Okkupasjonen: Kommunar utan demokrati
Så fall demokratiet også i Noreg. Regimeskiftet i 1940 vart rett nok pressa fram med våpenmakt, og ikkje som følgje av at folk flest var blitt mindre framande for diktaturet. Like fullt innebar det at striden mellom ulike demokratiske syn på samfunnsutviklinga mellombels vart sett til sides, for at demokratiet fyrst av alt kunne utkjempe den heilt grunnleggjande striden mot diktaturet. Før året 1940 var omme, var dei demokratisk valde kreftene tilsidesette også i kommunane, og organa vart underlagt makta til det nye regimet.[47] I eksilregjeringa og miljøet kring denne var det overskuggande kommunalpolitiske temaet korleis det tradisjonelle kommunale sjølvstyret skulle reetablerast etter krigen; kva overgangsordningar som skulle setjast i verk, og tidsplanen for å avvikle dei fyrste kommunevala att. Kommunalpolitisk idéutvikling med eit meir langsiktig perspektiv synest det ha vore lite rom for.
Heilt annleis stilte det seg for dei som no var herrar i Noreg. Nasjonal Samling planla for eit nytt, nasjonalsosialistisk Noreg, og arbeidde for ei revolusjonær endring av samfunnsliv og statsteneste – ei såkalla nyordning – som òg femna om det lokale styringsverket. Partiet utvikla ein kommuneideologi som var noko heilt for seg sjølv i norsk historie, og rakk dessutan å kome langt i planlegginga av korleis det nye kommune-Noreg skulle sjå ut.[48]
Kommuneideologien til NS merkjer seg i fyrste rekkje ut ved at han innebar at ulike demokratiske kanalar og mekanismar vart erstatta av nye, avleidde frå det såkalla førar- og ansvarsprinsippet. Dette vart mellom anna forklart med at den gamle, demokratiske kommunen hadde synt seg utilstrekkeleg. Kommunen hadde vorte ei politisk slagmark der dei folkevalde berre stridde for den gruppa av borgarar eller dei særinteresser som dei representerte, og gløymde å kjempe for kommunen som heilskap. Ansvaret forvitra dessutan når det vart fordelt på eit kollektiv. Til erstatning for dette gamle systemet skulle all kommunal avgjerdsmakt samlast hjå ordføraren, ideelt sett ein «fagmann» når det gjaldt kommunalforvaltning, og dessutan påliteleg NS-mann. Ordføraren skulle likevel ikkje vere nokon eigenrådig diktator. Han skulle stå til ansvar overfor høgareståande styresmakter, han skulle verte kontrollert av det lokale NS-partiapparatet, og han laut heile tida rådføre seg med ei gruppe som representerte dei lokale næringspolitiske og kulturelle interessene. Gruppa av rådgjevarar skulle sitje der i kraft av dugleik, klokskap, kunnskap og røynsle. Kvar einskild rådgjevar plikta å kome med «frimodige ytringer», om enn «i samarbeidets ånd», men klikk- eller gruppedanning skulle ikkje ha nokon plass i dette systemet. Rådet kunne ikkje tvinge ordføraren til å handle slik det ville, men all usemje med ordføraren skulle førast i protokollen.
Også når det gjaldt tilhøvet mellom stat og kommune, hadde NS ambisjonar om å gjere drastiske endringar. Sidan skipinga i 1933 hadde NS gjennom programmet kravd ei omlegging av det kommunale sjølvstyret, og at kommunane vart underlagt effektiv statskontroll. Når partiet no starta eit kommunalpolitisk reformarbeid i eigen regi, bar dette på alle moglege måtar bod om at storskalaperspektivet på kommunen skulle verte det dominerande. Rett nok laut det enno finnast ei eller anna form for kommunal handlefridom, for ikkje å døyve verdifulle eigenskapar som initiativ og skapartrong, og for at det skulle vere høve til å gjere tilpassingar til ueinsarta levevilkår. Men dei eldre førestellingane om kommunal autonomi og statleg passivitet skulle vere eit tilbakelagt kapittel, for sjølvstyret laut aldri verte nokon konkurrent til rikseininga.
Staten skulle ikkje berre føre kontroll, men òg bruke kommunane aktivt til å gjennomføre ulike føremål. Kommunen skulle vere klårt underlagt staten i eit strengt hierarkisk system. Staten laut på si side drive aktiv finansiell, økonomisk og sosial utjamning. I samband med dette ynskte NS-regimet å setje i verk ei storstilt skatteutjamning, mellom anna med eit mål om einsarta skattetabellar i alle landets kommunar. Ambisjonen var at dei sosiale vilkåra skulle verte mest mogleg like overalt i landet. Samstundes starta eit arbeid for å revidere kommunestrukturen. Ved årsskiftet 1944-45 hadde eit NS-oppnemnt utval laga utkast til ny kommuneinndeling, med konkrete planar for alle fylke i landet, og detaljerte opplysningar om folketal, økonomi og administrative tilbod i dei nye kommunane – som i snitt ville vere monaleg større enn dei gamle. Føremålet med ei slik reform var å skape sterkare lokale einingar med ein rasjonalisert, sentralisert og spesialisert administrasjon, noko som mellom anna ville gje betre høve til å desentralisere oppgåver. Dei nye einingane skulle òg ha eit meir allsidig næringsliv, noko som igjen ville auke den økonomiske motstandsevna. Kommunestrukturen skulle verte enklare, billegare og meir effektiv, til gode for publikum, og til gode for ein stat som trengde sterke, lokale forvaltningseiningar.
Dei storstilte planane fall i grus i den augneblinken Tyskland kapitulerte og dei lovlege styresmaktene tok over samfunnsmaskineriet att. Det kommunalpolitiske reformarbeidet i NS-regi var eit eksperiment som ikkje kasta noko av seg for ettertida, om vi då ser vekk frå at dette drastiske åtaket på folkestyret truleg medverka til å gjere dei demokratiske verdiane endå sterkare forankra enn dei hadde vore før krigen. Som sjølvstendig kommuneideal er NS-kommunen analytisk interessant, men det er uvisst i kva grad vi kan analysere det på lik line med demokratiske ideal av ulike valørar. For det fyrste vart dette idealet utarbeidd med tanke på at det skulle fungere som del av eit fundamentalt annleis samfunnssystem. For det andre vart det utarbeidd ut frå heilt andre føresetnader, og med heilt andre «spelereglar»: Ikkje berre var idealet udemokratisk i seg sjølv. Så lenge NS-regimet var verna av dei som kontrollerte dei fysiske maktmidla, kunne det setje i verk kommunalpolitikken sin utan å ta normale demokratiske omsyn, og utan å vente på at dei demokratiske prosessane skulle gå sin gang. Ut frå nasjonalsosialistisk ideologi var det dessutan ingen grunn til å differensiere mellom statleg og sjølvstyrt lokalt og regionalt styringsverk, i og med at demokratiet var avskaffa, og alt skulle tilpassast førar- og ansvarsprinsippet.
Kommunen skulle ikkje lenger vere «politisk» i seg sjølv, men ha si fremste rolle som ein reindyrka administrativ struktur for staten. Dette indikerer at kommunen vart oppfatta å vere verdifull som statleg styringsreiskap, også uavhengig av dei demokratiske verdiane han representerte. Det fremste aktivumet var tilsynelatande det potensialet han hadde til å vere eit organ for heilskapeleg styring, som ein administrativ tverrbjelke i styringsverket. NS-regimet var svært oppteke av å temje dei frie sektoretatane, noko som gav seg klårast til uttrykk overfor fylkesnivået (sjå kapittel 4).
Førestellingane om at den lokale samfunnsutviklinga burde avpolitiserast, at «eigeninteresser» og «særinteresser» burde leggjast til sides, og at den lokale ansvarskjensla burde styrkast, kan nok gje assosiasjonar til det eldre, konservative kommuneidealet. Men det nasjonalsosialistiske idealet var fjernt frå det konservative idealet, ikkje minst gjennom synet på dei ideelle stat-kommune-relasjonar, og kva aktivitetsnivå dei nye, aktive kommunane skulle leggje seg på. Kommunen skulle på ingen måte vere noko verna fellesskap. Om det i det heile går an å plassere idealet inn i det paradigmet vi tidlegare har skissert, må det vere med ein høg score på dimensjonen nasjonal integrasjon, og ein låg score på dimensjonen lokalt handlingsrom; diametralt motsett av alle etablerte kommuneideal frå før 1930. I den grad det finst nokon ideologisk slektskap til noko demokratisk kommuneideal, må det vere til eitt som føresette eit klårt instrumentelt syn på kommunen. Den nye kommuneinndelinga var eit viktig verkemiddel for å nå målet om ein meir «rasjonell» kommune, slik det også skulle verte det for dei nye makthavarane etter krigen – for ein stor del motivert på den same måten. Mest av alt lyt vi nok sjå dette som eit teikn på at det fanst ei problemforståing som i store trekk var sams for alle storskalaorienterte, uavhengig av det ideologiske grunnsynet elles.[49]
[47] Sjå Danielsen, Grønlie og Hovland 1987, s. 191ff. for meir om den kommunale «nyordninga» mellom 1940 og 1945, jf. også Lorentzen 1973.[]
48 Avsnitta nedanfor byggjer i hovudsak på Flo 1999, s. 32ff., i tillegg til artikkelen «Omlegging av det kommunale selvstyre» av innanriksråd Th. Dahl, Nasjonalverket Det nye Norge (1943), andre del, s. 286-300.[]
49 Dokument i samband med planlegginga av ei kommuneinndelingsreform i NS-regi, gjekk likevel inn som del av «bakgrunnsmaterialet» til Kommuneinndelingskomiteen (Scheikomiteen) etter krigen. Dei to arbeida nytta seg av den same faglege ekspertisen i utarbeidinga av dei konkrete framlegga. Sjå Flo 1999, s. 33f.