Spenningar knytt til fordeling av oppgåver
Iallfall sidan tidleg 1930-tal, har det nærast permanent vore ytra ynske om ein grunnleggjande gjennomgang og revisjon av det som med vekslande språkbruk gjerne vert omtala som oppgåve-, byrde- eller funksjonsfordelinga i norsk offentleg sektor; mellom ulike nivå langs den geografiske aksen i styringsverket.[10] Til alle tider har dette vore eit vanskeleg arbeid, ikkje minst av di oppgåvefordelinga – om vi no held oss til den nemninga – går inn i eit større kompleks av strukturelle spørsmål, til dømes knytt til administrativ inndeling og fordeling av finansielt ansvar. Dei større revisjonsframstøytane har som regel gjeve seg til kjenne ved at offentlege komitear har vorte sette ned, og at desse har utarbeidd innstillingar meint for vidare politisk handsaming. Det som synest vere felles for alt offentleg utgreiingsarbeid av denne typen, er at framlegga har vore freista avleidde frå visse grunnleggjande verdiar og prinsipielle vurderingar.[11] Eitt tilbakevendande prinsipp, er det såkalla finansielle ansvarsprinsippet, som går ut på at den instansen som løyser oppgåvene og styrer utgiftene, samstundes lyt ha ansvaret for finansieringa av oppgåva. Men prinsipp har den leie eigenskapen at dei stundom kan vere i innbyrdes strid, og at dei kanskje ikkje alltid syner seg like tenlege når dei skal omsetjast til røyndom. Dette gjeld ikkje minst det nemnde ansvarsprinsippet, for den «ideelle» oppgåveløysaren – i mange tilfelle kommunen – har ikkje alltid hatt kapasitet til å ta på seg det reelle finansielle ansvaret. Dessutan har det mest alltid vore mobilisert sterke motkrefter frå ulike hald når framlegga til ny oppgåvefordeling har kome på bordet, særleg frå dei som frykta at dei på eitt eller anna vis ville kome ut som taparar i prosessen. Dette kan nok forklare at fleire oppgåvefordelingsprosessar har kome ut med eit heller magert utbyte, og knapt nådd fram til endeleg politisk handsaming.
To viktige skiljeliner ved fordeling av oppgåver, går langs dimensjonen sentral versus desentralisert forvaltning, og dimensjonen lokalstatleg versus kommunal forvaltning.
Den fyrste spenninga lyt isolert sett karakteriserast som noko mindre konfliktfylt enn den andre.[12] Sjølve «naturen» til ei oppgåve legg ofte sterke føringar på kva nivå ho kan plasserast på. Dette gjeld til dømes ulike former for tenesteyting som stiller krav til nærleik til dei som skal gjere seg nytte av tenestene, eller oppgåver som inneber overlegningar med framande makter. Desse høyrer i all hovudsak «naturleg» heime på høvesvis lokalt/regionalt og på sentralt nivå.
Det er særleg når det gjeld det vi kan kalle dei meir reindyrka administrative oppgåvene at fordelinga mellom sentraladministrasjonen på den eine sida og anten det regionale eller lokale nivået på den andre sida, har vore problematisk. Framlegg om desentralisering[13] har gjerne vore motiverte av prinsippet om at oppgåvene bør løysast på så lågt nivå som mogleg, for på denne måten å sikre størst mogleg lokalkunnskap og nærleik til folket. Dei har òg vore motiverte av to nærast motsette rørsler: Det fyrste rørsla er den prinsipielle antisentralismen, som gjennom den sterke bindinga til distriktsinteresser tradisjonelt har stått sterk i Noreg. Denne rørsla har hatt ein brodd mot sentral konsentrasjon av både makt og arbeidsplassar, og har ofte lagt til grunn at sentraladministrativ oppgåveløysing har innebore noko ekstra tungrodd, byråkratisk, livsfjernt og ustyrleg. Den andre rørsla er den som har hatt fokus på sentraladministrativ effektivitet, og som tvert imot har sett administrativ desentralisering som eit verkemiddel for å styrkje den sentrale maktutøvinga. Desentraliseringskomiteen av 1946 er eit typisk uttrykk for denne tenkinga: Denne var særleg driven av ynsket om å avlaste sentraladministrasjonen for arbeid, og fall såleis inn i eit større mønster av statlege reformframstøytar for å auke den sentraladministrative handlekrafta.[14] Komiteen såg den store mengda av detaljsaker som vart løyste i departementa som eit hinder for effektiv utøving av overordna statleg styring, og ynskte å unngå at dei lange linene skulle drukne i «dag til dag»-politikken og i dei konkrete einskildavgjerdene.
Argumenta for sentral oppgåveløysing har på si side vore sterkast artikulerte frå sektorhald. Då den nemnde Desentraliseringskomiteen hadde presentert dei konkrete framlegga til desentralisering, var det opp til dei einskilde departementa å avgjere kva oppgåver dei kunne gje frå seg. Typisk nok var viljen til å gje frå seg oppgåver liten. Denne «byråkratiske» motstanden mot desentralisering var sterk også ved fleire seinare freistnader på å overføre oppgåver,[15] og lyt karakteriserast som eit stabilt element i politikken overfor det lokale og regionale styringsverket. Veikskapane ved dei organa som potensielt kunne stå som mottakarar av desentraliserte oppgåver, og spesielt då mangelen på fagleg ekspertise, har vore eit hyppig nytta argument. Føremonar ved sentral oppgåveløysing som særleg har vore trekte fram, er at ho sikrar ei einsarta sakshandsaming og fagleg profesjonalitet.
Om det fyrst er avgjort at ei offentleg oppgåve skal handsamast på lokalt eller regionalt nivå, står det enno att eit viktig spørsmål: Er det eit kommunalt eller eit statleg organ som skal ta seg av oppgåva? Spenninga mellom lokalstatleg og kommunal oppgåveløysing har i norsk samanheng vore viktigare enn den ovanfor skisserte desentraliseringsproblematikken. Og for å arrestere oss sjølve; i den verkelege verda har det ikkje vore slik at spørsmålet om desentralisering eller ikkje har vore avgjort fyrst, og at eventuell plassering på desentralisert nivå har vore avgjort etterpå: Spørsmåla har vore vurderte under eitt, og funderingar knytt til kva type lokale eller regionale organ som skulle handsame ei oppgåve, har definitivt hatt stor innverknad på desentraliseringsstrategiane.
Dei prinsippa som har vore lagt til grunn for fordelinga mellom høvesvis statlege og kommunale organ, har som regel følgd ein eller annan variant av følgjande formel: Kommunane skal ha oppgåver som har ein typisk «politisk» karakter, medan dei statlege organa skal ha oppgåver som er meir utprega «faglege» eller «administrative». Men i praksis inneheld mest alle viktige funksjonar element av alle desse tre karaktertrekka. Dessutan kan det som på eitt tidspunkt vert sett som ei oppgåve som særleg stiller krav til politiske vurderingar ved iverksetjing, på eit anna tidspunkt verte definert som ei primært fagleg-administrativ oppgåve, og omvendt.
Avvegingane langs dimensjonen lokalstatleg versus kommunal forvaltning følgjer for ein stor del den for norsk politisk historie så klassiske konfliktlina mellom lekmannsstyre og embetsmannstyre – om enn sjølve omgrepet «embetsmannsstyre» har ein noko odiøs klang, og kan synest som ein anakronisme nytta på norsk 1900-tal. Skal oppgåvene leggjast i hendene på «folket» eller «ekspertane»? Dette er det sentrale spørsmålet langs denne dimensjonen. Tradisjonelt har vekt på demokrativerdiar og den «folkelege, sunne fornufta» tilsagt at oppgåvene skulle forankrast i kommunale organ. Om ein derimot har vurdert krava til fagleg forankring og nøytralitet som spesielt høge, har dette tilsagt at oppgåva skulle løysast av eit statleg organ.
Finst det så noko klår utviklingsline når det gjeld avveginga mellom ytterpunkta på denne dimensjonen? Om vi fokuserer på einskilde element av styringsverket, kan vi nok oppleve å avdekkje ein slik klårleik: Arne Haugen, som skriv skattevesenets historie, meiner til dømes å sjå ein eintydig tendens i retning av at lekmannsstyreverdiane får mindre å seie, medan behovet for profesjonalisering får større og større tyngde.[16] Over eit langt tidsrom frå innføringa av direkte statsskatt i 1892, følgjer han likningsvesenet frå å vere ein rein kommunal funksjon, til å verte fullstendig statleggjort – også på lokalt og regionalt nivå – eit stykke inn på 1960-talet. At tendensen er så sterk og eintydig, har samanheng med at oppgåvene til likningsvesenet i aukande grad vart oppfatta å ha ein eintydig fagleg karakter. Om enn likningsvesenet var ein viktig reiskap for skattepolitikken, skulle det ikkje i seg sjølv vere ein arena for politikk. Likningsvesenet forvalta oppgåver som var oppfatta å ha aukande krav til streng nasjonal likebehandling, regelstyre, rettstryggleik og kontroll – alt i hop slikt som peikte i retning av statleggjering. Den opphavlege lekmannsforankringa innebar på si side høg risiko for at visse grupper av skattytarar vart urettvist handsama i høve til andre, og for at statlege interesser fekk lide på kostnad av dei kommunale.
Dette gjaldt altså likningsvesenet. Ser vi på politikken overfor det lokale og regionale styringsverket under eitt, er det derimot vanskeleg å avdekkje slike klåre utviklingsliner. Eit hovudinntrykk er likevel at lekmannsstyreverdiane stod ekstra sterkt dei fyrste to tiåra av 1900-talet og i åra kring 1970, medan vektlegginga av den faglege forankringa har vore aller sterkast i perioden etter 1980. Om vi ser på styrkeforholdet mellom kommunal sektor og den lokale/regionale staten slik det faktisk har utvikla seg gjennom mesteparten av hundreåret, er det liten tvil om at den fyrstnemnde har hatt den største oppgåveveksten. Det aller viktigaste vegvalet som vart gjort i så måte, er at kommunal sektor vart valt som infrastruktur for velferdsstaten. Når ein går inn i dei ulike kjeldene frå åra etter 1945, er det i grunnen oppsiktsvekkjande at alternativet – ein velferdsstat bygd opp kring statlege iverksetjande organ – knappast vart diskutert. Det skal seiast at det var mange praktiske omsyn som tilsa at vi fekk ein velferdsstat som i så stor grad støtta seg på kommunen. Det talde sjølvsagt tungt at det var i kommunen den offentleg baserte velferdspolitikken hadde vokse fram, og at det her fanst ein struktur å byggje vidare på. Likevel er det grunn til å streke under at utviklinga av ein velferdsstatleg kommune nettopp var eit politisk vegval, og at vegvalet vart gjort ut frå kvalitetar kommunen hadde som lekmannsorgan. Til grunn for den rådande kommuneideologien i åra etter 1945, låg det nemleg ei tru på at ein ville nå fram til dei kvalitativt beste løysingane om ein makta å kanalisere det folkelege engasjementet inn i arbeidet med å byggje velferdsstaten.
Tendensen til auka vekt på lekmannsstyreverdiar i etterkrigstida vart likevel monaleg modifisert ved at kommunen i seg sjølv vart kraftig profesjonalisert. Medan det tidlegare berre hadde vore relativt store kommunar som hadde eit eige fagleg-administrativt apparat utover det heilt basale, fekk til og med dei aller minste kommunar etterkvart ein stor administrasjon ved sidan av dei politiske organa. Kommunane fekk sine eigne ekspertar og fagpersonar, og tapte karakteren av å vere reinskorne lekmannsorgan. At ei oppgåve vart definert som kommunal i staden for statleg kan følgjeleg ikkje utan vidare – iallfall ikkje når vi kjem så langt som ut på 1970-talet – sjåast som eintydige uttrykk for at lekmannsstyreverdiar vart gjevne forrang.
Det er hovudsakeleg på regionalt nivå at spenninga mellom kommunal eller statleg oppgåveløysing har vore ei konfliktline, i den forstand at det har vore knytt sterk politisk strid til fordelinga. Denne striden blømde fyrst i etterkant av fylkesreformene midt på 1970-talet, då organisering gjennom fylkesmannsembetet eller «frittståande» statlege regionale etatar vart ein konkurrent til organisering gjennom den reorganiserte fylkeskommunen. Den «nye» fylkeskommunen vart førespegla ei rekkje nye funksjonar, men i praksis synte det seg at sentrale politikarar og byråkratar var motviljuge til følgje opp. Når det gjaldt t.d. plasseringa av den regionale miljøvernforvaltninga, valde dei ansvarlege til slutt å leggje vekt på dei faglege og administrative elementa ved desse oppgåvene – sjølv om det opplagt fanst gode argument for å definere mange av dei avgjerdene dei regionale miljøvernavdelingane skulle gjere som politiske.[17]
Mykje tyder på at spenninga mellom lokalstatleg og kommunal oppgåveløysing i nyare tid har vorte endå viktigare, og at lekmannsstyreverdiane er på retur. Sjukehusreforma, som vart gjennomført frå 1. januar 2002, innebar at ei stor velferdsoppgåve var flytta ut av kommunal sektor og organisert gjennom eit eige statleg apparat. Gjennom denne reforma vart sjukehusdrift omdefinert frå ei oppgåve som kravde lokal eller regional politisk medverknad, til å vere eit domene for «ekspertane». Det er rimeleg å sjå dette som eit uttrykk for eit ålment tap for lekmannsstyreverdiar, i og med at dei problematiske sidene ved den politiske medverknaden «nedanfrå» – som til dømes at helse risikerte å verte prioritert ned i ei avveging mot andre fylkeskommunale ansvarsområde, eller at lokalpolitikken var eit hinder for nasjonal likskap – var viktige argument for reforma. Men det kan dessutan tenkjast at det er noko med oppgåva i seg sjølv som har endra karakter. Den folkelege medverknaden og det medfølgjande engasjementet vart rekna som ei progressiv og verdifull kraft når sjukehustilbodet skulle byggjast ut, medan regelstyre, kontroll og faglege vurderingar har vorte vurdert som viktigare når systemet skal konsoliderast.
Om denne logikken låg til grunn for reforma, om denne logikken har overføringsverdi også til andre område der kommunalsektor til no har forvalta tunge, nasjonale velferdsoppgåver, og om det faktisk er slik at lekmannsstyreverdiane har tapt mykje av si sjølvstendige kraft, kan sjukehusreforma vere eit førevarsel om at kommunen er i ferd med å tape rolla som ein berebjelke i velferdsstaten.
[10] Med oppgåvefordeling tenkjer vi i fyrste rekkje på fordeling av oppgåver som er definerte som nasjonale, og som i prinsippet skal utførast i heile landet. I einskapsstaten Noreg er oppgåvefordelinga, i motsetnad til i føderale statar, noko som einsidig ligg til staten å avgjere. Men kommunane har sidan 1837 hatt eit såkalla negativt avgrensa sjølvstyre. Dette har innebore at dei av eiga kraft har kunna ta på seg oppgåver som ikkje på førehand har vore lagde til andre organ, som ikkje har innebore konkurranse med private næringsverksemd, eller som har vore ulovlege. []
11 Det truleg aller mest markerte uttrykket for slik «prinsippeksersis» finn vi i den prinsipielle utgreiinga «Mål og retningsliner for reformer i lokalforvaltningen» (NOU 1974:53).[]
12 Vi held her utanfor spenninga mellom høvesvis regional og lokal oppgåvefordeling.[]
13 «Desentralisering» er eit mangetydig omgrep. Det har ofte vore nytta, spesielt før andre verdskrigen, for overføring av makt eller ansvar også internt på sentralt nivå, t.d. til underordna avdelingar i sentraladministrasjonen – altså som synonymt med delegering. Den vanlegaste bruksmåten inneber likevel ein geografiske akse; i vår samanheng ei overføring frå sentralt nivå til anten lokalt eller regionalt nivå. Ein bør skilje mellom politisk og administrativ desentralisering. Den politiske desentraliseringa har med maktfordeling mellom nivå å gjere. Denne forma for desentralisering kan gje seg mange uttrykk, og er vanskeleg å «måle». Den kan mellom anna innebere at underliggjande politiske organ formelt vert sikra ein eigen sfære å utfalde seg i, eller ein stor grad av formell handlefridom også når dei løyser oppgåver som er regulerte frå sentralt hald. Men ein kan også argumentere for at reell politisk desentralisering inneber at sentrale organ lyt ta ansvaret for at dei underliggjande organa har evne til å utfalde seg politisk – og at redusert formell handlefridom kombinert med auka handlekraft utgjer ei kvalitativt betre form for politisk desentralisering enn ei som fokuserer på størst mogleg formell handlefridom. Administrativ desentralisering har derimot utelukkande med fordeling av oppgåver og funksjonar å gjere; altså det vi fokuserer på i dette avsnittet. Denne forma for desentralisering har ikkje nokon naudsynleg positiv eller negativ samanheng med den fyrstnemnde forma: Ein kan godt tenkje seg eit system som er sterkt politisk sentralisert, men like fullt sterkt administrativt desentralisert. I snever forstand handlar administrativ sentralisering/ desentralisering om i kva grad ei oppgåve som allereie vert løyst av eit sentraladministrativt organ skal overførast til eit underliggjande organ. I ein vidare forstand – og slik vi brukar omgrepet i dette avsnittet – handlar det om prinsipp for nivåplassering av oppgåver og funksjonar i stort, uavhengig av kvar desse er plasserte i utgangspunktet, og om dei er «nye» eller «gamle». Ein føresetnad er likevel at oppgåva er «nasjonal», i den forstand at ho på eitt eller anna vis vert regulert frå sentralt hald. Sjå elles diskusjon av omgrepet «desentralisering» i Flo 1999, s. 2-6.[]
14 Sjå Grønlie 1999. Flo 1999, s. 46ff. har utfyllande opplysningar om Desentraliseringskomiteen. []
15 Sjå t.d. utsegner ytra Dagfin Juel, leiar for Hovudkomiteen for reformer i lokalforvaltninga, i 1976. Referert i Flo 2000a, s. 82. []
16 Haugen (under arbeid): «Norsk skattevesens historie etter 1892».[]
17 Flo 2000a. Mellomnivået/fylket/regionen vert meir utførleg handsama i kapittel 4.