9.3 Aktivisering av maktbaser – administrasjonens rolledefinisjon
Med utgangspunkt i de to forrige funn – at administrasjonen ble opplevd som like mektig lokalt som lokalpolitikerne, og at det var en viss overlapping mellom politikk og administrasjon – gikk vi nærmere inn på relasjonen mellom de to sfærene. Det første forholdet som ble undersøkt var hva slags rolle de lokale administrative lederne inntok overfor lokalpolitikerne før og etter politiske vedtak.
Det er en svært utstrakt grad av felles oppfatning av hva som er den ”riktige” rolledefinisjonen, faktisk i så stor grad at det er fullt mulig å snakke om en felles kommunal forvaltningskultur på dette området. Den faglige autonomien står svært sterkt i fasen før politiske vedtak fattes. Det er liten vilje til å pynte på informasjon eller å tilpasse informasjon til de politiske forhold som måtte dominere i kommunen. Faglig argumentasjon er man ikke redd for å fremme for politikerne, men man er forsiktig med å inngå i en for sterk debatt der målet er overtalelse. Kritikk av politiske vedtak er man heller ikke redd for å fremme, men det skal skje innad i organisasjonen og ikke gjennom media. Det virker som om administrative ledere forsøker å kombinere den faglige uavhengigheten og avstanden med forsiktighet med å inngå i noe som kan bli oppfattet av politikerne som et politisk spill. Samtidig er man ikke redd for å legge fram sine meninger, argumentere for dem, men dog ikke inngå i et politisk spill for ”kjempe” ens løsning igjennom overfor politikerne.
Dette ligner i stor grad på det idealet Mouritzen og Svara (2002) betegner som ”kompetent nøytralitet” (”neutral competence”). Det er ikke en nøytralitet i den forstand at den administrative lederen ikke har noen egne meninger, for det ville, i Mouritzens og Svaras ord (op.cit.:28) være ”neutrality without competence”. Videre siterer de Asmeron og Reis (1996:8-9) som hevder at kompetent nøytralitet er det følgende:
Neutrality does not mean that top level civil servants cannot or should not be involved in the articulation of public policy. Indeed, senior officials are professionally and morally obliged to provide their political leaders with the best policy alternatives based on sound arguments, relevant precedents and suitability to the changing environment. The expectation that they will render these services from a non-partisan position is the crux of the matter.
Den uavhengige holdningen som kommer fram i denne delen av undersøkelsen viser at heller ikke de norske administrative ledere er redde for å fremme sine faglige synspunkter, uansett hva politikerne måtte mene om dem. På den annen side fremstår de kommunale administratorene i denne undersøkelsen som ganske ”forsiktige”. De er forsiktige med å argumentere for sterkt, for å overtale politikere og for å danne allianser for å sikre at det de mener er faglig best blir vedtatt av politikerne. Skulle man sette et ord på den norske, kommunale forvaltningskulturen vis-à-vis politikerne så må det bli ”den forsiktige kompetente nøytraliteten”. Administratorene er svært påpasselige med å ikke inngå i noe som kan oppfattes som et politisk spill.
Denne tolkningen støttes av funn gjort i Mouritzens og Svaras (2002) store komparative studie. I et forsøk på å måle hvorvidt administrative toppledere engasjerer seg i det vi kan kalle politikk (”politics”) stilte de et spørsmål om hvor viktig del av jobben deres det var å gi politiske råd til ordføreren, en person som ofte vil representere den dominerende politiske koalisjonen i kommunen. Her viser det seg at administrative ledere innenfor det styringssystemet de kaller ”council-manager”, og som har mange fellestrekk med den norske formannskapsmodellen legger relativt lite vekt på det å gi politiske råd. I Norge mener 73 prosent av respondentene at dette er av liten eller ingen betydning, (op.cit.:142, tabell 6.1), og blir bare overgått av Finland der 86 prosent mener det samme.
Det er også variasjoner, dog ganske svake, innenfor den dominerende kulturen vi kalte den ”forsiktige nøytrale kompetansen”. Litt tabloid kan vi si at de aller fleste er nøytrale, men ikke alle er like forsiktige. Noen er villige til å gå litt lenger i å påvirke politikere, kritisere politiske vedtak, gå ut i media, og lignende. To mulige subkulturer trer fram, en knyttet til sentralitet og en til arbeidsfelt eller sektor. Disse er kun variasjonen over et tema, og representerer ikke på noen måte dramatisk avvikende forvaltningskulturer. Alle, nokså uavhengig av trekk ved kommunen, ved organisasjonen og ved den enkelte leder befinner seg innenfor rammene av det jeg kalte ”den forsiktige nøytrale kompetansen”. Det er den store enigheten, ikke variasjonen, som man bør legge størst vekt på.
Generelt sett, og tilsynelatende i strid med det administrative ledere rapporterer, så mener politikerne at administrasjonen i stor grad føyer seg etter politiske signaler. Det er svært få tegn til at politikerne mener at administrasjonens autonomi er noe stort problem. Dette kan tolkes som at kommunepolitikerne respekterer, og muligens også forventer, den formen for autonomi som administrasjonen utviser, der faglighet vektlegges sterkt. På samme måte er det svært få politikere som mener at administrasjonen involverer seg i det vi kalte ”det politiske spillet” knyttet til påvirkning, allianser og forhandlinger. Dette støtter opp under administrasjonens syn om at dette er en type atferd som ikke er akseptert i det vi kalte den dominerende kulturen. Oppfatningen av politisk lojalitet i iverksettingsfasen står også sterkt blant politikerne, og faller her sammen med administratorenes egenrapportering av hvor viktig politisk lojalitet er i denne fasen.
Men også her er det selvfølgelig visse variasjoner, i stor grad etter de samme linjer som tidligere. Sentralitet ytterligere forsterker følelsen av at administrasjonen tar politiske signaler, at den ikke opptrer politisk og at den iverksetter lojalt. Dette forsterker ytterligere de konturene vi har sett til et ”elitedemokrati” i de studerte kommunene. Innen den politiske eliten har man relativt større tiltro til administrativ opptreden, enn det mer perifere politikere har. De som oppfatter det slik at administrasjonen opptrer politisk og ikke tar politiske signaler er med andre ord de mindre sentrale politikerne, høyst sannsynlig representanter fra politiske partier som ikke inngår i det vi kan kalle kommunens ”dominerende koalisjon”. At denne gruppen mener at administrasjonen ikke tar politiske signaler burde ikke overraske, nettopp fordi administrasjonen bare i mindre grad kan forvente å ta signaler fra et mindretall i det politiske organet. At de mer perifere politikerne også oppfatter det mer slik at administrasjonen spiller et politisk spill er også naturlig. Administrasjonen vil ganske naturlig – selv om man vektlegger faglig autonomi – ha tettest kontakt med den gruppen politikere som skal gjennomføre sin politikk: den dominerende koalisjonen. At dette kan oppfattes som en ”sammenrotting” fra dem som ikke får være med i denne gruppen burde ikke overraske. Dette er helt i tråd med K. D. Jacobsens (1960) påpeking av at oppfatning av administrasjonen ville varierer etter om man sitter i posisjon eller opposisjon.
Nok en gang ser vi også at medlemmer av Frp avviker fra de andre, noe som kan skyldes – som vi tidligere har vært inne på – enten ideologiske overbevisninger, eller det faktum at medlemmer av Frp er de mest systematisk marginaliserte i de studerte kommunene, altså et parti som nesten alltid er i opposisjon.
Interessant er det også å se at politikernes oppfatning av administrasjonen varierer med kommunestørrelse. Jo større kommune, jo flere administrativt ansatte, desto sterkere opplever man et politisk spill og at administrasjonen ikke tar politiske signaler. Alt dette understreker de styringsproblemer, opplevd fra politisk side, som kan følge med økt kommunestørrelse og dermed større organisasjoner å ”holde styr på”. Dette funnet bør være interessant i debatten om kommunesammenslåing, fordi man her kan ane konturene av en viss stordriftsulempe. Større kommuner kan føre til mindre gjensidig tillit mellom partene, noe som igjen kan føre til større ressursbruk knyttet til direkte politisk kontroll av administrasjonen.
Det er ikke slik at administrasjonen definerer sin egen rolle som en fullstendig passiv og underordnet politisk tjener. Den faglige friheten, knyttet til selvstendighet i utarbeidelsen av informasjon og vilje til å kritisere politiske vedtak som oppfattes som lite faglig gode, står sterkt. Slik sett kunne man frykte en administrasjon som fungerte som en løsrevet enhet, utenfor politisk kontroll. Men politikerne opplever tydeligvis ikke administrasjonen slik, noe som antyder at denne friheten er noe som ikke bare er noe administrasjonen har tilrevet seg, men faktisk er noe politikerne ønsker. Politikk og administrasjon er sammenvevd, men de to gruppene møter hverandre med ulikt utgangspunkt og ulike verdier (Mouritzen og Svara 2002). Administratorenes svar tyder på at man har funnet en balanse der faglig autonomi understrekes sterkt i forberedende faser, mens den politiske lojaliteten vektlegges sterkt i den iverksettende fasen. Politikernes generelle oppfatning av administrasjonen tyder på at administrasjonen faktisk klarer å opprettholde en balanse.