Tidleg 1900-tal: Ekspansjon og reaksjon
At gjennomgangen vår tek utgangspunkt i overgangen frå 1800-tal til 1900-tal, er ikkje tilfeldig. Det er nemleg om lag på denne tida at kommunalpolitikken etablerte seg som eit nokolunde permanent og relativt høgt prioritert politikkområde – og med til dels høgt konfliktnivå. Grunnane til at dette skjedde nett no er mange, men det auka rikspolitiske engasjementet kan dels forklarast med at det kommunale aktivitetsnivået steig markant åra i førevegen, iallfall i einskilde delar av landet. Den ålmenne demokratiseringa hadde mange stader gjort kommunen til ein viktig politisk arena. Sjølv om dei fleste nordmenn enno budde i kommunar som endra seg med relativt små steg, var det mykje som tydde på at kommunen kvalitativt og kvantitativt var i ferd med å verte noko fundamentalt anna enn han hadde vore tidlegare. Dette var ei utvikling det vart viktigare og viktigare å vere med på å styre.
Eitt uttrykk for den auka statlege merksemda kring kommunale spørsmål, var at det vart sett i verk ulike prosessar for å vurdere og eventuelt endre dei formelle grunnføresetnadene eller rammevilkåra for den kommunale verksemda. Like før hundreårsskiftet vart det sett ned éin komité som skulle førebu ein generell revisjon av dei kommunale rammelovene, det vil seie dei den gong meir enn 60 år gamle Formannskapslovene – og éin komité for å revidere skattelovgjevinga, som òg hadde ein viktig kommunalpolitisk dimensjon. I åra som følgde utvikla det seg ein kommunalpolitisk strid med sterke ideologiske og prinsipielle overtonar, og der fundamentalt ulike syn på kommunen stod imot kvarandre. Utviklinga av dei ideologiske frontane skjedde i nokså stor grad som del av dei nemnde lovprosessane, men det stendig sterkare Arbeidarpartiet utvikla òg på eit friare grunnlag eit konsistent kommunalpolitisk program.
I Noreg anno 1900 stod kommunen mest av alt fram som ei ramme rundt det lokale sivilsamfunnet og som ei forlenging av den private sfæren. Sjølv om staten heilt sidan det kommunale sjølvstyrets barndom hadde nytta kommunen som reiskap for å løyse visse statlege oppgåver, var stat og kommune enno to relativt separate sfærar. Vi har tidlegare skrive at respekten for det kommunale sjølvstyret var eit hovudelement i mest alle kommuneideologiske alternativ 1900-talet gjennom. Dette var ikkje minst tilfelle tidleg i perioden: Kommunen stod verdimessig sterkt i kurs, noko som lyt forklarast med at sjølvstyret i praksis hadde synt seg som ei så progressiv kraft i tida etter 1837. Kommunen vart eit knutepunkt for ei rekkje positive politiske verdiar. Sjølv om kommunen ikkje var nemnt i Grunnlova, var det ikkje uvanleg å sjå kommunen som ein av dei institusjonane som mest av alt uttrykte anden frå Grunnlova. Han representerte lokalsamfunna, og såleis også «det norske». Han representerte lekmannsstyreverdiar og ansvarskjensle; demokrati og engasjement – og var på denne måten ein berebjelke også i det nasjonale demokratiet.[31] I tillegg til at kommunen hadde synt seg som ei viktig samfunnsbyggjande kraft, var det òg viktig at dei negative røynslene var så få. Kommunen som maktbasis var ikkje blitt misbrukt, slik einskilde faktisk hadde frykta før 1837. Samla medverka dette til stor respekt for integriteten til den lokalpolitiske sfæren, og eit ideal om statleg måtehald i styringa av kommunal sektor.
Den kommuneideologiske striden i perioden frå 1900 til 1920 kan primært lesast som ein strid mellom to ideal – eitt konservativt og eitt sosialistisk. Det desse hadde sams, var at dei posisjonerte seg likt i høve til dei spenningane vi skisserte i den generelle gjennomgangen av ideologiske spenningar knytt til kommunen: Dei la til grunn at graden av nasjonal integrasjon skulle vere låg, men at graden av lokal handlefridom laut vere høg.[32] Likevel var det to fundamentalt ulike syn på kommunens karakter og rolle i samfunnet som stod imot kvarandre. Skiljet mellom dei ideologiske hovudalternativa gjekk enkelt sagt på kva den lokale fridomen skulle brukast til: Skulle han brukast til å utvikle kommunen til eit sparefellesskap eller eit velferdsfellesskap?
For å skissere den konservative kommuneideologien fyrst, gav denne seg i hovudsak til kjenne som eit forsvar for visse tradisjonelle verdiar ved kommunen. Ein veldig auke i skattepresset i ei rekkje kommunar, særleg i større byar, vart sett som eit signal om ein gamal kommunal orden stod i fare for å bukke under i møtet med dei ekspansjonslystne av ulike slag. Medan grannelanda Danmark og Sverige enno hadde bygd inn ei rekkje konservative tryggingsordningar i kommunalforfatningane sine (som t.d. den graderte røysteretten), var Noreg no i ferd med å få ein farleg kombinasjon av låge tersklar for å få kommunal røysterett,[33] ein i teorien nesten uavgrensa kommunal skattleggingsrett og ein svært liberal praksis når det gjaldt kva oppgåver ein kommune kunne ta på seg. Kommunen låg i verste fall open for kravmentalitet og ytterleggåande sosialistiske eksperiment, og dette kunne innebere slutten for det kommunale sjølvstyret slik ein kjende det.
Etter kvart som det vart klårt at prosessen fram mot full kommunal røysterett ikkje var råd å stogge, gjekk den konservative strategien enkelt uttrykt over frå å verne kommunen mot dei ekspansive og potensielt uansvarlege kreftene, til å leggje visse band på kva desse ekspansive kreftene kunne gjere om dei erobra den lokalpolitiske makta. Skulle det kommunale sjølvstyret overleve, laut kommunen paradoksalt nok vernast mot seg sjølv! Frå konservativt hald vart det lansert ei rekkje tiltak for å redusere den kommunale handlefridomen noko – i dei mest ytterleggåande tilfella var det på tale om å avgrense det kommunale sjølvstyret positivt, eller å stille «ulydige» kommunar under statleg administrasjon.[34] I realiteten var det berre eitt tiltak som makta å samle ein større konservativ front, nemleg ein lovmessig reduksjon av den kommunale skattleggingsretten. I perioden mellom 1900 og 1920 var det framfor alt striden kring dei nye skattelovene av 1911 som markerte eit dramatisk høgdepunkt i den idémessige striden om kommunen, og dette var ein strid dei konservative kreftene vann. Det vart sett eit øvre tak på den kommunale skattleggingsretten, og sjølv om det òg fanst fleire andre motiv for åtgjerda, var intensjonen i nokså stor grad å bremse dei ekspansive kreftene i kommune-Noreg.
Det konservative kommuneidealet bygde på at kommunen ideelt sett ikkje skulle vere eit «politisk», men i fyrste rekkje eit økonomisk fellesskap av skattebetalarar. Det vart konstruert ein nær samanheng mellom bidraga til den kommunale fellesskapen, ansvarskjensle og deltaking. Så lenge dei som ytte til fellesskapen også hadde makta, kunne ein i prinsippet vere sikre på at den individuelle eigeninteressa fungerte som ei modererande kraft, og såleis var ein garanti for at det vart ført ein ansvarleg politikk. Den konservative kommunalpolitikken i perioden etter 1900 kan i hovudsak tolkast som ein freistnad på å gjeninnføre ansvaret i lokalpolitikken etter demokratiseringa av kommunen.
Den konservative kommunen høvde bra til idealet om ein tilbaketrekt og måtehalden stat. Men vi vil streke under at det konservative idealet ikkje innebar prinsipiell motstand mot sosiale reformer i kommunal regi, iallfall så lenge dei sprang ut frå reelle behov eller viktige nasjonale målsetnader. Faktisk var det frå konservativt hald større aksept for velferdspolitikk i lokal regi enn i statleg regi.[35] Likevel eksisterte det ei førestelling om kva som var «naturlege» kommunale oppgåver som var langt snevrare enn den sosialistiske. Det viktige var at omsyna til ansvar og stabilitet vart oppretthaldne, at kostnadene ikkje vart urimeleg høge for skattebetalarane, og at ekspansjonen skjedde i eit moderat tempo. Idealet innebar òg eit ynske om at alt kommunalt tillitsmannsarbeid skulle vere friviljug og gratis, også dette som ein strategi for å hindre at kommunen vart eit offer for individuell eigeninteresse. I utgangspunktet burde ingen som hadde eigennytte av høge kommunale utgifter få makt over kommunale disposisjonar.
Den sosialistiske kommunalpolitikken i perioden frå år 1900 og eit stykke ut i mellomkrigstida har fått merkelappen munisipalsosialisme, noko som i realiteten er ei nemning på sosialisme gjennomført i einskilde kommunale samfunn utan at staten i seg sjølv er sosialistisk.[36] Munisipalsosialismen var såleis meir ein strategi enn ein ideologi; det var ein kommunalpolitikk som vart forma med utgangspunkt i at vegen fram til den rikspolitiske makta enno syntes lang – men at dei lokale maktposisjonane så absolutt var innan rekkjevidde. Så tidleg som i 1907 erobra Arbeidarpartiet reint fleirtal i fire kommunar, derimellom bykommunen Narvik. Samstundes gjorde røysterettsreglane at partiet vart kraftig underrepresentert ved stortingsvala.
Utgangspunktet for partiets politikk var den stikk motsette av den konservative: Dei ekspansive kreftene i kommunen laut sikrast best mogleg spelerom og handlekraft. Derimot laut kommunen vernast mot ein – sett med sosialistiske auge – reaksjonær og aktivitetsdempande stat; den «borgarlege» staten som ynskte å bremse det kommunale engasjementet, og på ulike måtar ville hindre at arbeidarrørsla kunne engasjere seg heilt og fullt i kommunalt styre og stell. Den kommunalpolitiske implikasjonen av dette var i fyrste omgang kamp for ålmenn røysterett ved kommunale val, og i neste omgang kamp for ein høg grad av kommunal handlefridom. Framlegget om å setje eit øvre tak på den kommunale skattleggingsretten vart med rette oppfatta som eit åtak mot munisipalsosialismen, og vart til fånyttes freista nedkjempa frå sosialistisk hald.
Allereie i 1904 utvikla Arbeidarpartiet eit heilskapeleg kommuneprogram med konkrete målsetnader for partiets arbeid i alle landets kommunar. I åra som kom vart desse målsetnadene fleire og fleire. Kvar for seg var dei ulike postane ikkje utprega radikale, men i sum signaliserte dei drastisk nye førestellingar om kva ein kommune skulle vere. Han skulle i seg sjølv utviklast til eit velferdsfellesskap, styrt ut frå sosialistiske prinsipp. Målet var at kommunen skulle forvalte ressursar som tidlegare hadde tilhøyrt den private sfæren, anten dette skjedde gjennom skattlegging eller sosialisering.
På overflata kan det synest som om munisipalsosialismen innebar eit «ekstremt» sjølvstyresyn, i den forstand at kommunen på ei rekkje ulike vis skulle vernast mot omverda. Arbeidarpartiet kunne knyte seg til ein etablert politisk sjølvstyreretorikk, og i mange kommunalpolitiske holmgangar hevde at dei var dei siste eigentlege faneberarar for eit gamalt og hevdvunne ideal. Likevel er det grunn til å streke under at partiet på ingen måte stod for nokon vilkårslaus lokalisme. I partiapparatet hadde det sentrale nivået ein funksjon som ambisjonsprodusent og ambisjonssamordnar, medan lokalavdelingane skulle vere dei iverksetjande organa. Idealet var samstundes – dette vart eksplisitt uttrykt så tidleg som i 1907 – det same når det gjaldt tilhøvet mellom stat og kommune: Stortinget skulle vere hjernen som fødde tankane og forma planane for utviklinga av samfunnslivet, medan kommunestyra skulle vere samfunnslekamens armar og bein, som forma planane til praktisk virke.[37]
Når sosialistisk kommunalpolitikk på overflata hadde ein slik skarp brodd mot staten, var det av di denne var av fiendtleg karakter. Men det fanst ei von om ein annan stat – og i påvente av denne var det viktig å etablere seg i kommunen. Her kunne partiets tillitsmenn vinne seg politisk røynsle som ville verte verdifull også i større samanhenger. Gevinstane av det lokale engasjementet vart dessutan i seg sjølv rekna som svært verdifulle. For Arbeidarpartiet var det ei prioritert oppgåve å kjempe fram praktiske gode til beste for småkårsfolk kringom i byar og bygder – å omfordele ressursar frå fattig til rik gjennom kommunen som utjamningseining. Samstundes gjekk den kommunale sosialismen inn i ein større politisk-strategisk samanheng. Vona var at det sosialistiske føredømet skulle smitte over frå sosialistiske føregangskommunar til kommunar som enno var på borgarlege hender. Endeleg skulle sosialistane ha vunne så mange kommunale bruhovud inn i den borgarlege staten at samfunnsmakta – stortingsfleirtalet og regjeringsmakta – fall i sosialistiske hender. Nett kva stilling kommunen og den lokale handlefridomen var meint å ha i ein sosialistisk stat, seier kjeldene frå denne perioden lite om. Men det seier nærast seg sjølv at kommunen ikkje ville ha behov for noko form for vern mot ein venlegsinna stat. I tråd med dei uttrykte vyane, fanst den nok allereie på tidleg 1900-tal ei førestelling om at kommunen burde verte ein utprega reiskap for ein stat som hadde teke steget inn i den nye tida.
Når vi fortolkar den kommuneideologiske utviklinga på tidleg 1900-tal primært som ein strid mellom dei to ideala som er skisserte ovanfor, gjev dette berre eit noko rudimentært bilete av dei faktiske konstellasjonane. Går vi til Stortinget, ser vi at representantar for Høgre og Frisinnede Venstre i all hovudsak plasserte seg som tilhengarar av det konservative kommuneidealet, medan Arbeidarpartiet og dels Arbeidardemokratane støtta det sosialistiske kommuneidealet. Partiet Venstre er vanskeleg å plassere eintydig inn i dette biletet. Partiet spente over krefter som stilte seg svært nær den konservative leiren, og krefter som i høgste grad målbar ein sosialradikal politikk. Samstundes er det grunn til å hevde at delar av Venstre (og faktisk også delar av Høgre) målbar eit syn på kommunen som representerer eit tredje kommuneideologisk alternativ. Det kan vere freistande å omtale dette som den prinsipielle lokalismen. Denne innebar eit ynske om å verne den kommunale handlefridomen, tilsynelatande vilkårslaust – uavhengig av kva fridomen vart nytta til. Det var underordna om fridomen vart nytta til aktivitet eller til passivitet, så lenge prosessen gjekk føre seg på demokratisk vis og botna i dei lokale behova. Den «reine» lokalismen, som synest innebere ein ekstra porsjon tiltru til lekmannsskjønnet og ekstra sterke antisentralistiske haldningar, var sterkast forankra blant representantar med bygdebakgrunn. Synspunkt som fall innanfor denne kategorien vart typisk nok kritiserte både frå høgre og venstre for å vere røyndomsfjerne, og å ta for mykje utgangspunkt i ein lokalpolitisk kvardag som var skåna for mange av utfordringane i den moderne tida.
[31] Meir om dette i Flo 2000b.[]
32 Det fanst likevel ein vesentleg skilnad mellom dei to kommuneideala også på dette punktet: Talsmenn for det konservative kommuneidealet var viljuge til å gå nokså langt i å redusere den kommunale handlefridomen, og på denne måten stagge dei mest ekspansive kreftene. Sjølv om dei mest ytterleggåande framlegga i så måte ikkje vann fotfeste i den konservative leiren, plasserer det konservative idealet seg eit godt stykke lågare enn det sosialistiske når det gjeld spenninga mellom høg og låg kommunal handlefridom. []
33 Den kommunale røysteretten vart utvida i fleire steg frå den fyrste større reforma i 1896, via ei ytterlegare utviding i 1901, fram til vedtaket om full kvinneleg røysterett ved kommunale val i 1910. Eit oversyn over endringar i kommunale valreglar finst m.a. i Bugge 1986, s. 55ff.[]
34 Sjå spesielt føredraget av Kristiania-borgarmeister Hagbard Berner i Den statsøkonomiske foreininga hausten 1901, referert i Statsøkonomisk Tidsskrift for 1902, s. 1-47, og den påfølgjande diskusjonen, s. 49-55.[]
35 Jf. Danielsen 1986.[]
36 Definisjon henta frå Seip 1949, s. 62. Omgrepet «munisipalsosialisme» vart i samtida òg nytta som ei generell nemning på ulike former for ekspansiv politikk i lokal regi, uavhengig av om det i streng forstand var sosialistar som målbar denne.[]
37 Carl Jeppesen i pamfletten «De kommunale opgaver seet fra socialistisk standpunkt...» frå 1907.