Ideologiske spenningar knytt til kommunen
Omgrepet kommuneideologi kan stå som ei nemning på alle dei relativt konsistente og heilskapelege førestellingar som eksisterer vedrørande kommunens verdigrunnlag og plass i samfunnet. Relasjonane til staten har til alle tider vore eit heilt sentralt element ved norske kommuneideologiar, noko som mellom anna kan forklarast ut frå dei formelle rammene kring den norske kommunen. Ulikt ei rekkje andre land finst det ikkje noko grunnlovsfesta vern kring kommunen: «Communerne ere kun Led af Statssamfundet, følgelig altid underordnede Statsmagterne og de af dem givne Love», som juristen Torkel Aschehoug uttrykte det ved utgangen av det 19. hundreåret.[5] Kommunane har vore regulerte gjennom vanleg lovgjeving, og har i juridisk forstand stått utsett til for omskifteleg politisk vêr og vind. Difor har dei politiske normene vore dess viktigare som eit stabilt element kring kommunalpolitikken, og som grunnlag for å handsame kommunane som «noko anna» enn den reine, statlege lokal- og regionalforvaltninga.
Som vi skal kome attende til i meir detalj, har den ideologiske striden kring kommunen gått gjennom fleire fasar utover 1900-talet, og ingen av hovudalternativa frå hundreårets ungdom har overlevd til våre dagar. Dette er ikkje unaturleg. Kommuneideologiar lyt vurderast ut frå den historiske konteksten, som ein del av den samtidige overordna politisk-ideologiske striden – og ikkje minst tolkast i lys av ulike syn på og forventningar til statens rolle i samfunnet. Dei syna som fanst på kommunen i Noreg anno 1900 ville følgjeleg ha vore ein anakronisme i dagens Noreg, og omvendt.
Om vi går til innhaldssida ved ideologiane, kan vi likevel slå fast at respekten for det kommunale sjølvstyret er eit hovudelement i mest alle kommuneideologiske hovudalternativ gjennom perioden.[6] Omgrepet «kommunalt sjølvstyre» er ein gjengangar i norsk politisk retorikk, men meiningsinnhaldet er varierande og uklårt, og det kan difor vere vanskeleg å sjå kva som er realitetane bak språkbruken. Uttrykket indikerer i seg sjølv at det har med noko relasjonelt å gjere; at kommunen i ein eller annan forstand skal vere fri frå innblanding frå ytre krefter – og då er det som regel staten det er tale om.[7] Nett kor mykje autonomi som er ynskeleg varierer monaleg mellom ulike forsvararar av det kommunale sjølvstyret, men det er verd å leggje merke til at ingen seriøse aktørar synest å ha gått til åtak på statens prinsipielt overordna stilling: Kommunen lyt alltid vere bunden av eller underordna staten på eitt eller anna vis, er gjennomgangstonen.
I fleire framstillingar av kommunens status i styringsverket, vert det lagt vekt på at Formannskapslovene (den aller fyrste kommunalforfatninga, vedteken i 1837) var eit kompromiss mellom to omsyn; mellom behovet lokalsamfunna sjølve hadde for å få styre si eiga utvikling, og behovet staten hadde for å kunne implementere nasjonal politikk på lokalt nivå med lokal folkeleg medverknad. Kommunen fekk som følgje av dette ei hybrid form, han hadde ein sjølvstyrefunksjon og ein forvaltningsfunksjon, som det gjerne vert uttrykt.[8] Dette kan kanskje skape inntrykk av at «sjølvstyre» er noko som står i motsetnad til det å fungere som reiskap for staten, men fullt så enkelt er det ikkje. Av den politiske språkbruken utover 1900-talet kan vi rett nok sjå døme på at kommunale tiltak som «fullt og heilt» var lokale var haldne fram som uttrykk for eit slags sjølvstyre av ein høgare orden. Men i hovudsak har kommunen, iallfall gjennom vanleg språkbruk, kunna fungere som «sjølvstyrt» også på område der staten var tungt inne som regulator, til dømes innan skulepolitikken.
I praktisk bruk synest omgrepet kommunalt sjølvstyre for ein stor del å ha fungert som ei samlenemning på høgt verdsette kvalitetar ved kommunane i seg sjølve. Ei rekkje aktørar har heilt sidan tidleg 1900-tal nytta omgrepet nærast som synonymt med kommunalt engasjement; når den kommunale oppgåveløysinga auka i omfang, «auka» også sjølvstyret. På denne måten vart omgrepet også nær knytt til evne til å handle. Samanhengen mellom sjølvstyre og handlingsevne vart ikkje minst lagt til grunn for arbeidet med å revidere den norske kommuneinndelinga, eit arbeid som vart gjennomført på byrjinga av 1960-talet, men som det hadde vore ytra ynske om allereie så tidleg som på slutten av 1920-talet. Omgrepet har dessutan vorte nytta som ei nemning på det lokale demokratiet, på kommunen i seg sjølv som politisk system. Også denne bruksmåten har eksistert gjennom heile hundreåret.
Korkje det kommunale engasjementet eller det kommunale demokratiet minskar eller tapar seg naudsynleg i takt med ein meir aktiv statleg kommunalpolitikk, og det finst heller ingen regel som seier at engasjementet eller demokratiet eine og åleine vert styrkt i takt med auka kommunal autonomi. «Sjølvstyre» har i norsk samanheng difor ikkje vore det same som fråvær av ein stat. Eit hovudinntrykk frå den kommunalpolitiske debatten gjennom 1900-talet, er såleis at omgrepet kommunalt sjølvstyre, i den grad det har hatt med stat-kommune-relasjonane å gjere, ikkje primært har vore mynta på kvantitative sider ved statens styring av kommunane, men på dei kvalitative sidene. Respekten for sjølvstyret, for visse positive verdiar ved kommunane, har i praksis fungert som eit argument for moderasjon og klokskap i den statlege styringa av kommunane. Om ikkje staten skulle vere passiv, skulle han iallfall velje styringsmekanismar som lét kommunen få spelerom.
Delvis i forlenginga av dette resonnementet, vil vi presentere det som synest vere det mest stabile trekket når det gjeld det ideologiske grunnlaget for norsk kommunepolitikk. Dette går ikkje på innhaldet i, men rammene kring dei norske kommuneideologiane og striden mellom desse. Vi kan tenkje oss mange ulike måtar å kategorisere desse verdisystema på, men eitt perspektiv som har synt seg tenleg for å fange inn heile 1900-talet, er å vurdere nasjonal integrasjon og lokalt handlingsrom som to dimensjonar som den kommuneideologiske striden utspelar seg innanfor.[9]
Dimensjonen nasjonal integrasjon handlar enkelt sagt om korleis bindingane mellom stat og kommune skal vere. Om ideen er at kommunane i størst mogleg grad skal fungere innan ein verna sfære og på eigne premissar, med relativt lause band til staten, plasserer ein seg nærast eit ideal om låg nasjonal integrasjon. Er derimot ideen at kommunane skal integrerast tett som del av det nasjonale styringsverket, at dei skal løyse viktige oppgåver på vegner av staten, og at dei følgjeleg lyt akseptere at staten på ulike vis set premissar for den kommunale verksemda, plasserer ein seg nærast eit ideal om høg nasjonal integrasjon.
Dimensjonen lokalt handlingsrom handlar derimot om kva høve kommunane skal ha til å fungere som lokale, politikkutformande organ. Nett kvar initiativet kjem frå, er i denne samanhengen underordna: Handlingsrommet, evna til å gjere tilpassingar ved iverksetjing av oppgåver ut frå lokale føresetnader og lokale politiske preferansar, kan vere stort anten kommunen sjølv har definert oppgåva, eller om han opptrer på vegner av staten. Dei ulike kommuneideala kan ut frå denne dimensjonen plassere seg anten i ein posisjon der det lokale handlingsrommet vert høgt verdsett, eller der verdien av lokalt handlingsrom vert vurdert lågt.
Det spesielle ved eit slikt paradigme for forståing av kommuneideologiar, er at det bryt med einskilde tilvande førestellingar om korleis kommunalpolitikken fungerer. Høg nasjonal integrasjon og stort lokalt handlingsrom vert gjerne tolka som eit motsetnadspar, men slik er det ikkje teoretisk, og slik treng det ikkje vere i den verkelege verda. Det fremste dømet på dette, er idealet om forvaltningskommunen; ei nemning på eit hovudsakeleg sosialdemokratiske ideal som voks fram frå sein mellomkrigstid. Dette idealet innebar på den eine sida at kommunen skulle verte ein berebjelke i velferdsstaten (høg integrasjon), og på den andre sida at lokaldemokratiet skulle styrkast og gjevast stor fridom i tilpassinga av den nasjonale politikken til lokal røyndom (stort lokal handlingsrom). Den lokale handlefridomen og det lokale sjølvstyret vart såleis – om enn det kan høyrest paradoksalt ut – temja og teken i bruk som ein av dei viktigaste reiskapane for statleg politikk.
Den faktiske kommuneideologiske striden og utviklinga er elles tema for kapitla 3 og 5.
6 Kommuneideologien til Nasjonal Samling er det einaste definitive unntaket frå denne regelen.[]
7 På tidleg 1900-tal vert òg fremja eit syn som innebar at «sjølvstyret» var noko som laut vernast mot lokale krefter. Synspunktet, som fyrst og fremst vart hevda frå konservativt hald, bygde i hovudsak på eit bilete av kommunen som eit fellesskap av (dei største) skattytarane. Ut frå denne logikken vart «sjølvstyret» truga av ei demokratisering som gjorde at dei som ytte minst til fellesskapet kunne erobre kommunale maktposisjonar.[]
8 Sjå m.a. Hovland 1987 og Danielsen 1987.[]
9 Denne modellen vert presentert og visualisert i Fimreite, Flo og Tranvik 2002, s. 6ff. Modellen har den føremonen at han viser dynamikken i den kommuneideologiske utviklinga, men han er for grovkorna til å kunne differensiere mellom dei dominerande kommuneideala tidleg på 1900-talet – i og med at desse hadde det sams at dei «scora» lågt på dimensjonen nasjonal integrasjon, men høgt på dimensjonen lokal handlefridom.