6.3 En kommunal forvaltningskultur – og tendenser til subkulturer?
I dette kapitlet har jeg egentlig ikke drøftet de administrative ledernes atferd i forhold til politikerne, men mer deres meninger om, og holdninger til hva som er riktig og gal atferd. De data vi da står igjen med er kanskje mest interessante fordi de gir oss konturene av det vi kan kalle en kommunal forvaltningskultur på området ”forhold til politikere”. En kultur vil inneholde mange andre elementer – for eksempel hvordan man forholder seg til kolleger, klienter og kunder, hva som er riktig opptreden i forhold til overordnede, og lignende – og hvordan man skal forholde seg til politikerne er bare ett slikt element.
I denne analysen har vi forsøkt å avdekke hvordan administrasjonen mener det er riktig å opptre i forhold til politikerne før og etter et politisk vedtak fattes. Hovedfunnet er at det i stor grad finnes en dominerende kommunal kultur for hvordan man skal forholde seg til politikerne. Denne kulturen kan oppsummeres i følgende punkter:
- Ikke ha for tett kontakt med politikerne når du forbereder en sak. Det er dine faglige synspunkter som er de viktige, ikke hva politikerne ønsker å høre.
- Presenter all relevant informasjon, uansett hva slags konsekvenser dette får for administrasjonens forslag eller hvorvidt politikerne liker den informasjonen de får eller ikke.
- Argumenter gjerne for ditt forslag til vedtak, men vær forsiktig med å gå inn i en for tett debatt med politikerne der det kan virke som om du forsøker å overtale dem.
- Når et vedtak først et fattet skal du iverksette det lojalt, selv om du mener det er faglig galt.
- Du kan godt si klart i fra til politikerne om hva du synes om vedtak, men det bør du gjøre internt. Ikke gå ut i media med en slik kritikk.
Det er helt klart at den faglige autonomien står svært sterkt blant kommunale ledere. Dette er ikke overraskende, i og med at faglig autonomi på mange måter står sterkere i den såkalte formannskapsmodellen enn i en parlamentarisk modell. I en parlamentarisk modell er det på mange måter gitt at administrasjonen skal være den dominerende koalisjonens (regjeringens) forlengede arm, et slags politisk sekretariat. Christensen og Egeberg (1997) viser at ansatte i departementene på konsulentnivå og over faktisk rangerer signaler fra politisk ledelse høyest, noe som tyder på at den politiske lojaliteten står sterkt. Selv om spørsmålsstillingen er forskjellig, virker det som om den faglige autonomien står sterkere i kommunesektoren. Viktigste årsak til dette er antakeligvis at kommuneadministrasjonen forholder seg til kollegiale organer bestående av et mangfold av politiske grupper. Politiske allianser skifter lettere, og den dominerende koalisjonen er dermed mer ustabil. Dette gjør lojalitet til en enkelt politisk gruppering vanskeligere, og øker behovet for å understreke den faglige uavhengigheten. Den kommunale administrasjonen skal ikke være den forlengede armen til en regjering eller en dominerende koalisjon, men skal være redskapet til et kollegialt organ der flertallet kan skifte fra sak til sak. Dette forsterkes ved at formannskapsmodellen ikke innebærer noen direkte politisk ledelse av de ulike administrative avdelinger eller sektorer. Disse er underlagt rådmannen (eller administrasjonssjefen), selv en del av administrasjonen. Kommuneloven presiserer da også at det er rådmannen som formelt sett står ansvarlig overfor politikerne, ikke de enkelte ledere under rådmannen. Selve organiseringen av formannskapsmodellen er dermed med på å vektlegge den faglige uavhengigheten.
Men vi ser også klart fra analysen at det ikke bare er snakk om en autonomi i forståelsen løsrivelse fra det politiske nivå. Politisk lojalitet er fremdeles en viktig verdi, men de fleste har funnet fram til en måte å balansere eventuelle konflikter mellom de to verdiene ved å skille mellom hvordan man kan opptre før og etter et politisk vedtak. I iverksettingen skal man være politisk lojal, selv om det ikke ser ut til å bety at man trenger å underkaste seg fullstendig. Man kan fremdeles kritisere politiske vedtak selv etter at de er fattet. Det siste kan tyde på at mange ikke oppfatter politiske vedtak som endelige, men heller som en del av en mer kontinuerlig politisk prosess der vedtak kan omgjøres eller justeres en gang i fremtiden. I denne kontinuerlige diskusjonen mellom politikk og administrasjon mener tydeligvis de fleste at det går en grense ved å flytte denne diskusjonen ut i det offentlige rom. Slike debatter bør holdes internt.
Vi kan altså i stor grad snakke om en ganske omforent kommunal forvaltningskultur, noen verdier som deles av de fleste, uansett i hvilken kommune de arbeider i eller hvor i kommunen man er ansatt. Men det betyr ikke at denne kulturen er noe statisk og absolutt. Hvordan administrasjonen definerer sin autonomi varierer, dog kun til en viss grad, etter situasjonen, både definert som trekk ved den enkelte administrator, trekk ved den formelle organisasjonsstrukturen og trekk ved det politiske organet. Vi ser tendenser til at det finnes subkulturer i kommunene, først og fremst knyttet til hvor i den formelle organisasjonsstrukturen man befinner seg. De to subkulturene som trer klarest fram kan vi kalle ”nivåkulturer” og ”sektorkulturer”.
”Nivåkulturene” kan vi ane ut fra at det er en betydelig variasjon ut fra en respondents sentralitet, målt gjennom administrativt stillingsnivå og hvorvidt man arbeider i rådmannens stab eller ikke. Kort sagt kan vi si at de mest sentrale administratorene er:
- mindre aktive i sine forsøk på å påvirke politikerne før et vedtak fattes,
- mer forsiktig med å argumentere for sine synspunkter og forsøke å overtale politikerne,
- mer forsiktige med å kritisere politikere i media.
Dette utgjør ikke nødvendigvis en annen hovedkultur enn den dominerende, heller en enda mer forsiktig variant. Dette betyr ikke nødvendigvis at de mer sentrale opptrer mindre autonomt i forhold til politikerne. Det betyr heller at de er mindre aktive, at de i mindre grad spiller et politisk ”spill” enn det ledere som er mindre sentrale (les: lavere stillingsnivå og ut i tjenesteytende sektorer).
En forklaring kan være at de mest sentrale lederne har et ansvar for hele kommunens aktivitet. Det betyr at man i alt man gjør og uttaler må avveie ulike sektorer, oppgaver og prosjekter mot hverandre. En leder for en sektor, eller, enda lenger ned i hierarkiet, en leder for en del av en sektor vil ikke ha dette ansvaret for helheten. Dermed er det lettere for en mindre sentral leder å ta på seg rollen som ”enhetsforsvarer”, en som har som en av sine viktigste oppgaver å tale sin enhets sak, uten å ta for mye hensyn til de andre enhetenes behov og ønsker. Disse vil i økonomisk forståelse fremstå i større grad som budsjettmaksimerere. Dette funnet støttes av andre funn i denne undersøkelsen, der det viste seg at jo mer sentral man ble som administrator (og politiker) desto mindre ekspansiv ble man med hensyn på å prioritere kommunale oppgaver (Jacobsen 2002a).
En annen mulig, og antakeligvis kompletterende forklaring er at de mest sentrale administratorene er også de som har tettest kontakt med politikerne, noe vi viste tidligere ved at sentralitet hadde en sterk effekt på interaksjon med politisk nivå. I en slik sammenheng er det viktig å fremstå som den nøytrale part. En sentral administrator som kritiserer politikere i media, tar kontakt med enkelte politikere før vedtak og argumenterer sterkt for enkelte synspunkter vil antakeligvis fort miste tilliten fra den politiske siden. Slik opptreden kan være mer akseptabel for politikerne når den kommer fra ansatte lenger ”ned i systemet”, men neppe hvis den kommer fra kommunens øverste ledelse. Dermed virker sentraliteten antakeligvis disiplinerende på administrativ atferd, slik vi påpekte tidligere i dette kapitlet.
I tillegg er det tendenser til sektorkulturer, det vil si etter hva slags arbeidsfelt man har.
Det er blitt hevdet at dagens kommune-Norge er mindre sektorisert enn for et titalls år siden (Vabo og Stigen 2000; Vabo 2002), noe andre hevder er en generell tendens i retning av forsøk på økt politisk styring på tvers av sektorer (Rommetvedt 2002). Kommunene i denne undersøkelsen, og i resten av Norge, er likevel fremdeles i all hovedsak organisert etter den tradisjonelle sektormodellen med stort samsvar mellom politisk og administrativ organisering. Fremdeles jobber man i hovedsak innenfor sektorer, med klart definerte oppgaver, regulert gjennom egne særlover, og med et stort innslag av spesifikke profesjoner og arbeidsgrupper. Funnene i denne undersøkelsen antyder at vi står overfor to ganske forskjellige kulturer knyttet til hva slags oppgave man arbeider med, med en tredje kultur en plass i ”midten” som representant for de generelle hovedtrekkene. På den ene yttersiden finner vi en ”helse- og sosialkultur” preget av en stor grad av autonomi og politisk aktivitet. Ledere innenfor denne sektoren er mer tilbøyelige til å mene det er akseptabelt å kritisere politiske vedtak i media, til å argumentere for sine meninger overfor politikerne, og de er mindre villige til å ta politiske hensyn når informasjon skal fram til politikerne. I denne sektoren finner vi en gruppe mennesker med spesifikke utdanningsgrupper; sykepleiere, vernepleiere, sosialarbeidere, leger m.m. Felles for disse er at de gjennom sin utdanning har fått en teoretisk ballast der lojaliteten til klienten, pasienten eller brukeren er det sentrale, og står over andre lojaliteter. I mange av disse fagene er det flere antydninger knyttet til at de ansatte skal være klientenes talspersoner ”inn i systemet”, også overfor politikerne. Dette aksentueres ytterligere ved at denne gruppen forvalter det Rommetvedt (1995) kaller absolutte verdier knyttet til verdighet, sykdom, liv og død. Dette er verdier det er vanskelig å forhandle om. Med en slik profesjonsetikk i bunn, og med en forvaltning av slike verdier er en naturlig konsekvens at man blir ganske pågående, aktiv og ”høylytt”. Men denne aktiviteten og autonomien kompenseres ved at man mer enn andre mener det er lite akseptabelt å endre politiske vedtak når de først er fattet. Autonomien og aktiviteten foregår på det argumenterende planet, ikke på det iverksettende.
På den andre siden står de som arbeider med næringssaker og landbrukssaker. Her mener de mer enn andre at man ikke bør være for aktiv overfor politikerne, og ikke kritisere politikerne i media. Derimot har man et mer avslappet forhold til om politiske vedtak kan endres når de skal iverksettes. Ser vi nærmere på denne sektoren (i den grad den kan kalles en sektor) består den av personer med en økonomisk utdanning, antakeligvis høyskoleutdanning, mens landbrukssaker ivaretas av agronomer. Begge tilhører de mer ”tekniske” utdanninger for å bruke Putnams terminologi (Putnam 1977). Det er mulig at disse oppfatter seg som næringslivets og landbrukets talspersoner inn i kommunen, men denne holdningen står neppe like sterkt som den står hos helse- og sosialpersonell. Dermed blir ikke lojalitetsproblemer – å velge mellom lojalitet til politiske vedtak eller til klient – like sentrale i denne sektoren. De verdiene som sektoren forvalter er også klart mer graderbare, det vil si at de kan forhandles om og justeres. I tillegg er det som tidligere nevnt en ganske marginal sektor, noe som kanskje gjør den til sektor som bare har liten interesse for politikerne. Det er en gruppe som i stor grad får operere ”i fred” for politisk inngripen.
Før vi forlater tanken om en kommunal forvaltningskultur og mulige subkulturer bør vi trekke fram de interessante effektene som ikke er der, det vil si de effektene vi kanskje kunne forvente, men ikke finner. Vi finner ingen spesiell profesjonskultur, kjønnskultur, eller alderskultur. Og til slutt er det noen svake tegn som tyder på at rolledefinisjonen til en viss grad tilpasses til den politiske situasjonen, først og fremst til politisk spredning og stabilitet. Dette, selv om det kun er små variasjoner, kan tyde på at administratorer også justerer sin rolledefinering i forhold til den politiske situasjonen man befinner seg i. Selv om en grunnleggende kultur danner basis, er det mulig å justere denne til å passe i ulike situasjoner.
Hovedfunnet er at i de studerte kommunene så står autonomi-idealet svært sterkt, dog med visse variasjoner, samtidig som administratorene selv mener de er svært forsiktige med å involvere seg i noe som kan minne om et politisk spill. Men hvordan oppfatter politikerne administrasjonen? Er det samsvar mellom administrasjonens selvoppfatning, og politikernes oppfatning av den samme administrasjonen? Dette skal vi se nærmere på i neste kapittel.