2.3 Aktivisering av maktbaser – rolledefinisjon
For å holde oss til Mintzbergs (1983) skille mellom potensiell og reell makt har vi lagt inn en forutsetning om at maktbruk innebærer at en aktør intensjonalt setter i verk en type atferd for å nå det han eller hun ønsker. Det nytter ikke å si at makt er utøvd hvis det ikke er mulig å identifisere en viss type atferd som er rettet mot å få gjennomslag for sine interesser.
Dermed kan vi stille spørsmålet om hva slags rolle administrasjonen inntar i forhold til politikerne. Rollebegrepet er et av de mest anvendte i samfunnsforskningen, og er svært mye brukt også i studier av administrativ atferd (se for eksempel Aberbach og Rockman 1988; Christensen 1991; Jacobsen 1960; Jacobsen 1996; Lægreid og Olsen 1978). I klassisk sosiologi ble en rolle definert ut fra de forventninger andre hadde til en persons atferd (Aubert 1981:49). Senere har rollebegrepet vært brukt på andre måter, da spesielt i forståelsen at en rolle er den atferd en person utviser eller det en person definerer som korrekt og ”god” atferd. Den definisjonen som denne undersøkelsen bruker er hvordan administratorene selv definerer sin egen rolle, samtidig som vi ber politikerne om å vurdere hvilke(n) rolle(r) administrasjonen inntar.
Når en rolle behandles som noe man definerer selv, kan dette inneholde to sentrale elementer: holdninger og atferd. I denne undersøkelsen er jeg i all hovedsak interessert i hva slags atferd administrasjonen utviser overfor den politiske sfæren. Men på samme måte som ”interesser og holdninger” er et umåtelig stort og uklart begrep (Parekh 1996), er det uspesifiserte begrepet ”atferd” et alt for vidt utgangspunkt. Administrative ledere utviser et bredt spekter av atferd, alt fra intern kommunikasjon og samvær med ansatte, via kontakt med eksterne samarbeidspartnere og presse, til kontakt med politikere. I denne undersøkelsen er det kun den delen av atferden som dreier seg mot det politiske nivå som blir definert inn i interessefeltet. Vi har allerede diskutert i hvilken grad det foreligger en interaksjon mellom de to sfærene. Nå blir det mer snakk om hva som er innholdet i denne interaksjonen. I denne sammenhengen har jeg trukket fra to sentrale atferdsdimensjoner: 1) I hvilken grad den enkelte administrative leder vektlegger faglig autonomi, eller legger sterkere vekt på politisk lojalitet til den sittende, dominerende koalisjon, og 2) I hvilken grad administratoren deltar i det vi kan kalle et ”politisk spill”.
Den første delen av atferden er tett knyttet til Knut Dahl Jacobsens (1960) påpeking av de interne motsetninger som ville finnes i en hver administrators rolle. Her trekkes det fram at det er en innebygd konflikt i rollene mellom tre ulike krav: faglig uavhengighet, partipolitisk nøytralitet og politisk lojalitet. Helt generelt vil det være en konflikt mellom faglig uavhengighet og nøytralitet på den ene siden, og politisk lojalitet – det å være et redskap for en politisk ledelse som kan skiftes ut på et senere tidspunkt – på den andre siden, som står sentralt. Jo sterkere en administrator vektlegger faglig uavhengighet og nøytralitet, desto mer vil administrasjonen kunne betraktes som en selvstendig politisk aktør. En slik funksjonsmåte er problematisk av flere grunner, men mest fordi administrasjonen da vil kunne stå i konflikt med de folkevalgte. Hvis administrasjonen legger vekt på den politiske lojaliteten kan den fremstå som et apparat for en spesiell partipolitisk gruppe i en periode. Da vil vi kunne snakke om den partipolitiske administrasjonen. En slik måte å fungere på er i seg selv problematisk fordi det betyr at administrasjonen forkaster det som er dens viktigste legitimitetsbase, nemlig fagkunnskapen (Mouritzen og Svara 2002), samtidig som den vil skape problemer i relasjonen til en fremtidig forskjellig politisk elite (Jacobsen 1997).
Den andre delen av atferden kan knyttes an til et klassisk skille mellom begrepene politikkens innhold og politikkens form. Dette gjorde Weber allerede klart i sine tidlige skrifter om byråkratiet og politikken som kall (1971 og 1992). Politikkens form, påpeker Weber, er å kjempe for verdier, noe som innebærer at man brenner for en sak, og man bruker de midler som er tilgjengelige for å få sine synspunkter igjennom. Dette innebærer også en bevisst og systematisk bruk av informasjon. For å få sine synspunkter igjennom skal politikeren bevisst forsøke å få de beste argumentene, og også å hindre motargumenter. Dette innebærer en strategisk bruk av informasjon, der informasjon undertrykkes og forvrenges. I tillegg er det en del av den politiske prosess å inngå i allianser med andre, der man gir noe i en situasjon for å motta noe i en annen, for å sikre tilstrekkelig støtte for et forslag. Dette påpekes blant annet av Audun Offerdal (1992:34) når han skriver:
(...) politikk og politikeren (er) knytte til førestellinger om kompromiss, forhandlinger, hestehandel og anna kjøpslåing (...).
I tillegg vil et sentralt element i den politiske prosessen være kritikk av andres standpunkter, ikke bare argumentasjon for sitt eget. I den faglige autonomien ligger det i sin rene form kun en argumentasjon for det faglige innholdet. I den politiske prosessen er det like viktig å ødelegge motstandernes argumenter. Dette innebærer å formulere en åpen kritikk, gjerne gjennom kanaler som når mange, slik at man kan bygge støtte for sine synspunkter. Dette ligger tett opp til den typen aktivitet som Hirschman (1970) kalte for ”voice”, og som han påpekte var ”(...) political action per excellence” (op.cit.:16). Jo mer administrasjonen er villig til å benytte sin ”stemme”, desto i større grad fungerer den antakeligvis som en politisk maktfaktor. Spesielt gjelder dette hvis administrasjonen kritiserer politiske vedtak etter at de er fattet, og hvis de bruker kanaler for å formidle denne kritikken som er rettet mot å skape støtte for egne synspunkter. Det siste vil blant annet bety at man går ut i media, eller offentlig på andre måter, med sin kritikk.
Dette forholdet tar opp den distinksjonen som har vært gjort mellom de engelske begrepene ”policy” og ”politics”. En god og klar oversettelse av de to begrepene til norsk er vanskelig. ”Policy” dreier seg om innholdet i politikken, men ”politics” dreier seg om selve den politiske prosessen (Kjellberg og Reitan 1995:21), eller som Pollitt og Bouckaert (2000:135) uttrykker det:
Most commonly politics is defined by the processes involved. In particular political activity is that which involves the exercise of power, especially in mobilization of various kinds of resources in order to achieve a chosen set of ends in a situation where interests of the various parties concerned potentially or actually conflicts.
I tråd med den diskusjonen jeg har foretatt over er skillet mellom politikk og administrasjon først og fremst kunstig når vi forholder oss til innholdet i politikken (”policy”). Administrasjonen vil alltid forme innholdet i politikken fordi man verken kan skille ut rene politiske saker, oppgaver eller faser i en beslutningsprosess (Jacobsen 1997). Det er derimot enklere å tenke seg et klart skille hvis vi ser på den politiske prosessen, det vil si den atferd som kjennetegner politiske beslutningsprosesser.
En viktig del av administrasjonens politiske aktivitet vil være i hvor stor grad den involverer i det jeg har kalt den politiske prosess, nemlig argumentasjon for enkelte alternativer, strategisk og bevisst bruk av informasjon, samt alliansedannelse og “hestehandel” for å vinne gjennom med sine interesser. Skulle vi oppsummere dette i en dimensjon kunne vi si at dette har noe med hvor aktivt den enkelte administrator opptrer vis-à-vis politikerne, hvor aktivt man forsøker å påvirke de politiske beslutningstakere.
De to dimensjonene – faglig autonomi versus politisk lojalitet, og politisk aktivitet – kan kombineres til å få fram fire idealtypiske roller en administrator kan velge i forhold til det politiske nivå.
”Den klassiske byråkraten” ligger tett opp til det Weberianske idealet, og tettest opp til dem som taler for et klart skille mellom politikk og administrasjon. Her har vi en administrator som sterkt vektlegger de faglige forhold, og dermed understreker det ”tekniske” aspektet i sin jobb samt fagkunnskapen som legitimitetsgrunnlag. Men samtidig er dette en rolle der man holder en lav profil overfor politikerne. Det betyr ikke at det ikke finnes interaksjon, men det betyr at administratoren inntar en relativt passiv rolle i forhold til politikerne. På denne måten kan man understreke at man ikke opptrer som en selvstendig politisk aktør, og man kan unngå å komme i så tett kontakt med en politisk gruppering at man kan bli mistenkt for partipolitisk favorisering. Men hvor vanlig er denne rollen?
Tidlig på 1980-tallet gjennomførte tre forskere en omfattende studie om forholdet mellom politikere og toppadministratorer i ulike land på nasjonalt nivå, også europeiske (Aberbach, Putnam og Rockman 1981). Den klassiske, weberianske byråkraten var ifølge dem ”(...) not a realistic description of the contemporary role definitions of politicians and bureaucrats” (Aberbach og Rockman 1988:2). Her beskrives fremveksten av en ”ny” type administrator (”den rene hybriden”, eller ”Image IV”) som beveger seg langt inn i den politiske sfæren, og som i stor grad fungerer som en politiker, en rolle der skillet mellom politikk og administrasjon var helt visket ut. Dette vil tilsvare det vi i figuren over har kalt ”den politiske byråkrat”. I sine empiriske studier konkluderer de med at dette i hovedsak er en idealtype som i liten grad finnes i virkeligheten. I disse studiene er det den klassiske rollen som dominerer, sammen med andre.
Andre mulige rolledefinisjoner har vært diskutert grundig i flere arbeider av Svara (se for eksempel 1990; 1998; 1999 og 2001). Diskusjonen raffineres ytterligere i Mouritzen og Svara (2002) som utvikler fire ulike modeller (roller) for forholdet mellom politikk og administrasjon. Den første tar utgangspunkt i et klart skille mellom politikk og administrasjon, og kalles ”separate roller” fordi det finnes kontakt, men det er en klar ansvarsfordeling og et klart hierarkisk forhold der administratorene er underlagt politikeren. Dette vil tilsvare det vi kaller ”Den klassiske byråkrat” i figuren over. En annen variant av dikotomien er der administratoren løsriver seg fra politisk kontroll og fungerer som den mektigste politikkutformeren. En slik autonomi ligger til grunn for mye av frykten for det autonome byråkrati, eller som Svara (2001:179) uttrykker det:
Bureaucratic autonomy is feared by critics of the administrative state, who argue that administrators are self-controlling and advance agency interests rather than the public interest.
En slik oppfatning av forholdet politikk-administrasjon ligger bak mye av den økonomiske teorien om byråkratiet, basert på et byråkrati som maksimerer økonomiske egeninteresser (Niskanen 1971 og 1973; Mueller 1989). Denne rolledefinisjonen vil tilsvare ”Den autonome byråkrat” i figuren over. En tredje beskrivelse opphever skillet mellom politikk og administrasjon, og lar administratoren fremstå som et lojalt apparat for politikerne. Her har politikerne beveget seg langt inn i den administrative sfæren, og den administrative autonomien er forkastet til fordel for en sterk politisk lojalitet. Her kan vi snakke om ”politikerens forlengede arm”, eller ”Den politiske byråkrat”. Den siste modellen tegner et bilde der det er ”(...) extensive interaction, overlapping functions and reciprocal influence” mellom politikere og administratorer (Mouritzen og Svara 2002: 38).
Ut fra sine empiriske studier først og fremst i USA, men i den senere tid også i et stort komparativt prosjekt som inkluderer mange europeiske land (se Svara 1990; Mouritzen og Svara 2002), hevder Svara at de tre første modellene har begrenset empirisk gyldighet, selv om de selvfølgelig finnes, men at komplementaritet og overlapping er den vanligste situasjonen. Dette betyr likevel ikke at det er umulig å skille politikere fra administratorer. Det som skiller dem er verdimessige forskjeller. Administratorene kjennetegnes nettopp ved at de må balansere kryssende krav knyttet til faglig nøytralitet og autonomi, politisk lojalitet og lydhørhet overfor brukere og borgere, en balansegang ikke politikerne trenger å bry seg så mye med. Eller som Mouritzen og Svara (2002:270) uttrykker det:
Elected officials and administrators maintain distinct roles based on their unique perspectives and values and the differences in their formal position, but the functions they perform necessarily overlap.
Denne rollen er noe vanskelig å plassere inn i figuren ovenfor. På en måte ligner den mest på det som er kalt ”Den autonome byråkrat”, med tett interaksjon med politisk nivå, samt en sterk autonomi eller sterk vekt på sine spesielle verdier.
Uansett kan vi si at samtlige, unntatt ”den lojale byråkrat”, roller vil innebære at administrasjonen utøver politisk makt. Hvis byråkratene fungerer helt lojalt vil administrasjonen fungere som et rent redskap for politikerne, uten noen selvstendig vilje. Dette er også i stor grad et urealistisk perspektiv på administrasjonen, nesten en idé om at det er organisasjon uten mennesker (Lægreid og Olsen 1978). Her forutsettes det byråkrater som kan skifte lojalitet når politiske eliter skifter, og som tilpasser sine meninger og atferd etter hva politikerne måtte ønske. Den faglige og profesjonelle stemmen forstummer. Dette vil være det Mouritzen og Svara (2002) kaller ”nøytralitet uten kompetanse”. Går vi over til ”den klassiske byråkraten” – den nærmest Webers idealmodell – vil de som bekler denne rollen utøve politisk makt, men da i kraft av sin faglige bakgrunn. Det er gjennom å kunne angi mulige og gode alternativer som politikere kan velge mellom, samt effektive måter å iverksette politiske vedtak på, som vil gjøre byråkraten til en politisk kraft. Her er vi nærme det Svara (1998) kaller komplementaritet, nemlig at både politikere og administratorer har innflytelse på det endelige resultat, men det skjer gjennom et samarbeid, og en anerkjennelse av at man har ulike ressurser å bidra med i prosessen. Politikeren bringer (ideelt) inn energi og entusiasme kombinert med et fokus på verdier som skal realiseres, mens administratoren bringer med seg muligheter og begrensninger ut fra et faglig ståsted, og dermed den nødvendige realisme (og kjølighet, for å bruke Webers ord). ”Den autonome byråkraten” vil derimot forsøke å overvinne politikerne, og blir dermed en slags politiker, om enn med en klart faglig agenda. Her kan vi se konturene av en administrator som ikke har forståelse for den politiske virkeligheten, og som er mer interessert i å få politikerne med på sine forslag enn å hjelpe politikere til å fatte vedtak som er realistiske. Den siste rollen – ”den politiske administratoren” – vil oppheve skillet mellom den politikk som utøves av den dominerende koalisjon og administrasjonen. I en situasjon der politikere skifter og administrasjonen består er dette en meget vanskelig rolle å innta. Nye politiske eliter vil i liten grad kunne benytte seg av en administrasjon som med liv og lyst utførte en annen politisk elites politikk. Administratorer som inntar en slik rolle vil høyst sannsynlig måtte skiftes ut sammen med den politiske eliten.
Disse rollene bør likevel betraktes som idealtyper, der de fleste nok vil ha elementer av alle sammen i sin måte å definere en rolle på. Et ytterligere spørsmål blir da ikke om en administrator velger den ene eller den andre rollen (selv om enkelte kan tenkes å foreta så dramatiske valg), men heller hvordan den enkelte balanserer de ulike og konflikterende kravene (Christensen 1991; Jacobsen 1960; Jacobsen 1996). En mulighet kan her være at administratoren vurderer valg av rolle (eller tyngdepunkt) ut fra hvilken sak man står ovenfor. I enkelte saker vil de faglige føringene kunne tenkes å være svært sterke, noe som øker sannsynligheten for at administratoren velger en meget autonom rolle. Enkelte verdier kan ses som absolutte, mens andre er lettere å gradere (Rommetvedt 2002:63-67). Spørsmål som går på de absolutte verdier vil sannsynligvis tvinge fram sterkere autonomi enn saker der det er mulig å gradere verdier. En annen mulighet er at administratorer vektlegger ulike forventninger i ulike faser av beslutningsprosessen, eller som Rusk (1990:307) uttrykker det:
To me, there is a fundamental difference between the role of the professional services before and after a decision is made by duly constituted authority. Prior to the decision, during the discussion period, our leadership is entitled to the widest range of discussion and controversy about the issues involved. If that kind of dialogue does not come naturally, the top officers must probe and see that it comes forward, else they themselves will be blinded. After a decision is made, it is incumbent upon the administrators to give effect to it, despite their personal reactions, else the democratic process would be frustrated.
Uavhengighet er noe som forventes før beslutninger fattes, men lojalitet forventes etter at diskusjonen har krystallisert seg i en beslutning. Et ”ekko” av Rusks mening finner vi i St.meld. 11 (2000-2001), der det hevdes at:
(...) embetsverket skal legge fram sine vurderinger etter beste faglige skjønn, uansett hvor lite politisk ønskelige de måtte være for statsråden. Samtidig skal embetsverket lojalt og etter beste skjønn følge opp statsrådens intensjoner og beslutninger, både ved forberedelse av politiske utspill og ved iverksetting av politikken, selv om de skulle være faglig uenige i tiltaket.
Dermed har man åpnet for at administrasjonens rolle vil variere alt etter i hvilken fase av beslutningsprosessen man befinner seg i. Selv om utsagnet overfor gjelder sentraladministrasjonen, er det lite som tyder på at det skulle være forskjellige prinsipper for forholdet mellom politikk og administrasjon på lokalt nivå.
Å studere roller åpner for en annen vinkling. Det går nemlig an å se nærmere på i hvilken grad det eksisterer en felles og delt oppfatning av hva som er en riktig rolle i forhold til politikerne. I den grad det forekommer en felles og delt oppfatning kan vi hevde at vi ser konturene av deler av en kommunal forvaltningskultur, i alle fall på den dimensjonen som går på administratorenes relasjon til politikerne.
En mye brukt definisjon av organisasjonskultur er ”(...) grunnleggende antakelser og oppfatninger som deles av alle medlemmene i en organisasjon (...)” (Schein 1987:5). Schein presiserer senere at det ikke nødvendigvis dreier seg om hele organisasjonen, men om grupper, slik at det også er fullt mulig – og svært sannsynlig – å tenke seg subkulturer innenfor større kulturer (op.cit.:6-7). De grunnleggende oppfatninger er på et lavt bevissthetsnivå, og derfor vanskelig å måle ved å snakke med folk eller gjennom spørreskjema. Måling gjennom slike metoder kan i beste fall få tak på menneskers verdier, selv om det er mulig at man kun får tak i deres ”påtatte verdier”, ikke de verdier som faktisk er i overensstemmelse med den atferd man utviser (Argyris og Schon 1978). I denne empiriske analysen kan vi i det minste si noe om hvilke verdier som de fleste mener er riktige, noe som kan gi en indikasjon på kulturen i norske kommuner. I analysen har vi også åpnet for at det innenfor gruppen ”norske kommuner” kan finnes ulike kulturer. Jeg har ikke undersøkt i hvilken grad vi kan snakke om at kulturen er forskjellig fra en kommune til en annen – noe som godt kan tenkes, men som er vanskelig i en kvantitativ analyse som er avhengig av et visst antall enheter for å kunne foreta en fornuftig analyse – men mer om ulike trekk ved en gruppe skaper forskjellige verdier. Ulike trekk ved en gruppe kan være hvilket hierarkisk nivå de befinner seg på i kommunen, hvilket arbeidsfelt de er spesialisert på, hva som kjennetegner det politiske organet man forholder seg til, hvilken kjønns-, utdannings- og aldersgruppe man tilhører, og hva slags ressurser man har til rådighet. Alle disse forholdene kan antas å skape ulike kulturer. Selvfølgelig må man også være åpen for at det ikke nødvendigvis trengs å finnes en klar kultur på det feltet som her studeres. Det kan være at man har en ganske så fragmentert situasjon med uklare, skiftende og svake holdninger (Martin 1992). Hva slags kultur som finnes, hvor sterk og samlende den er, vil være et empirisk spørsmål.
Til slutt må en metodisk kommentar trekkes inn i den teoretiske. Denne undersøkelsen baserer seg på spørreskjema, noe som i klartekst betyr at vi ikke måler atferd, men heller hvordan mennesker rapporterer sin atferd (administrasjonen), og hvordan man opplever andres atferd (politikernes oppfatning av administrasjonen). Skal man være metodisk streng er det menneskers oppfatninger, ikke atferd, som måles gjennom en slik datainnsamling. I tillegg til at det ikke trenger være noen sterk sammenheng mellom holdninger og atferd, er det pålitelighetsproblemer knyttet til strategiske svar, usikker hukommelse, ubevisst vridning og sosiale normer som ”vrir” svar (se Jacobsen 2000 for en kort oversikt).
Dette åpner igjen for to ulike tolkninger av hva man får svar på. For det første kan vi, litt idealistisk, anta at det som rapporteres er et sant bilde av administrasjonens atferd. Det vil si at det er samsvar mellom det administratorer og politikere svarer at administrasjonen driver med, og det de svarer i spørreskjemaet. En slik antakelse er ganske problematisk. Politikerne har en ganske ufullstendig innsikt i administrasjonens atferd, noe som kan føre til at mange av svarene er basert i ganske løse antakelser, ”rykter” og hva slags dominerende holdninger som finnes blant politikerne. Det er politikernes rådende oppfatninger av administrasjonen (hvis slike finnes) som måles, ikke nødvendigvis administrasjonens faktisk atferd. Det samme kan gjelde for administrasjonen, det vil si at vi heller måler hva disse mener er korrekt atferd ut fra hva slags normer og verdier som gjelder i den kommunale forvaltningen, og i ulike subgrupper. Det er vanskelig å si at dette er det samme som hva de faktisk foretar seg.
Men undersøkelsen baserer seg på opplysninger fra to ulike kilder: både politikere og administratorer. Disse bes om å uttale seg om det samme fenomen: administrasjonens atferd i forhold til politikerne. I den grad det er sammenfall i oppfatning mellom de to sfærene kan vi til en viss grad si at det foreligger en viss grad av intersubjektivitet, som av mange (spesielt Karl Popper) har vært trukket fram som det nærmeste ”objektivitet” man kan komme i samfunnsvitenskapen (Popper 1971).