gjaldt den statlege styringsevna. I eit land med så enorme skilnader i lokale føresetnader, fanst det enno klåre grenser for kor tett den sentrale staten kunne standardisere den politikken han ville ha sett i verk – utan at standardiseringa i seg sjølv skapte ulikskap. Som oftast laut staten opne opp for ein stor grad av lokalt politisk skjønn, og styre meir ut frå ein ambisjon om å oppnå rettvise eller likeverdige tilbod, enn likskap i meir bokstavleg forstand. Utfordringa var å finne dei styringsverkemidla som gav den rette doseringa av sentral standardisering og lokal handlefridom.
Av dette ser vi at kommuneideologien til Arbeidarpartiet samsvarar godt med den forvaltningspolitiske tenkinga, og såleis uttrykkjer eit meir grunnleggjande trekk ved styringsideologien til partiet. Tore Grønlie og Øyvind Grøndahl har nytta fristilling og politisering som to nykelomgrep for å skildre den i hovudsak sosialdemokratiske politikken overfor sentraladministrasjonen etter den andre verdskrigen.[64] Den institusjonelle fristillinga, til dømes av direktorat og statsselskap, vart nytta som eit verkemiddel for å politisere, dvs. å gjere forvaltninga betre i stand til å fortolke og handle ut frå politiske signal, og såleis omforme henne til ein meir aktiv reiskap for å nå statlege mål. Problema i dei sentraladministrative organa og i kommune-Noreg anno 1945 var stikk motsette, sett med sosialdemokratiske auge: Dei sentrale organa vart styrde på ein for nærgåande og detaljert måte av den politiske leiinga, medan kommunane frå gamalt hadde ein for høg grad av autonomi i høve til statsmakta. Fristilling og integrasjon var to motsette rørsler, men var uttrykk for den same strategien. Målet var nemleg identisk: Å finne den rette balansen mellom statleg, overordna styring og institusjonell autonomi.
Ynsket om eit politisert apparat er altså sams for kommunalpolitikken og forvaltningspolitikken, og det gav seg faktisk fyrst og sterkast til kjenne på den fyrstnemnde arenaen. Sams for dei to nærskylde politikkfelta, er at vi ser at eit autonomi-, passivitets- eller sterkt nøytralitetsideal vart sett under press frå sosialdemokratisk hald, og erstatta med eit ynske om å styrkje reiskapsfunksjonen ved dei utøvande organa. Reiskapane skulle vere i stand til å gjere aktive og sjølvstendige vurderingar for å støtte opp om intensjonane ved politikken til styresmaktene.
[50] Kjellberg og Hansen 1984.[]
51 Grønlie 1999, s. 67.[]
52 Grønlie 1987, jf. Nagel 1991. []
53 Sjå her særleg debatten kring organiseringa av uføre- og alderstrygda, O. tid. 1921, s. 1423-1482. Striden stod den gang kring i kva grad systemet skulle byggje på forsikringsprinsippet eller finansierast i kommunal regi gjennom skatt og statlege tilskot. Høgrerepresentantar argumenterte her med at den sistnemnde løysinga no var blitt å føretrekkje av di ikkje færre enn 101 kommunar hadde valt denne løysinga på eige initiativ. []
54 Referat frå fylkesmannsmøtet i Bergen 23.-15. september 1948, s. 119.[]
55 Arbeidarpartiet hadde likevel ein ambisjon om at lokalpolitikarane skulle kompenserast for dei utgiftene dei hadde i samband med møteverksemd o.a., og såleis ikkje tape økonomisk på å engasjere seg i kommunalt arbeid. []
56 Sitert etter brosjyren «Om anlegget for kommunevalget 1945».[]
57 Ein kan eventuelt rekne prosessen fram mot oppløysinga av åtte «tvangssamanslutta» kommunar i 1976 som ein tredje fase. Sjå Andersen og Fottland 1979.[]
58 Det tyvende aarhundrede 1929, s. 245ff.[]
59 Aronsson, Nilsson og Strömberg 2002. Den såkalla storkommunreformen vart gjennomført i 1952. []
60 Importen av idear starta for alvor på 1930-talet, då Sverige vart halde fram som eit føredøme m.a. når det gjaldt kampen mot krisa. Før det demokratiske gjennombrotet i Sverige i 1918, var føresetnadene for å drive sosialistisk kommunalpolitikk fundamentalt ulike i Noreg og Sverige (jf. Angell 2002), og import av kommunalpolitisk tenking var difor mindre aktuelt. På 1920-talet synest i fyrste rekkje dei ideologiske skilnadene mellom dei norske og svenske sosialdemokratia og dei spesielle omstenda kring den kommunale gjeldskrisa i Noreg å ha vore eit stengsel mot at Det norske Arbeidarpartiet tok til seg slik inspirasjon. Frå 1930-talet kom Noreg og Sverige meir «i takt» når det gjaldt sosialdemokratiets styrke, og tilsynelatande også m.o.t. sosialdemokratisk kommunalpolitikk. Men Sverige var stort sett nokre steg føre, og inspirasjonen ser difor i hovudsak ut til å ha gått frå aust til vest.[]
61 Oversynet nedanfor byggjer i hovudsak på Flo 1999. Her står meir om det faktiske innhaldet i kommuneinndelingsreforma, jf. også Grønlie 1987, s. 203ff.[]
62 Sverre Nybø (H), S. tid. 1956, s. 1349.[]
63 Referat frå fylkesmannsmøtet i Oslo 26. september 1946, s. 39.[]
64 Grøndahl og Grønlie 1995, Grøndahl 1997, jf. også Grønlie 1999.