2.4 Hva oppnår administrasjonen? – press og manipulasjon
Til slutt bør man undersøke hvorvidt administrasjonen oppnår sine intensjoner som en følge av bevisst iverksatt atferd, det vil si at vi må fokusere på resultatet. Å si at en aktør har makt kan vi først gjøre når atferden gir seg utslag (resultater) som står i forhold til de intensjoner den som utøver makt har hatt (Engelstad 1999). Problemet, som March (1988) så klart har påpekt, med begrepet makt er at det er svært vanskelig å måle. Vanligst er det å måle et utfall, og så attribuere dette til at maktutøvelse har funnet sted (for eksempel observasjonen om at offentlige utgifter vokser fortere enn økonomien generelt, og forklaring av dette ut fra budsjettmaksimering i byråkratiet, se for eksempel Mueller 1989). Denne undersøkelsen forsøker å gå mer inn i selve prosessen knyttet til maktutøvelse.
Siden utgangspunktet er hvilken makt administrasjonen har i forhold til lokalpolitikere, har jeg derfor i denne sammenhengen valgt å fokusere på politikernes oppfatninger av administrasjonen. Her legges de to innledende forståelsene av makt (makt over noe... og makt til noe....) til grunn. Makt over politikerne får administrasjonen ved å inneha en ressurs som politikerne ønsker seg, og som i neste omgang kan benyttes til å presse politikerne til å gjøre noe de ellers ikke ville gjort.
Men i et moderne og pluralistisk samfunn blir det for snevert å fokusere bare på relasjonen politikk og administrasjon når det gjelder press. Rent teoretisk er det vanskelig å se hvilke pressmidler administrasjonen kan bruke overfor politikerne, bortsett fra ”trusler” om hvor galt det vil gå hvis man ikke aksepterer administrasjonens forslag. Derimot er det flere andre grupper som kan tenkes å utøve et press mot lokalpolitikerne. Vi må derfor åpne for at press fra administrasjonen bare er en mulig type press. Dermed er det viktig å forsøke å avklare hvor stort ”press” politikerne opplever fra administrasjonen, i forhold til det press de opplever fra andre aktører. Et hovedpoeng i den forrige maktutredningen var at det fantes mange ulike politiske aktører, eller kanaler for politisk innflytelse (NOU 1982:3). I den pluraliseringen som har foregått i samfunnet siden forrige maktutredning fant sted, er det rimelig å forvente at disse aktørene har økt sin innflytelse (Rommetvedt 2002).
For det første vil forholdet mellom politikk og administrasjon på lokalt nivå i stor grad reguleres av statlig styring gjennom økonomiske, legale og mer normative virkemidler (Hagen og Sørensen 1997). Nyere studier kan tyde på at den statlige styringen av norske kommuner er blitt sterkere i løpet av de siste tiårene, ved at det er blitt utarbeidet stadig flere regler og forskrifter som regulerer kommunal aktivitet, samtidig som bruken av økonomiske styringsvirkemidler (øremerkede tilskudd og incentivordninger) ser ut til å ha økt i omfang (Vabo 1994:102). Statlig styringsideologi står fremdeles sterkt når det fokuseres på forholdet mellom stat og kommune (Vabo og Opedal 1997). Et hovedpoeng i denne diskusjonen har vært i hvilken grad statlig styring minsker mulighetene for å utøve politikk på lokalt nivå. Statlig styring minsker mulighetene for å utøve lokalt politisk skjønn. Samtidig vil statlig styring begrense den lokale administrasjonens mulighet til å utøve skjønn, og dermed utøve en selvstendig makt (Jacobsen 2003). Gitt at ulike kommunale oppgaver er styrt i ulik grad fra statlig hold vil vi kunne forvente at forholdet mellom politikk og administrasjon på lokalt nivå vil til en viss grad bestemmes av statlig styring.
Men også andre aktører, gjennom andre kanaler, vil forsøke å påvirke kommunale vedtak, og dermed modifisere forholdet mellom politikk og administrasjon på lokalt nivå. Den forrige maktutredningen påpekte tre andre sentrale aktører/kanaler: interesseorganisasjoner, media og direkte aksjoner (NOU 1982:3). På lokalt nivå ser det ut som om de store, nasjonale interesseorganisasjonene spiller en relativ marginal rolle (Torsteinsen 1992). Derimot spiller lokale organisasjoner en større rolle, og da ofte gjennom en mer direkte aksjonsvirksomhet siden det bare i liten grad finnes formelle sammenbindinger mellom lokale organisasjoner og kommunen i form av råd og utvalg. På grunn av den større nærheten mellom den enkelte innbygger og kommunen på lokalt enn på sentralt nivå, er det rimelig å anta at pressgrupper også vil oppstå mer uformelt i form av velforeninger, næringsgrupperinger i kommunen, eller rett og slett i form av enkeltpersoner. Det virker rimelig å anta at disse vil kunne fungere som et korrektiv til den lokale administrasjonens makt. Administrative saksforberedelser kan bli forsøkt påvirket av disse gruppene, samtidig som administrative vedtak kan bli brakt inn for politiske fora, for eksempel gjennom klager eller direkte personlig kontakt. Den generelle pluraliseringen av det norske samfunnet de siste årene (Rommetvedt 2002) kan ha ført til at vi har fått flere slike pressgrupper enn det tilfellet var tidligere, og dermed at dette kan ha blitt en viktigere maktfaktor også på lokalt nivå for eksempel gjennom en økt grad av lobbyvirksomhet på lokalt nivå (Gabrielsen 1999).
På samme måte kan media, spesielt lokalt baserte, være en viktig maktfaktor på lokalt nivå. På samme måte som aksjoner og interessegrupper, kan media medvirke til at det er vanskeligere for administrasjonen å skjule informasjon for politikere ved at saker blir undersøkt av journalister og formidlet via aviser eller lokale radio- og TV-nyheter. Medias rolle kan også tenkes å ha blitt sterkere de siste årene på grunn av to sentrale forhold. For det første har vi opplevd en prosess der spesielt aviser har løsrevet seg fra partipolitiske bindinger, samtidig som radio og TV er blitt mer uavhengig av sin eier: staten (Østbye 2000). For det andre har media skjerpet sin kritiske rolle, og vi har opplevd et større innslag av kritisk og undersøkende journalistikk. Den tid da media bare refererer politiske vedtak og administrative prosesser er forbi. Nå letes det i større grad etter nyhetsverdier – les: ”sensasjoner” – i en hver sak (Sand og Helland 1998). Til sammen vil disse to faktorene kunne ha ført til at lokale medier er blitt en viktigere politisk maktfaktor også på lokalt nivå de siste tiårene.
Til slutt vil vi påpeke en kanal som den forrige maktutredningen ikke undersøkte systematisk, nemlig den påvirkning som skjer via internasjonale eller overnasjonale organer. Internasjonalisering og globalisering har stått høyt på den politiske dagsorden i den senere tid, og er knyttet til Norges stadig tettere tilknytning til EU gjennom EØS-avtalen, og til Norges deltakelse i andre internasjonale avtaler og institusjoner som FNs menneskerettighetskonvensjon, World Trade Organization, o.a. (Østerud 1999). Ifølge enkelte har dette ført til at Stortingets lovgiverrolle har minsket i betydning (Nordby og Veggeland 1999). Dette får også betydning for lokalt nivå ved at mange av de lover, regler og forskrifter som vedtas på sentralt nivå i realiteten er tilpasninger til internasjonale vedtak. Det mye omtalte regulativet for sandkvalitet i sandkasser for barn, som førte til at mange kommuner måtte bruke hundretusener av kroner for å skifte ut sand som ikke holdt riktig kvalitet, er et eksempel på slik tilpasning til internasjonale standarder. Det samme er krav om at prosjekter over en viss størrelse (i økonomisk forstand) skal sette ut på internasjonalt anbud. Dermed virker det rimelig å anta at også slike internasjonale kanaler har økt sin betydning de siste årene.
Når det gjelder den andre typen maktutøvelse, tettere knyttet til manipulering, kan fokuset igjen snevres inn noe mer. Den sentrale informasjon som ligger til grunn for politiske beslutninger vil i all hovedsak komme fra administrasjonen. I den grad andre kanaler presenterer informasjon vil denne enten inkorporeres i administrasjonens fremstilling, eller den vil være informasjon som politikerne henter fra andre kilder. Dermed kan vi her argumentere for at administrasjonen vil være den aktøren med størst mulighet til å manipulere politikerne. Andre aktører kan utøve mer press, men få kan påvirke informasjonen så mye som administrasjonen.
Problemet med manipulasjon er jo nettopp at det skjer i det skjulte, og da dermed i sin grunnleggende form er svært vanskelig å studere. Ved å gå dypt inn i et spesifikt case kan man muligens – i etterkant – påpeke mangler i informasjon. Likevel er det vanskelig å si om dette var en konsekvens av ufullstendig informasjon, eller om det var en bevisst manipulering av informasjon. Å glemme eller ikke se noe, er ikke det samme som å bevisst skjule noe, selv om konsekvensene for beslutningstaker ofte kan bli de samme. Dermed må vi nok en gang gå en omvei for å belyse maktutøvelse rent empirisk. Denne gangen vil det bli gjort ved å fokusere på hva slags tillit politikerne har til den informasjonen de mottar fra sin egen administrasjon.
Tillit er blitt ett av de mest omdiskuterte begrep i samfunnsvitenskapen – fra antropologi via sosiologi og statsvitenskap til økonomi – det siste tiåret (se for eksempel Bordum og Wenneberg 2001; Carnewale 1995; Cohen og Prusak 2001; Fukuyama 1995; Kramer og Tyler 1996; Putnam 1993; Uslaner 2002). Som de fleste sentrale begreper i samfunnsvitenskapen er også tillit et vanskelig begrep å definere på en klar måte. De fleste definisjoner påpeker at tillit er vanskelig å tenke seg uten en viss grad av risiko og usikkerhet. Å stole på noen er først viktig når man a) ikke har kontroll over det andre eventuelt gjør og b) det andre gjør eller unnlater å gjøre kan påvirke ens egen situasjon på en uheldig måte. Begge deler er tilstede i fullt monn i forholdet mellom politikk og administrasjon. Politikere kan bare i begrenset grad ha oversikt over det administrasjonen til enhver tid foretar seg, både på grunn av det kompetansegap det er mellom profesjonelle administratorer og leg-politikere, og på grunn av kognitive og tidsmessige begrensninger (Jacobsen 1997). I tillegg er det helt klart at denne usikkerheten potensielt kan utnyttes til å iverksette tiltak som er mot politikernes interesser.
I tillegg påpekes det at tillit kan defineres på ulike nivåer (Zucker 1986). Det ene kan være at noen mennesker er mer tilbøyelige til å stole på noen enn andre, samtidig som noen fremstår som mer troverdige. Mye av dette er knyttet til tillit til personlige disposisjoner. Det andre, og vanligste, nivået er det interpersonelle, nemlig tillit som noe som utvikles gjennom samhandling mellom personer (eller grupper av personer) (Axelrod 1984). Et tredje mulig nivå er det institusjonelle, knyttet til at man har tillit til spesielle forordninger i samfunnet, det være seg en profesjon, en organisasjon eller et lovverk. I denne studien vil fokuset være på det interpersonelle, selv om det kan være vanskelig å skille fra hvorvidt vi måler om noen politikere er mer disponert for å stole på administrasjonen enn andre politikere.
Til slutt må det trekkes fram at det er forskjell på tillit om man stoler på andres intensjoner eller på deres kompetanse og evner (Creed og Miles 1996). Å stole på en annen aktørs evner på hvorvidt man tror at den andre kan utføre det han eller hun settes til. Tillit til intensjoner fokuserer mer om den andre er villig til å gjøre noe eller ikke. Begge deler er viktige former for tillit, og det er vanskelig å tenke seg at tillit til intensjoner vil foreligge hvis man ikke samtidig har tillit til kompetanse. De henger tett sammen, og begge typer fokus for tillit vil berøres i denne undersøkelsen.