Føresetnadene for heilskapeleg statleg styring
Med idé- og haldningsanalysen som utgangspunkt, konsentrerer vi oss av naturlege grunnar om permanente spenningar og gjennomgåande tema som botnar i politiske meiningsskilnader og ulike strategiske posisjonar. Dette skal ikkje forståast slik at det eine og åleine er utfallet av den politiske striden som formar den praktiske politikken. Mange av rammevilkåra for utforming av politikk er umoglege eller iallfall svært ressurskrevjande å få endra, og dette legg sterke føringar på kva politiske løysingar som er realistiske. Ein kan berre tenkje på kva ulike naturgjevne føresetnader og busetnadsmønsteret har hatt å seie for utforminga av det kommunale og regionale styringsverket. Det politiske og administrative apparatet med dei mange einingane er dessutan eit tungt farty å skulle manøvrere sjølv om alle dei politiske og naturgjevne føresetnadene er til stades – eit uttrykk for det som innan organisasjonsvitskapen vert omtala som institusjonell tråleik.
Styringsproblema har gjerne gjeve seg til kjenne i form av svak systemkapasitet, forstått snevert som ulike formar for «flaskehalsar» i styringsverket. I den kommunalpolitiske 1900-talshistoria har den svake systemkapasiteten vore ei permanent utfordring, anten vi no ser på den statlege administrative strukturen for styring av kommunane, eller kommunane i seg sjølve. Går vi til tidleg 1900-tal, ser vi til dømes at det knapt fanst noko sentraladministrativt apparat til å handtere dei mange oppgåvene som formelt sett skulle utførast når det gjaldt kommunane. Nokre få personar i Justisdepartementet skulle i prinsippet kontrollere ei rekkje tilhøve i mellom 500 og 600 kommunar, til dømes at budsjetta og dei kommunale vedtaka var lovlege, og at låna vart skøytte slik dei skulle. Departementet vedgjekk den gong at dei ikkje var i nærleiken av å ha noko som helst verkeleg kontroll med kommunane.[23] Heller ikkje den andre kontrollinstansen, fylkesmannsembetet, hadde kapasitet til å følgje opp pliktene sine. Dette synte seg i sum å vere ei stor utfordring for det politiske livet då gjeldskrisa skylde inn over kommune-Noreg i åra etter den fyrste verdskrigen, og kommunar som var ekstra hardt råka vart sett under statleg administrasjon. Den «lemfeldige» statlege kontrollen medverka til at krisa vart så stor, og at den kommuneideologiske striden vart så hard og nærast uforsonleg som han verkeleg vart på 1920-talet.[24] Den svake systemkapasiteten i kommunane var på si side den desidert største kommunalpolitiske utfordringa i åra etter 1945. Når kommunen skulle byggjast om til infrastruktur for velferdsstaten, var ikkje strukturen sterkare enn den veikaste kommunen – og det fanst på denne tida ei lang rekkje kommunar som best kan karakteriserast som avmektige. Det å skulle «heve botnen» vart såleis eit overordna mål for heile den tunge reformprosessen.
Dei fremste utfordringane når det gjeld politikken overfor det lokale og regionale styringsverket har såleis vore av typisk strukturell karakter, og har stilt krav til langsiktig, tålmodig og heilskapeleg arbeid. Ei viktig spenning i politikken vi studerer, handlar nettopp om føresetnadene for å for å kunne gjere eit slikt arbeid. Eitt av dei aller mest sentrale problema i norsk kommunal- og forvaltningspolitikk har nemleg mest av alt å gjere med korleis politikken organiserer seg sjølv; det vi noko lausleg kan kalle «politikkens struktur»: Kva høve har det vore for å prioritere heilskapelege strategiar?
Kommunalpolitikken og forvaltningspolitikken har eit viktig fellestrekk i at dei gjev seg til kjenne på to ulike måtar, i det vi enkelt kan kalle ei direkte og ei indirekte form.[25] I den direkte forma er det apparatet i seg sjølv som står i sentrum, i den indirekte forma er det oppgåvene som skal løysast av apparatet som er utgangspunktet. Dette skal presiserast nærare: Dei direkte formene av kommunal- eller forvaltningspolitikk gjev seg til kjenne gjennom politiske prosessar der ein freistar å utforme generelle styringssignal og rammevilkår for styringsverket. Overfor kommunal sektor kan denne forma for politikk syne seg til dømes i form av diskusjon kring hovudliner i den statlege økonomiske politikken overfor kommunane, og ikkje minst gjennom ymse former for reformarbeid der kommunen som system står i sentrum – mellom anna gjennom revisjon av kommunelover, av den kommunale inndelinga, av det økonomiske hopehavet mellom stat og kommune eller av indre politisk og administrativ organisering i dei kommunale organa. Når det gjeld forvaltninga, kan vi til dømes spore dei direkte formene for politikk gjennom generelle forvaltningspolitiske program, slike som i moderne tid går under merkelappen «modernisering» eller «fornying», og i tidlegare tider gjerne vart lansert som tiltak for «sparing», «forenkling» eller «rasjonalisering».
Med indirekte former av kommunal- eller forvaltningspolitikk, siktar vi derimot mot politiske prosessar og arenaer der styringssignala overfor det lokale og regionale styringsverket vert utvikla nærast som eit «biprodukt» av sektorpolitikken. Om vi tek skulepolitikken som eit døme, har denne både viktige kommunalpolitiske og forvaltningspolitiske sider, i og med at norsk skulevesen er bygd opp både kring kommunane og fylkeskommunane som iverksetjande apparat, og kring eit statleg regionalt kontrollapparat. Men i skulepolitikken er det skulen som står i sentrum, og skulens vilkår som normalt set premissane for dei politiske vegvala.
Hovudpoenget her er at denne kløyvinga mellom direkte og indirekte former i mange tilfelle skapar inkonsistens i den statlege politikken overfor det lokale og regionale styringsverket. Verdiar, strategiar og «logikkar» kan kollidere, alt etter kva paradigme styringssignala vert utvikla innanfor. Dette er dels ein interessekonflikt, der aktørar som representerer «heilskapsomsyn» står mot aktørar som målber «sektoromsyn». Slik kan vi dels lese spenninga mellom samordningsdepartement (som i moderne forstand: KRD og AAD) og sektordepartement. Men det er like mykje ei spenning som skapar ambivalens hjå kvar einskild aktør som skal utfalde seg i båe samanhengar. Typiske døme på slike aktørar er stortingspolitikarar og politiske parti, som gjerne vedkjenner seg visse verdiar og prinsipp overfor apparatet i seg sjølv, men andre og dels konkurrerande verdiar og prinsipp overfor oppgåvene som skal løysast av apparatet.
Når det gjeld forvaltningspolitikken, kan ein mellom anna sjå denne spenninga uttrykt som ein kamp mellom «konfeksjonsløysingar» og «skreddarsydde løysingar». Eit typisk generelt mål for forvaltningspolitikken har vore at forvaltningsapparatet skal byggjast over visse malar. Om strukturen vert for komplisert, ville dette svekkje den statlege styringsevna, og gjere det vanskelegare å orientere seg for meinigmann. Innan eit sektorpolitisk paradigme har det derimot vore nærliggjande å velje organisatoriske løysingar, her under også geografisk inndelingsstruktur, som dekkjer dei konkrete behova sektoren har – sjølv om desse måtte skilje seg markant ut frå «malen». Innan kommunalpolitikken har splittinga typisk gjeve seg til kjenne ved val av statlege styringsverkemiddel. På generell basis har mange aktørar teke til orde for statleg respekt for den kommunale handlefridomen, for at krava vart senka slik at rammevilkåra for lokalpolitikken vart betra. Men dei same aktørane har gjennom sektorpolitikken hatt vanskeleg for å moderere krava til kommunane, i og med at det er behovet for å nå dei sektorpolitiske målsetnadene som då har vore det primære.
Går vi til kjeldene, ser vi at denne spenninga mellom dei direkte og indirekte formene for kommunal- og forvaltningspolitikk ikkje er ukjend for dei involverte aktørane. Når det gjeld kommunalpolitikken finn vi, iallfall i perioden etter 1930, fleire døme på at aktørar frå alle delar av det politiske spekteret omtalar denne spenninga som eit nærast dagstøtt dilemma – både for kvar einskild folkevald og for Stortinget som heilskap. Problemforståinga er som regel den same: Det er heilskapsomsyna som har fått lide til fordel for dag til dag-politikken. «Heilskapen» har då gjerne stått som synonymt med fornuftig moderasjon og ansvarskjensle, medan dag til dag-politikken har representert ineffektivitet og ansvarsfråskriving. Sjølv om den same inkonsistensen nok har gjort seg gjeldande i forvaltningspolitikken, har ikkje denne på langt nær fått den same politiske merksemda.
Dei overordna, systemorienterte kommunalpolitiske stortingsdebattane auka kraftig i mengde i løpet av 1920-talet som følgje av den økonomiske krisa i kommune-Noreg, men den prinsipielle debatten hadde framleis eit klårt ad hoc-preg: Han vart pressa fram av dei overveldande vanskane og behovet for å overvinne krisa. Men frå 1935 vart det årvisst utarbeidd oversyn over den økonomiske stillinga i kommunane, og dei tilhøyrande ordskifta vart frå då av ein viktig og permanent arena for «heilskapeleg» kommunalpolitisk debatt. Dette var eit klårt utslag av at størstedelen av Stortinget stilte seg bak målet om utjamning av skilnadene kommunane imellom, og at behovet for ei meir systematisk statleg oppfølging av kommunane følgjeleg vart understreka. Om enn det framleis fanst markante kommuneideologiske skiljeliner, skjedde det ei viktig tilnærming: Det vart brei semje om at kommunalpolitikken ideelt sett laut byggje på generelle og langsiktige styringsverkemiddel, og at den statleg initierte fordelingspolitikken kommunane imellom i størst mogleg grad laut byggje på ulike rettvise, objektive kriteria. Dette ville både vere eit gode for kommunane sjølve og for den statlege styringsevna, resonnerte ein. Då kommunal- og arbeidsdepartementet vart oppretta i 1948, var dette eit ytterlegare signal om at «heilskapeleg» kommunalpolitikk skulle prioriterast. Frå opposisjonelt hald vart det i denne samanhengen ytra ei von om at det nye departementet ikkje skulle «passe på kommunane», men sjå til at det ikkje vart lagt for store byrder på kommunane frå Stortingets side.[26] Vi kan sjå dette som eitt av mange uttrykk for at ein frå stortingshald var medvitne om institusjonens dilemma som kommunalpolitisk aktør.
For trass dei ulike freistnadene på å få eit overordna grep på kommunalpolitikken, var føresetnadene for å føre ein slik politikk lenge ikkje dei beste: Den indirekte, oppgåveorienterte kommunalpolitikken var framleis med på å bryte ned det generelle og langsiktige, og i lang tid framover laut den statlege fordelingspolitikken kommunar imellom i stor grad stø seg på skjønnsmessige vurderingar. Dei objektive kriteria for fordeling skulle i prinsippet avleiast frå inngåande og kvalitetssikra statistisk kunnskap om tilhøva i alle landets kommunar – og berre det å byggje eit apparat som kunne samle inn og handtere slik kunnskap var ein mødesam og lang prosess. I norsk kommunalpolitisk historie går det ein raud tråd frå dei fyrste ynska om objektive kriteria på 1930-talet, via ei rekkje større utgreiingsarbeid i etterkrigstida, det nye inntektssystemet på 1980-talet og nyare tids finskorne statistiske verkty for samanlikning av dei økonomiske føresetnadene i ulike kommunar.
Med dagens sterkt forbetra administrative profesjonalitet og kapasitet og med solid talmateriale og kunnskap om stoda i kommune-Noreg, burde føresetnadene for å drive heilskapeleg kommunalpolitikk vere betre enn nokon gong. Likevel tyder alt på at den splitta kommunalpolitikken framleis er eit sentralt styringsproblem – primært ved at eit rammestyringsideal som framleis eksisterer i den direkte kommunalpolitikken, støyter saman med ulike sektorpolitiske ideal som i konsekvens inneber ei meir nærgåande statleg styring.[27] Sjølv om dette nok varierer etter kva auge som ser, er det framleis ei utbreidd meining at det er «heilskapsomsyna» som stort sett trekkjer det kortaste strået.[28] Men forklaringa kan også vere ei anna: Det kan vere at det er gjennom den sektorbaserte kommunalpolitikken at dei «mest ekte» ideala gjev seg til uttrykk, og at det såleis er avgjerdene som vert utforma gjennom den direkte kommunalpolitikken som er det eigentlege problemet. Det kan òg vere slik at styringsverket er så profesjonelt utbygd og byggjer på så solid kunnskap at den indirekte kommunalpolitikken står fram som vel så «heilskapeleg» som den direkte, og at den tvert imot understrekar det statlege ansvaret for innhaldssida i dei oppgåvene kommunane skal løyse.
[23] Brev frå Justisdepartementet av 1. desember 1906, s. 4ff. i Bilag 2 til Ot. prp. nr. 5, 1909.[]
24 I tillegg til den svake administrative kapasiteten, fanst det på tidleg 1900-talet ei rekkje normative føringar som tilsa at den statlege kontrollpraksisen laut vere nokså tilbakehalden, jf. kapittel 3.[]
25 Når det gjeld kommunalpolitikken, samsvarar den direkte forma med det vi tidlegare har kalla den systemorienterte kommunalpolitikken. Den indirekte forma vil då kunne omtalast som den oppgåveorienterte kommunalpolitikken. Hansen, Hovik og Klausen 2000 (s. 23ff.) nyttar nokre liknande omgrep. Dei sondrar mellom politikk overfor kommunesektoren «som bare berører rammene og forutsetningene for den kommunale virksomhet» på den eine sida, og «saker som berører beslutningsgrunnlaget og innholdet i den politikk som utformes av kommunene» på den andre. Dei skriv at skiljet i stor grad samsvarar med eit skilje mellom sektorovergripande statleg styring og sektororientert statleg styring. []
26 Dei kommunale sakene vart tidlegare administrerte gjennom ei avdeling i Justisdepartementet. Debatten i samband med opprettinga av KAD er referert i S. tid. 1948, s. 2487ff. Den refererte opposisjonspolitikaren er Ivar Bae (H), som elles var imot at talet på departement vart utvida – av frykt for auka sentralisering.[]
27 Vi kan her vise til Tore Hansen, Sissel Hovik og Jan Erling Klausen, som etter ein gjennomgang av Stortinget som kommunalpolitisk aktør konkluderer med at Stortingets faktiske politikk overfor kommunane er prega av ambivalens: Stortingets avgjerder i høve til sektoroppgåver som vert forvalta av kommunane har langt på veg medverka til å svekkje dei verdiane Stortinget vedkjenner seg i samband med dei større, overordna kommunale reformene – her uttrykt som «verdiene ved det kommunale selvstyret». Hansen, Hovik og Klausen 2000, s. 15.
28 Eit illustrerande døme på denne haldninga finn vi i Kommunal Rapport av 26. februar 1999. I ei «helsing» til årets kandidatar til lokalvala (men med rikspolitikarane som reelle adressatar), lista hovudorganet til Kommunenes Sentralforbund over fire tettskrivne sider opp namna på 382 lover og 1480 føreskrifter der kommunar og fylkeskommunar vart regulerte, og som det kunne vere «kjekt» å kjenne til før ein tok fatt på dei lokalpolitiske oppgåvene. Føremålet var nettopp å vise korleis rikspolitikarane, stikk i strid med uttrykte ideal, reduserer det høvet lokalsamfunna har til å påverke si eiga utvikling.