4.4. Synliggjøring av profesjonell lobbyisme – institusjonelle forhold
Institusjonelle trekk ved det norske politiske systemet sto sentralt i hypotesen om stortingsrepresentantenes holdninger til profesjonell lobbyisme. Vi ser nå nærmere på hypotesene om kapasitetsbegrensninger på Stortinget og skillet mellom opposisjons- og regjeringspartier. Til slutt diskuteres norske lederes holdninger til synliggjøring av profesjonell lobbyisme.
- Kapasitetsbegrensninger
Ett av de institusjonelle trekkene ved det norske Stortinget som har stått sentralt i parlamentsforskningen de siste tiårene, er kapasitetsbegrensninger. Helland har formulert dette synet som følger: "Stortingsrepresentantene er få, saksmengden er overveldende, sakene er som oftest teknisk kompliserte og Stortingets knapphet på saksrelevant ekspertise er kronisk." (2001a:82). Hypotesen som ble fremsatt om kapasitetsbegrensninger og holdning til profesjonell lobbyisme sa at stortingsrepresentanter som mener de er underlagt vesentlige kapasitetsbegrensninger er mer positive til informasjonsaspektet ved profesjonell lobbyisme enn andre representanter. Til grunn for resonnementet lå en antagelse om at representantene ville betrakte bearbeidet informasjon fra andre enn regjeringen som et velkomment bidrag i en presset arbeidsdag.
Funnene tydet ikke på at det finnes sammenheng mellom opplevelsen av kapasitetsbegrensninger og holdning til profesjonell lobbyisme. Heller ingen av enkeltspørsmålene som inngår i indeksen som måler kapasitetsbegrensninger, gir signifikante sammenhenger med holdningsspørsmålet. Konklusjonen er derfor at opplevelsen av stor informasjonsmengde, høye krav til egeninnsats, få administrative støttefunksjoner og liten utredningskapasitet ikke har noen direkte effekt på stortingsrepresentantenes holdning til informasjonsaspektet ved profesjonell lobbyisme.
Hva kan forklare at det ikke finnes noen sammenheng? For det første må man ta med i betraktningen at spørsmålene som måler kapasitetsbegrensninger, kan oppfattes som sensitive. Spesielt når det gjelder spørsmålet om høye krav til egeninnsats, vil det være naturlig at stortingsrepresentantene kvier seg for å innrømme at kravene er for høye. Mens godt over 70 prosent av representantene oppfatter få administrative støttefunksjoner og liten utredningskapasitet som en viss eller stor begrensning og nærmere 60 prosent betrakter stor informasjonsmengde som en viss eller stor begrensning, mener bare drøye 25 prosent at høye krav til egeninnsats utgjør en begrensning i arbeidet.
Resultatene over viser at forklaringen ikke bunner i at få representanter opplever store kapasitetsbegrensninger. Resultatene tyder heller på at kapasitetsbegrensninger oppleves som et problem, men at dette ikke påvirker stortingsrepresentantenes holdninger.
Resultatene kan innebære at den informasjonen som profesjonelle lobbyister og andre bidrar med, ikke kan erstatte informasjon fra Stortingets egne ansatte og forvaltningen, eller at informasjonen simpelthen blir betraktet som nok en byrde til den ellers store informasjonsmengden. Dette kan bety at profesjonelle lobbyister ikke lykkes i å bearbeide informasjonen godt nok til at den kan benyttes av representantene.
- Opposisjonspartier versus regjeringspartier
Forskjellene mellom å sitte i opposisjon og posisjon er mange og til dels store. En av de større forskjellene er tilgang på forvaltningen som utredere. Dette er grunnlaget for hypotesen om at stortingsrepresentanter som sitter i opposisjon er mer positivt innstilt til informasjonsverdien av profesjonell lobbyisme enn det representanter for posisjonspartier er. Det var ingen støtte å spore i datamaterialet til denne hypotesen. Dette er relativt overraskende ettersom representanter i opposisjon ikke har samme tilgang på informasjon fra forvaltningen som det representantene for regjeringspartiene har.
Det kan imidlertid tenkes at resultatene er sterkt preget av den politiske situasjonen da lederskapsstudien ble gjennomført. Det var sentrumspartiene som satt i regjering da respondentene ble intervjuet. Den såkalte Bondevik I-regjeringen var fersk, og stortingsrepresentantene for Sp, Venstre og KrF opplevde å representere et regjeringsparti for første gang på mange år, eller for manges del for første gang noensinne. Dette kan ha ført til manglende "regjeringsidentitet" blant regjeringspartienes representanter på Stortinget. Arbeiderpartiet hadde nettopp abdisert fra regjeringskontorene, men det er ikke utenkelig at representantene for det tradisjonelt "statsbærende" partiet Ap – i langt større grad enn mellompartienes representanter – så verden gjennom et regjeringspartis øyne.
Ved å kjøre en regresjonsanalyse hvor Ap blir definert som regjeringsparti og alle andre partier som opposisjonspartier, blir imidlertid også denne ad-hoc-hypotesen avkreftet. Det er ingenting som tyder på at det finnes noen sammenheng mellom det å sitte i opposisjon og det å være positiv til informasjonsaspektet ved profesjonell lobbyisme.
Spørsmålsstillingen skaper problemer når funnene skal tolkes. Hvis stortingspolitikerne har besvart spørsmålet om informasjonsverdien som et generelt holdningsspørsmål, er det ikke overraskende at sammenhengen mellom opposisjon versus regjering og holdning ikke er signifikant. Vi har allerede påpekt at det er partitilhørighet som best forklarer representantenes holdninger. Hvis representantene derimot har tatt stilling til informasjonsverdien, er resultatet langt mer interessant.
Flere forskere har pekt på at opposisjonen kan benytte lobbyister som en alternativ informasjonskanal til regjeringen og forvaltningen (Espeli 1999:227). Resultatene av denne undersøkelsen tyder på at informasjonen som profesjonelle lobbyister kan bidra med ikke verdsettes høyere av opposisjonen i Stortinget enn representanter for regjeringspartiene. Funnene i rapporten tyder heller ikke på at representanter som opplever sterke kapasitetsbegrensninger er mer positive til informasjonen fra profesjonelle lobbyister enn andre.
Det er to åpenbare tolkninger av disse resultatene: Den første tolkningen tyder på at Lupia og McCubbins (1995) har et godt poeng når de påstår at parlamentsmedlemmer er i stand til å skape egne institusjoner som kan håndtere tilgang på informasjon, og ikke minst bearbeiding av informasjon. Akkurat som i forvaltningen har muligens stortingsrepresentantene innrettet seg på en særdeles kostnadseffektiv manér; interesseorganisasjonene og andre berørte parter lar brannalarmen gå når viktige saker nærmer seg dagsorden – og det er disse gruppene som må bære kostnadene (McCubbins og Schwartz 1984:168). Denne tolkningen innebærer at representantene allerede har et velfungerende system som gir dem den informasjonen de behøver, og at forskjellen mellom informasjonstilgangen til representanter i opposisjon og regjering, ikke er så stor som man vanligvis har antatt.
Den andre tolkningen er at stortingsrepresentantene opplever interesseorganisasjonenes informasjonsformidling som overveldende, og at de derfor betrakter ytterligere informasjon som en byrde. Som allerede nevnt oppfatter 60 prosent av representantene stor informasjonsmengde som en begrensning.
- Alle vil synliggjøre, ingen vil regulere
Regulering av profesjonell lobbyisme er inngående drøftet blant annet av Espeli (1999) og Helland (1999a). Vi diskuterer av denne grunn ikke mulige reguleringsregimer. Derimot ser vi på hva stortingsrepresentantene sier – og hva de gjør.
Ifølge signallitteraturen vil profesjonelle lobbyister kunne bidra til bedre informerte myndighetsvedtak, under den forutsetning av kostnadene ved å kjøpe slike tjenester gjøres kjent for politikerne. Denne forutsetningen har til nå ikke vært oppfylt i det norske Stortinget, og dette kan ha satt sitt preg på norske lederes holdninger til profesjonell lobbyisme.
Norske ledere ønsker å synliggjøre profesjonell lobbyisme. Hvem kjøper profesjonelle lobbytjenester, for hvilket beløp og i hvilke sak? Nær sagt alle ønsker at denne informasjonen skal offentliggjøres. 90 prosent av stortingsrepresentantene ønsker slik informasjon, og dette kan kanskje bidra til å kaste lys over representantenes holdninger til informasjonsverdien av profesjonell lobbyisme. 20 prosent av representantene er helt enige i at profesjonell lobbyisme fører til at viktige saker blir grundigere belyst. 45 prosent er delvis enig. Det er god grunn til å anta at representantene ville verdsette informasjonen fra profesjonell lobbyister høyere om de visste hvem den profesjonelle lobbyisten representerte. Tidligere kvalitative undersøkelser har vist at representantene i svært stor grad er skeptiske til budskap med ukjent avsender – det vil si budskap formidlet av profesjonelle lobbyister som ikke oppgir navn på oppdragsgiver. Representantene gir også uttrykk for at de foretrekker at interessegruppene selv møter på Stortinget for å presentere budskapet sitt. Slik kan representantene lettere vurdere troverdigheten i budskapet (Lindstad 1998).
Disse forskningsresultatene er trolig en god forklaring på hvorfor stortingsrepresentanter flest ønsker å synliggjøre profesjonell lobbyvirksomhet. Det er grunn til å anta at større åpenhet om hvem som står bak den profesjonelle lobbyisten, vil øke verdien av den informasjonen den profesjonelle lobbyisten ønsker å formidle. Det finnes riktignok ikke en statistisk sammenheng mellom holdning til informasjonsaspektet og synliggjøring blant stortingsrepresentantene, men ser man på alle lederne samlet, er sammenhengen negativ[28]. Det betyr at jo lavere informasjonsverdi lederne mener profesjonell lobbyisme har, jo mer ønsker de å synliggjøre virksomheten.
Resultatet av dette holdningsspørsmålet avdekker et paradoks: Et overveiende flertall av stortingsrepresentantene vil synliggjøre profesjonell lobbyisme, men flertallet stemmer ikke for å regulere profesjonell lobbyisme. Påstanden representantene og de andre elitene skulle ta stilling til lød: "Det er ønskelig at profesjonell lobbyisme synliggjøres, slik at myndigheter og allmennhet får vite hvem som kjøper slike tjenester for hvilke beløp i ulike saker." Det er siden midten av 1990-tallet fremmet to forslag i Stortinget som har tatt sikte på å synliggjøre profesjonell lobbyisme.
I Kristin Halvorsens dokument 8-forslag i sesjonen 1995/1996 besto forslaget i å endre selskapslovgivningen slik at informasjonsrådgivere måtte vise ”full åpenhet om hvem som er deres oppdragsgivere i form av en oversikt i forbindelse med årsrapporten.”. Halvorsen foreslo også at de samme selskapene ”til enhver tid skal være pliktige til å oppgi sine oppdragsgivere på direkte forespørsel.” Forslaget var blant annet begrunnet med behovet for åpenhet: ”De demokratiske problemene oppstår når forsøkene på påvirkning gjennom betalte informasjonsrådgivere foregår i det skjulte.” (Dok.nr.8:113 1995-1996).
Halvorsen peker her på et viktig poeng. Bruk av profesjonell lobbyisme i Norge foregår sannsynligvis i størst grad som rådgivning forut for at interessegruppen selv henvender seg til stortingsrepresentanter eller andre beslutningstakere. Ettersom profesjonell lobbyisme ikke er synliggjort, er det umulig for beslutningstakerne å vite hvilke interessegrupper som på forhånd har betalt en profesjonell lobbyist for å utforme budskapet og forberede fremføringen av budskapet.
Dette er spesielt problematisk fordi stortingsrepresentantene selv legger vekt på "profesjonell" fremføring av budskap (Lindstad 1998). Politikerne foretrekker godt forberedte lobbyister, som går rett på sak, og som er i stand til å fremføre et klart budskap i løpet av den tilmålte tiden (ibid). Det er ingen tvil om at lobbyister som har kjøpt profesjonell lobbyrådgivning, er bedre utrustet i møtet med svært profesjonelle politikere enn det "amatørlobbyister" er.
Sponheim og Kvassheim foreslo i sesjonen 2000/2001 at: ”Det utarbeides forslag til en registreringsordning for de som oppsøker Stortinget på vegne av en organisert interesse for å påvirke Stortinget i saker som er til behandling.” (Dok.nr.8:31 2000-2001). Begrunnelse for forslaget besto blant annet i at ”Større åpenhet [...] vil være et godt bidrag til å bedre innsynet i viktige deler av den politiske beslutningsprosessen”. I forslaget ble det også pekt på at Stortinget har ”tatt seg større handlefrihet når det gjelder å endre Regjeringens saksframlegg [...] Desto viktigere er det da at det blir åpenhet om hvem som er premissleverandører for Stortingets endringer av framlegg for regjeringen.”. Presidentskapet avviser i innstillingen forslaget (Innst.S.nr.284 2000-2001).
Både Halvorsens og Sponheim og Kvassheims forslag er i all hovedsak begrunnet ut fra åpenhet som et ideal i demokratiet. Begrunnelsene avviker i liten grad fra spørsmålsstillingen i lederskapsundersøkelsen. Allikevel ble forslagene avvist.
Det er godt kjent fra samfunnsvitenskapelig litteratur at holdninger ikke kan likestilles med handlinger, og at holdninger ikke fører til atferd (Oskamp 1991). "Tvert imot er det heller slik at holdninger er influert av atferd," skriver Mordal (1989:40).
Lederskapsundersøkelsen ble gjennomført i 2000. Stortingsrepresentantene er med andre ord i all hovedsak de samme representantene som stemte ned Sponheim og Kvassheims forslag. Kanskje ligger forklaringen i spørsmålsstillingen; å "synliggjøre" kan nok for mange representanter høres langt mer tiltalende ut enn å "regulere".
Halvorsens forslag ble avvist av justiskomiteens flertall, bestående av Ap, H og Frp. Flertallet anerkjente problemstillingen, men skriver:
Flertalet kan likevel ikkje sjå at det er behov for særlege lover på dette området no. Det vil heller ikkje reint lovteknisk vere lett å finne fram til konkrete og effektive tiltak som imøtekjem intensjonane i forslaget.” (Innst.S.nr.118 1996-1997).
Her er det altså blant annet lovtekniske grunner som begrunner avvisningen. Presidentskapets begrunnelse for å avvise Sponheim og Kvassheims forslag, har imidlertid ingen slik begrunnelse. Her heter det at å kunngjøre ”hvem som møter til komitéhøringer, ivaretar en del av intensjonene” i forslaget, og at presidentskapet ikke finner grunn til å foreslå å innføre en registreringsordning (Innst.S.nr.284 2000-2001). Her finnes det med andre ord ingen presis begrunnelse for avvisningen.
Stortingsflertallet avviste Halvorsens forslag blant annet med begrunnelse i at regulering er vanskelig lovteknisk. Lederskapsundersøkelsen viser imidlertid at stortingsrepresentantene ønsker større åpenhet om profesjonell lobbyisme. Dette kan også løses ved at bransjen selv enes om etiske retningslinjer og normer for åpenhet.
Lederskapsundersøkelsen kan ikke berette om hvorvidt dagens institusjonalisering – med andre ord ingen regulering av profesjonell lobbyisme – påvirker norske lederes bruk av profesjonelle lobbyister. Men det er liten tvil om at visse institusjonelle trekk setter sterkt preg på norske lederes holdninger til profesjonell lobbyisme. Norske ledere flest ønsker å synliggjøre profesjonell lobbyvirksomhet – dette i strak motsetning til dagens ordning.
[28[ ]]Pearsons r på 0,18 og et signifikansnivå på 0,00.