2.5 Fra aktør til kontekst – mot et situasjonsavhengig perspektiv
Som sagt utøves ikke makt i et vakuum, men finner sted innenfor mer eller mindre klart definerte rammer og strukturer. Og ingen strukturer er nøytrale, de vil alltid favorisere noen og disfavorisere andre. Ulike strukturer vil muliggjøre eller umuliggjøre, av og til kanskje til og med nødvendiggjøre, ulike aktørers utøvelse av makt.
Med et fokus på aktører, kontroll over ressurser og beslutninger medfører en utvidelse av perspektivet blant annet følgende: Aktørers kontroll over ressurser som andre ønsker seg er i all hovedsak en følge av hvor personen sitter (posisjon), ikke av hvem personen er. En stilling i en organisasjon gir noen kontroll over et sett ressurser. I tillegg vil strukturene i stor grad regulere hvilke aktører som kan delta i de ulike beslutningsprosesser, og hvilken informasjon de eksponeres for (March og Olsen 1976). I alle sammenhenger vil det være strukturer som regulerer både deltakere og løsninger/problemer inn og ut av ulike fora i en beslutningsprosess.
Dette har store implikasjoner. Svært få aktører og problemer/løsninger er like legitime i alle typer beslutningsprosesser. Noen aktører som kan ha lett tilgang til enkelte beslutningsfora, kan bli nektet adgang til andre fora. Dermed blir man tvunget til å definere på hvilket område – eller: innenfor hvilke områder av strukturen – er det en aktør kan ha makt. Dette poenget ble først målført i Roberts Dahl’s kjente studie av makten i et lokalsamfunn (Dahl 1961). I sin studie påpekte Dahl at makt i stor grad var avhengig av de rammene en aktør befant seg innenfor. En person eller gruppe med stor makt på et område i lokalsamfunnet kunne virke ganske maktesløse på andre områder. Kort sagt, og med kommunal relevans: det å ha makt f.eks. over boligbygging i et lokalsamfunn betyr ikke nødvendigvis at en har makt over skolepolitikken i det samme lokalsamfunnet.
Hvis vi forfølger denne ideen ser vi også at situasjonen eller rammene en aktør befinner seg innenfor, vil bestemme aktørens makt. Men rammene kan også være sentrale i både å gi og i å begrense en aktørs makt. Dermed vil vi forvente at makten mellom aktører vil variere fra kontekst til kontekst. En aktør som oppfattes som svært sentral på ett område, kan oppfattes som helt perifer på et annet. Konteksten vil dermed føre til variasjoner i maktforholdet mellom politikk og administrasjon.
Hva er spesielt med kommunekonteksten?
Som sagt innledningsvis er svært mye av det som har vært skrevet omkring forholdet mellom politikk og administrasjon fokusert på det nasjonale styringsnivået. Mye av den teorien som de tidligere kapitler bygger på er utledet fra studier av forholdet mellom et lands sentraladministrasjon og dets nasjonale politikere. Men er det mulig å overføre teorier og antakelser direkte fra nasjonalt til lokalt styringsnivå? Svaret er, selvfølgelig, både-og, men vi må definere eksplisitt hva som kjennetegner kommunene som styringsorgan i forhold til for eksempel nasjonalt styringsnivå.
Den første åpenbare forskjellen er at norske kommuner er en integrert del av den norske enhetsstaten. Formelt sett er det som skjer i norske kommuner et resultat av avledet statsmakt, noe som gir statlig nivå store styringsmuligheter over det som skjer i kommunene. Et stadig repetert tema er hvorvidt kommunalt nivå i Norge har et reelt selvstyre, eller om de er blitt rene ”effektueringskommuner” for staten (Fimreite, Flo og Tranvik 2003; Vabo 2002). Å komme fram til et klart svar på hva som er riktig er antakeligvis umulig. For det første vil det være ulike oppfatninger av hva som faktisk er regulert av staten, og hva man fritt kan forholde seg til (Vabo 2002). For det andre vil den statlige styringen klart variere etter hva slags saksfelt, eller sektor, det fokuseres på i den enkelte kommune (Bukve 1997; Jacobsen 2003). Mens for eksempel kulturvirksomhet er lite bundet av statlige vedtak og reguleringer, er grunnskolen regulert på til dels svært detaljert nivå. For forholdet mellom politikk og administrasjon er spesielt det siste punktet viktig. Statlig regulering kan ses som en form for standardisering av atferd og resultater, noe som klart minsker muligheten for at aktører tar selvstendige, skjønnsbaserte beslutninger (Mintzberg 1979). Sterk statlig regulering kan dermed være med på å dempe eventuelle gnisninger eller uenigheter mellom politisk og administrativ sfære. Løsninger kan man komme fram til ved å vise til regler utformet av en tredjepart (staten). I sektorer som er mindre regulert kan uenigheter muligens få større spillerom. Nå kan det argumenteres for at også nasjonalt nivå står overfor bindinger, for eksempel gjennom internasjonale avtaler og overnasjonale institusjoner (Tranøy og Østerud 2001). Det er likevel lite sannsynlig at staten blir styrt like sterkt av internasjonale forhold, som kommunene blir styrt av statlig nivå. Til det er de formelle rammene for de to typene styring kvalitativt forskjellige.
Den andre åpenbare forskjellen mellom nasjonalt og lokalt nivå i Norge er den formelle utformingen av det politiske og administrative styringssystemet. Mens statlig nivå har en parlamentarisk styringsform, med dannelse av en styringsdyktig enhet (regjering) som står ansvarlig overfor et folkevalgt organ (Stortinget), finner vi på et lokalt nivå en såkalt kollegial modell der vedtak fattes i plenum i et kommunestyre (eller et formannskap) der alle sentrale politiske partier er representert. En slik forskjellig organisering påvirker relasjonen mellom politikk og administrasjon på flere måter. Først gjennom at man i et parlamentarisk system har et syn på den sentrale administrasjonen som et sekretariat for regjeringen, et syn som har blitt forsterket etter 1975 (Christensen et al. 2002:43). Administrasjonens lojalitet forventes dermed å gå til regjeringen, og til å skifte med skiftende regjeringer. I et kollegialt system er dette vanskelig fordi det kan stå ulike flertall bak ulike vedtak. Man kan altså ikke utøve en lojalitet mot en politisk koalisjon. Lojalitet forventes i større grad å gå mot selve vedtaket, og mot intensjonene i vedtaket. Videre kan nok en kollegial modell skape et klarere skille mellom politikk og administrasjon. I en modell der man tenker seg administrasjonen som et politisk sekretariat, vil det være naturlig at administrasjonen også gir politiske råd til sin ledelse (regjeringen), gjerne råd om hva man ser på som politisk ”lurt” eller mulig å gjennomføre (Mouritzen og Svara 2002). Å gi slike råd i en kollegial modell vil være vanskeligere fordi man da kan bli beskyldt for å ta politisk parti, å favorisere en politisk gruppering framfor en annen. Det er lettere for en administrativ leder i en kommune å påberope seg faglig uavhengighet, enn for en leder som skal være en del av et politisk sekretariat.
Tett knyttet til den kollegiale modellen, har mange hevdet at mens det nasjonale politiske nivå kjennetegnes av konflikt, så legger man på lokalt nivå vekt på konsensus (se for eksempel Offerdal 1992). Dette kan delvis ses som en konsekvens av den politiske organisasjonsmodellen som er forskjellig på de to nivåene (Hagen et al. 1999), men det kan også ses på konsekvenser av den norske historiske utviklingen (Hagen og Sørensen 1997). På nasjonalt nivå har vekten vært på de politiske partiene, som i stor grad har vært dannet langs de sentrale konfliktlinjer i Norge. På lokalt nivå har konfliktlinjene vært mer utydelige, og går gjerne på tvers av de nasjonale skillelinjer (Skare 1996; Ringkjøb 2002). Denne større vekten på politisk konsensus på lokalt nivå kan ”smitte over” på forholdet mellom administrasjon og politikk på to måter. Først kan det være at man betrakter denne relasjonen mer som en samarbeidsrelasjon, enn som en potensiell konfliktrelasjon. Det er ikke bare på tvers av partipolitiske skillelinjer man samarbeider, men også mellom politikk og administrasjon. Dernest kan lavere politisk konfliktnivå minske polariseringen mellom enkelte politiske grupperinger og administrasjonen. Knut Dahl Jacobsen påpekte jo nettopp i sin klassiske artikkel at en politisk opposisjon alltid ville beskylde administrasjonen for å være for lojal mot den dominerende koalisjonen, og for lite faglig uavhengig. Jo lavere den politiske konflikten er, desto mindre vil man også få av denne typen kritikk, og jo lettere kan det bli med et bredt samarbeid mellom politikk og administrasjon.
Helt til slutt må et sentralt forhold til trekkes inn: oversiktlighet. De aller fleste norske kommuner er små enheter, med små politiske organer og en liten administrasjon. De enkelte personene kjenner hverandre, gjerne i mange ulike sammenhenger, både som foreldre, deltakere i den lokale idrettsklubben, som naboer eller som kunder i den samme butikken. Relasjonen vil dermed både bli profesjonell (gjennom posisjonen) og personlig. Dette tette forholdet kan i seg selv tenkes å minske potensielle konflikter mellom den administrative og den politiske sfæren. Men ikke alle kommuner er små. I denne undersøkelsen varierer kommunestørrelsen fra noen få tusen til godt over 70.000 innbyggere. Dette kan føre til store forskjeller mellom kommuner, noe som vi nå skal se på nærmere.
Variasjoner i den norske kommunale konteksten
I en empirisk studie av norske kommuner må vi dermed forvente at det vil være forskjell i politisk og administrativ maktutøvelse både innen en kommune og – ikke minst – mellom kommuner. Går vi tilbake til den enkle figuren knyttet til de tre sentrale begrepene ”avhengighet”, ”uenighet” og ”rolledefinisjon” er det svært rimelig å anta at dette er variabler som vil variere etter ulike situasjoner. I noen sammenhenger kan det være liten avhengighet, mens det i andre sammenhenger kan oppstå sterke avhengigheter mellom politikk og administrasjon. Det samme kan man selvfølgelig si for uenighet. I noen saker har man felles interesser, i andre mer divergerende. Og enkelte situasjoner vil gjøre maktutøvelse lettere, mens andre rammevilkår muligens vil umuliggjøre bruken av makt.
En fullstendig spesifisering av hva som konstituerer ”situasjonen” er selvfølgelig helt umulig, men rent analytisk vil jeg dele situasjonsforholdene inn i tre ulike grupper av variabler: 1) trekk ved det enkelte individ (administrator og politiker), 2) trekk ved den organisatoriske konteksten (både administrativ og politisk organisering) og 3) trekk ved den enkelte kommune. Den første kan kun medvirke til å forklare variasjoner i maktutøvelse innen en og samme kommune (vi ser ikke på demografisk sammensetning som kan vurderes som en variabel på et mer kollektivt nivå, se Pfeffer 1982), mens den andre kan medvirke til å forklare variasjon både innen og mellom kommuner. Den siste gruppen kan kun forklare variasjoner mellom kommuner.
Ser vi på individuelle trekk kan utdanning spille en viktig rolle. På administrativt nivå kan lengde på utdanning si noe om graden av profesjonalisering (Torgersen 1994), mens det for politikernes vedkommende kan si noe om muligheten for å kontrollere og overprøve de faglige vurderinger som gjøres i administrasjonen. Administrativ ansiennitet kan si noe om hvor stor mulighet man har hatt til å lære seg hvordan forholdet til politikerne ”bør være” i en kommune, mens antall perioder i politikken for en politiker kan si noe om erfaring og igjen muligheter for å kontrollere administrasjonen. Flere andre individuelle forhold vil også trekkes inn.
Av organisatoriske forhold vil helt klart stillingsnivå ha betydning. Flere har påpekt at forholdet mellom politikk og administrasjon blir mer og mer uklart etter hvert som man beveger seg oppover i det administrative hierarkiet (Derlien 1987). I studier av norske kommuner har spesielt arbeidsområde (en del av den organisatoriske spesialiseringen) vært viet stor oppmerksomhet (Bukve 2002; Vabo 2001). Ulike sektorer står over ulik grad av statlig styring, befolkes av ulike profesjoner og vies ulik politisk og allmenn interesse, noe som kan skape ulike relasjoner mellom politikere og administratorer innen hver av disse sektorene. F.eks. kan det tenkes å være vanskeligere å skjule informasjon på et område som omfattes med høy politisk interesse (gjerne også fra media og interesseorganisasjoner eller pressgrupper). Hvis vi også trekker inn at norske kommuner inngår i et sterkt avhengighetsforhold til staten, vil vi også se at ulike områder er styrt i ulik grad gjennom statlige pålegg eller gjennom økonomiske virkemidler (Bukve 1997). Graden av statlig styring av den enkelte sektor kan muligens også påvirke forholdet mellom politikk og administrasjon (Jacobsen 2003).
På samme måte kan det godt tenkes at det vil være store forskjeller i forholdet mellom politikk og administrasjon etter hva slags posisjoner i den politiske strukturen man fokuserer på. Alle politikere vil neppe ha like mye makt. Muligens er det slik at de politikere som sitter mest sentralt i strukturen – f.eks. partiledere, medlemmer i formannskap, osv. – har mye makt i forhold til administrasjonen, mens mer perifere politikere vil føle seg nokså maktesløse. Det kan være at vi vil finne en deling mellom sentrale politikere og det Johan P. Olsen for mange år siden kalte ”demokratisk staffasje”. Selve de politiske realitetene i en kommune må også trekkes inn. Er det en situasjon med en klar politisk majoritet eller har man et kommunestyre med stor grad av fragmentering? Har den politiske situasjonen vært stabil? Er det stor utskifting av politikere? Alle disse forholdene kan tenkes å påvirke relasjonen mellom politikk og administrasjon. Et slikt eksempel kan f.eks. være knyttet til hvor politisk homogent et kommunestyre er. Et sterkt fragmentert kommunestyre kan åpne store muligheter for en administrator som ønsker å spille politiker. Det kan gi stort rom for argumentasjon, for å skjule informasjon, og for å styre dagsorden. Denne tanken er identisk med ideen at spredt eierskap i bedrifter ofte har en tendens til at administrasjonen får større makt (se for eksempel Bøhren og Ødegård 2000), og at politiske systemer som skaper sterke politiske posisjoner vis-à-vis administrasjonen vil øke sannsynligheten for at man får en administrasjon med vekt på lojalitet (Mouritzen og Svara 2002). På samme måte kan et kommunestyre bestående av mange nyvalgte politikere øke muligheten for administrativ sosialisering. På den administrative siden kan vi tenke oss at organisasjonens størrelse kan øke muligheten for å skjule informasjon (mer komplekse og uoversiktlige organisasjoner), mens tilstedeværelse av en lokalavis lett kan virke i motsatt retning. Det siste kan jo åpne for at det kanskje ikke er fornuftig å snakke om administrasjonens eller politikkens makt, men heller på hvilke områder den ene eller den andre parten dominerer. Makt er dynamisk, noe som endrer seg hvis konteksten endrer seg.
Til slutt skal vi trekke med at det også kan være trekk ved kommunen som kan påvirke forholdet mellom politikk og administrasjon. Et slikt trekk kan være de ressurser kommunen har til rådighet. I situasjoner med knapphet på ressurser er det rimelig å anta at interessemotsetninger vil forsterkes, og muligens intensivere bruken av makt (Bozeman og Slusher 1984; Pfeffer 1981). Også kommunestørrelse kan ha sine effekter, spesielt på eksistensen av andre grupper som kan forsøke å påvirke politikere og administrasjon, som for eksempel lokale media og pressgrupper.