2.3 St.meld. nr. 58(1996-97): Miljøpolitikk for en bærekraftig utvikling
Noen år etter at St.meld. nr. 46 var lagt fram, i 1992, ble det oppnevnt et utvalg for å vurdere virkemiddelbruken i norsk miljøpolitikk. Dette resulterte i NOU 1995:4 Virkemidler i miljøpolitikken. Mandatet var (s.32) å ”gjennomgå de administrative virkemidlene som i dag benyttes for å redusere miljøproblemene med sikte på en effektivisering av virkemiddelbruken”. En viktig grunn til opprettelsen av utvalget var (s. 33) ”ønsket om å sikre at miljøpolitikken utformes på en mest mulig kostnadseffektiv måte”. Berge Furre (2000:311) karakteriserer de første årene på 1990-tallet som økonomisk ”vanskelege for svært mange”. Det norske samfunn var preget av en bankkrise og gjeldskrise som ”skaka den nasjonale - og den private – økonomien.” Det var store underskudd på statsbudsjettene, stigende arbeidsledighet og stagnerende produksjon på fastlandet. Kanskje ikke så rart at man tenkte mye på økonomisk effektiv virkemiddelbruk da utvalget bak NOU 1995:4 ble nedsatt og utredningsarbeid ble utført? Hvor sterkt denne NOUen er preget av økonomenes kunnskapsmakt, vises bl.a. i den sentrale del ”Teoretisk gjennomgang av miljøpolitiske virkemidler”. Der presenteres i overveldende grad en økonomisk teori om virkemidler.
Når St.meld. nr. 58 utarbeides og legges fram, er økonomien kommet på rett kjøl igjen. Det er likevel grunn til å anta at økonomiske resonnementer og begreper gjør seg sterkt gjeldende, ikke minst med tanke på det omfattende faglige arbeidet som ble lagt ned i NOU 1995:4. Der fikk økonomene tydelig og grundig vist hvilken relevans deres fag kan ha for miljøpolitiske problemstillinger. Dessuten var jo sansen for markedsløsninger på de forskjelligste områder av politikken og samfunnslivet generelt voksende utover på 1990-tallet. Stortingsmeldingen bør likevel leses ”med åpent sinn” – men ikke forutsetningsløst.
I arbeidet med denne teksten er jeg primært ute etter å få fram det som måtte finnes av forskjeller eller forandringer i forhold til analysen og anbefalingene i St.meld. nr. 46. Selv om økonomene neppe har mistet sitt sterke grep om miljøpolitikken kan jo både de politiske myndigheter og deres faglige rådgivere ha forandret seg i løpet av åtte år. Statsrådene med ansvar for St.meld. nr. 58 er Thorbjørn Berntsen, og Thorbjørn Jagland er statsminister. Det er mao. fortsatt sosialdemokratene som har regjeringsmakten (avbrutt av en borgerlig trepartiregjering under ledelse av Jan P. Syse fra høsten 1989 til høsten 1990), men det er like før de mister den. Meldingen godkjennes i statsråd 6. juni 1997, etter høstens stortingsvalg overtar Kjell Magne Bondevik som statsminister.
I St.meld. nr. 58 finner vi en mer problematiserende og kritisk omtale av økonomisk vekst enn i St.meld. nr. 46. Følgende formulering er et klart eksempel på det (s. 10):
”Verdens fattige befolkning har en legitim rett til å øke sitt velstandsnivå. Men naturgrunnlaget på jorda vil ikke tåle at en stadig voksende verdensbefolkning innretter seg etter dagens forbruksmønster og -nivå i industrilandene. På mange områder har menneskene allerede brutt, eller er i ferd med å bryte, de grensene som naturgrunnlaget setter. Dette er bakgrunnen for at verdens forbruks- og produksjonsmønstre må endres, og at industrilandene har et særskilt ansvar for å gå foran i denne prosessen.”
Samtidig skisserer meldingen en sosiologisk tilnærming til den økonomiske vekstens årsaker (s. 20):
”På alle nivåer kan ulikheter i levestandard oppfattes som en drivkraft for økonomisk vekst. De mindre rike føler en legitim rett til å minske forskjellene mellom seg og de rikere, gjennom å øke sine inntekter. Selv på materielle nivåer som er høye, historisk sett og i en global sammenheng, er økonomisk ulikhet en kilde til krav om økt kjøpekraft.
Erfaringene tilsier at menneskenes opplevde behov ikke uten videre ”mettes” når forbruket når visse nivåer.”
Den økonomiske utviklingen beskrives som et resultat av forskjellige valg – også politiske. I tråd med denne forståelsen er det mulig å velge annerledes, å føre en politikk som bringer utviklingen inn på en annen kurs (s.17):
”Forbruk og produksjon utvikles innenfor en ramme av menneskelige verdier. Disse verdiene kommer dels til uttrykk gjennom forbrukerholdninger og individuelle valg, dels gjennom kollektive handlinger. Politisk handling, såvel miljøbegrunnet som annen, utgjør en betydelig faktor bak utviklingen. Gjennom nasjonale miljøverntiltak og internasjonalt samarbeid kan forbruks- og produksjonsmønstrene endres i bærekraftig retning.”
Senere i meldingen kan vi lese at: ”Valget for framtiden bør være livskvalitet og miljø framfor økende stress og forurensende forbruk.” Man forholder seg kritisk til forbruksveksten, også av andre grunner enn dens miljømessige konsekvenser. (s. 23):
”Mye kan tyde på at livskvaliteten i vårt land, som i andre rike land, ikke nødvendigvis øker i takt med den materielle levestandarden. Side om side med mange husholdningers strev for å dekke sine behov gjennom økte inntekter, vokser erkjennelsen av at en videreføring av dagens forbruksvekst ikke automatisk fører til større behovstilfredsstillelse i dypere forstand. Sammen med kunnskapen om de miljøbelastningene som følger med forbruksmønsteret i Norge, utgjør denne erkjennelsen en kilde til ettertanke i forhold til samfunnsutviklingen.
Det betyr ikke at man mener det er lett å velge en annen kurs (s. 23):
Mange av de sentrale miljøutfordringene i dag, som klimaproblemet, reduksjonene av det biologiske mangfoldet, utslipp av helse- og miljøfarlige kjemikalier og lokale luftforurensninger, henger tett sammen med aktiviteter som oppfattes som helt nødvendige deler av levesettet.”
Dette konkretiseres ved å vise til at veksten i privatbilbruk henger sammen med (s. 23) ”framveksten av en samfunnsstruktur som krever stor mobilitet og dessuten forutsetter at store deler av transportbehovet dekkes med privatbil”. Man viser på den annen side til teknologiske framskritt og (s. 23) ”vridningene i forbruket i retning av relativt mer tjenester og dessuten relativt mer kvalitet, faktorer som bidrar til at miljøbelastninger generelt ikke øker i takt med forbruksvolumet”.
Teksten understreker at Regjeringen (s. 14) særlig vil satse på “å utvikle rammevilkår som stimulerer til mer bærekraftige produksjons- og forbruksmønstre, og utvikle nødvendig verktøy som grunnlag for å kunne styre samfunnsutviklingen i en bærekraftig retning og sikre en målrettet og mest mulig kostnadseffektiv miljøverninnsats på tvers av sektorene.” Både her og i tidligere siterte formuleringer synes det som om man i større grad enn i St.meld. nr. 46 har ambisjoner om å styre – i hvert fall påvirke – samfunnsutviklingen mer generelt, og ikke bare bestemte og spesielt miljørelaterte aspekter ved den. Den faglige tilnærmingen virker bredere. Selv om økonomiske begreper og resonnementer fortsatt gjør seg godt gjeldende, preger de ikke denne teksten fullt så sterkt som forgjengeren. I større grad kommer også andre faglige stemmer og synspunkter til orde. Ikke så veldig utførlig og ordrikt, men gjennom noen innspill til å betrakte og analysere miljøproblemene og deres årsaker i flere perspektiver enn det økonomiske. Forbruksveksten relateres til samfunnsstrukuren, politikken og normative spørsmål om hva det gode liv egentlig består i. Dermed inviterer teksten til oppfølging og diskusjon ut fra såvel sosiologiske, statsvitenskapelige, historiske og filosofiske perspektiver. Leser vi teksten noenlunde velvillig, kan vi si at den viser - eller i hvert fall antyder – hvordan miljøproblemene kan settes inn i flere forskjellige faglige og politiske sammenhenger.
Dette betyr som nevnt ikke at økonomien er ute av bildet. Både som vitenskap og samfunnssfære er den fortsatt sterkt til stede i teksten. Virkeligheten beskrives stadig i stor utstrekning i økonomiens språk, og økonomiske virkemidler er godt representert i den miljøpolitiske verktøykassen meldingen presenterer. Man peker på at (s.17-19):
”Det er en gjennomgående skjevhet i måten økonomien virker på, ved at det framstår som ”gratis” for bedrifter og husholdninger å utsette naturmiljøet for belastninger og ødeleggelser. Mens prisene på varer og tjenester i prinsippet gjenspeiler innsatsen av arbeidskraft og kapital, finnes det i utgangspunktet ikke noe marked for eller noen pris på naturmiljøets ”tjenester”.
Meldingen peker på at botemidlet, som allerede anvendes, er (s. 19) ”å bringe disse verdiene inn i bedriftenes og husholdningenes rammevilkår”. Skatte- og avgiftssystemet framheves som et viktig instrument i denne sammenheng. Men hva vil man ellers gjøre for å styre utviklingen i mer miljøvennlig og bærekraftig retning?
Meldingen går inn på hvilken rolle staten selv kan spille (s. 14): “Regjeringen vil også påse at miljøhensyn integreres i offentlig forvaltningsvirksomhet. En miljøtilpasset statlig innkjøpspolitikk vil bli særlig sentral i denne sammenhengen.” Det foreslås at et utvalg skal (s. 14): avdekke og foreslå endringer i lovverk som kan være til hinder for eller ikke gir tilstrekkelige insentiver for en bærekraftig utvikling”.
Det politiske ansvar for miljøpolitikken ligger ikke bare hos staten (s. 15): ”Kommunene vil spille en sentral rolle for utviklingen av riktige rammevilkår, bl.a. gjennom sitt ansvar for plan- og bygningsloven. Miljøforholdene der folk bor og oppholder seg til daglig har stor betydning for deres helse og trivsel, og for utviklingen av miljøvennlige eller miljøskadelige vaner og forbruksmønstre.” Når kommunenes betydning utdypes senere, trekkes også et deliberativt perspektiv inn i teksten (s. 29): ”Utvikling av lokalsamfunnene i bærekraftig retning er avhengig av legitimitet i befolkningen. Det blir derfor viktig å sette i gang prosesser som legger opp til bred folkelig medvirkning.”
I likhet med St.meld. nr. 46 nevner også denne meldingen at de frivillige organisasjoner spiller en viktig rolle som høringsinstans for myndighetene, men framholder i tillegg at de bidrar til (s. 32) ”å få satt nye saker på dagsordenen”. De tillegges dermed en mer aktiv og betydningsfull rolle, i tråd med det deliberative demokrati-perspektivet. I likhet med den forrige meldingen går man inn på utdanningssystemets betydning for å fremme miljøbevissthet, og forskningens viktighet i arbeidet med å løse miljøproblemer. Også i omtalen av forskningsformidling kommer en sterkere deliberativ forståelse til uttrykk enn i forgjengeren (s. 33):
”For å bidra til økt bevissthet, bedre kunnskap og bedre felles forståelse av sentrale forskningsetiske og miljøfaglige spørsmål, vil det skapes nye møteplasser for forskere fra ulike fag og miljøer, forvaltning, næringsliv og interesseorganisasjoner. Rundebordskonferanser etter kanadisk modell, konsensuskonferanser og legmannskonferanser kan på denne måten benyttes i miljøvernpolitikken.”
Det framheves i flere sammenhenger at det ikke bare er staten som i vedtaks form skal styre utviklingen i miljøvennlig retning. Man håper at andre aktører vil være aktive medspillere. Meldingen sier at (s. 16): ”Behovet for offentlige miljøvernreguleringer vil bl.a. avhenge av i hvilken grad næringslivet søker å ligge i forkant av utviklingen på dette området, på eget initiativ og ut fra langsiktig egeninteresse.” Dette utdypes senere i meldingen. Man peker på at næringslivet kan ha (s. 30) ”en egeninteresse i å holde en høy miljøprofil”, blant annet for å møte krav fra miljøbevisste forbrukere. Teksten følger opp dette synspunktet, sentralt i tenkningen om økologisk modernisering, senere (s. 80): ”Å kunne framstå som en energieffektiv og miljøvennlig produksjons-bedrift vil bli stadig viktigere for bedriftens konkurranseevne internasjonalt.”
Ikke bare næringslivet, også forbrukerne oppfordres til medvirkning i arbeidet for en bærekraftig utvikling. Dette skal bl.a. skje ved å videreutvikle systemene med miljømerking av produkter. Man vil også ”styrke forbrukernes muligheter for riktig informasjon om produktenes miljøegenskaper, ved bl.a. å vurdere endringer i markedsføringsloven”. Man peker sener på at (s. 31): ”Det ligger en sterk drivkraft for mer miljøvennlig produksjon i aktive, miljøbevisste forbrukere.”
Også i presentasjonen av aktuelle virkemidler er St.meld. nr. 58 noe mer faglig flerstemt enn sin forgjenger. Andre stemmer enn den økonomiske kommer tydeligere og fyldigere til uttrykk her enn i St.meld. nr. 46. De økonomiske virkemidlene dominerer ikke så sterkt på bekostning av andre former for tiltak. Det ser vi ved å sammenligne kap. 7 i St.meld. nr. 46 (”Virkemidler i miljøpolitikken”) med kap. 3 i St.meld. nr. 58 (”Hovedlinjer i det nasjonale miljøvernarbeidet”). Til forskjell fra det første inneholder det sistnevnte ikke noe eget underkapittel om økonomiske virkemidler. Det som kommer nærmest, er underkapitlet ”en effektiv virkemiddelbruk i miljøvernpolitikken”. Her presenteres vi for to effektivitetsbegreper. I tillegg til kostnadseffektivitet er det også snakk om styringseffektivitet; dvs. ”at de samlede endringene i rammevilkårene skal lede til at de miljøvernpolitiske målene nås med høyest mulig grad av sikkerhet” (s. 25).
Forståelsen av hvordan man bør forholde seg til kunnskap og usikkerhet i miljøpolitisk sammenheng, synes å ha endret seg noe. Det understrekes at (s. 13): ” Sammenhengene i naturmiljøet og økonomien er så kompliserte at det i praksis ikke er mulig å ha fullstendig kunnskap om alle virkninger.” Man skal føre en politikk i tråd med prinsippet om å være føre var. Det betyr at (s. 13): ”Dersom det er fare for alvorlig eller uomstøtelig skade, skal ikke mangel på full vitenskapelig sikkerhet bli brukt som grunn til å gjennomføre et naturinngrep eller utsette miljøpolitiske tiltak.” Man peker altså på at en miljøpolitikk som ikke vil overskride naturens tålegrenser, ikke alltid kan basere seg på sikker og uomtvistet vitenskapelig kunnskap. Dette er i tråd med det syn på forholdet mellom vitenskapelig kunnskap og miljøpolitisk handling som økofilosofen Arne Næss lenge har forfektet (1976: 38).
På den annen side tyr man til en bestemt form for vitenskapelig kunnskap når man må prioritere mellom forkjellige tiltak for å bekjempe miljøproblemene. Dette er i overensstemmelse med den teknokratisk variant av økologisk modernisering. Bruken av virkemidler skal være ”styrings- og kostnadseffektiv” (s. 24):
”Styringseffektivitet vil si at de samlede endringene i rammevilkårene skal
lede til at de miljøvernpolitiske målene nås med høyest mulig grad av
sikkerhet. Kostnadseffektivitet betyr at virkemidlene utløser tiltak der
hvor de samfunnsøkonomiske kostnadene er lavest, dvs. der de miljøbetingede
tilpasningene i samfunnet kommer i minst mulig konflikt med andre
samfunnsmål.”
Kostnadseffektivitet er begrepet - og systematiske beregninger av denne er grepet - som skal ha en førende plass i den norske miljøpolitikken. St.meld. nr. 58 plasserer begrepet på prominent plass i det andre underkapitlet av kap. 3, ”Hovedlinjer i det nasjonale miljøvernarbeidet”. Kap. 3.2 heter ”En effektiv virkemiddelbruk i miljøvernpolitikken”, dermed signaliserer meldingen klart at effektivitet skal være et framtredende hensyn i denne politikken. Det kan i og for seg virke helt selvfølgelig. ”Effektive” vil vi jo alle være, og hvem ønsker ikke at de mål de arbeider for, skal nås så effektivt som mulig? Med bruken av begrepet kostnadseffektivitet legger meldingen imidlertid en bestemt faglig synsvinkel til grunn for miljøpolitiske prioriteringer.
Selv om meldingen, som vi nettopp så, vedgår at økologiske sammenhenger er så kompliserte at man ikke kan ha full kunnskap om dem, skal man nettopp beregne de økonomiske konsekvenser av ulike miljøvernprosjekter. Disse kalkulasjonene skal så benyttes systematisk til å bestemme hvor miljøpolitiske virkemidler bør settes inn, for å ”komme i minst mulig konflikt med andre samfunnsmål”. Er det selvsagt at økonomiske begreper og metoder er de best egnede intellektuelle hjelpemidler til å utføre denne prioriteringen, og til å avveie realiseringen av andre samfunnsmessige målsettinger i forhold til miljøvernet? Eller finnes det alternative tilnærminger til en slik avveining og prioritering? Det er ikke min oppgave å si hvilke faglige verktøy man burde ha brukt i denne sammenheng. Å peke på mulige alternativer som ikke kommer til syne i denne teksten, er imidlertid en måte å si noe om kunnskapsmakt på.
En statsvitenskapelig tilnærming kunne for eksempel tatt utgangspunkt i legitimitetsbegrepet, og dreid seg om hvilke miljøpolitiske strategier, virkemidler og aktører som anses som akseptable og nyter tillit blant befolkningen. Forskjellige miljøpolitiske tiltak kunne vurderes ut fra et kriterium om sosial rettferdighet. Hvordan virker de inn på fordelingen av goder og byrder mellom ulike befolkningsgrupper? Man kunne også spurt: Hvilke tiltak er best egnet til å fremme opplevelsen av at det nytter å gjøre noe, og kan dermed utløse entusiasme for nye tiltak til miljøets beste?
Fra en sosiologisk og systemteoretisk synsvinkel kunne man analysere forskjellige virkemidler og strategier med tanke på i hvilken grad de ville generere økologisk betydningsfulle endringer i sosiale systemer eller institusjoner. Hva slags inngrep er best egnet til å sette i gang prosesser som kan gi brede og varig effekter, effekter som kan spre seg? Fra et økofilosofisk perspektiv er det nærliggende å spørre: Hvilke tiltak vil i størst grad være til fordel for arter eller biotoper som er truet av den nåværende utvikling.
De forskjellige faglige tilnærmingene jeg her har antydet, vil neppe kunne by på uomtvistelige svar eller entydige resultater. Poenget er rett og slett å peke på at det finnes noen alternative tilnærmingsmåter og faglige perspektiver som kunne vært benyttet i en prioritering av hvor og hvordan man skal arbeide for et bedre miljø. Når disse ikke prøves ut eller tas i bruk, har det antagelig noe med kunnskapsmakt - og avmakt - å gjøre.