2.2 St.meld. nr. 46 (1988-89): Miljø og utvikling
Denne stortingsmeldingen utgjør den offisielle norske oppfølging av rapporten Vår felles framtid (1987) fra Verdenskommisjonen for miljø og utvikling, også kalt Brundtlandkommisjonen etter dens leder, daværende statsminister og tidligere miljøvernminister, Gro Harlem Brundtland. Sissel Rønbeck var miljøverminister da denne stortingsmeldingen ble utarbeidet og lagt fram, i siste halvdel av det tiår Berge Furre i sin norgeshistorie (1991) har kalt ”markedets år”. Furre hevder at ”den sosialdemokratiske orden” langt på vei ble avviklet på denne tiden (1991: 421). Han presenterer miljøbevegelsen som den sterkeste kontrasten til den utbredte tro på markedskreftene som preget dette tiåret (1991: 462). Hvordan plasserer stortingsmeldingen seg i det spenningsfeltet Furre peker på; mellom tilliten til markedet som vekstmotor og problemløser og kritikken av veksten og markedskreftene som miljøskadelige? Hvem og hva får slippe til og gjøre seg gjeldende i dette dokumentet, der retningslinjene for en norsk bærekraftig utvikling formuleres?
Jeg vil konsentrere presentasjonen og analysen av kunnskapsbruk og kunnskapsmakt i St.meld. nr. 46 om kapitler og avsnitt der overordnede spørsmål og prinsipielle problemstillinger drøftes. Det er da nærliggende å begynne med meldingens omtale av den rapporten den skal følge opp og det begrepet den skal operasjonalisere på nasjonalt politisk nivå. ”Bærekraftig utvikling” betyr ifølge meldingen (s. 7) ”en utvikling som sikrer behovene til dagens befolkning uten å svekke mulighetene for framtidige generasjoner til å få sine behov dekket. Det viktigste budskapet er at det er nødvendig å endre prinsippene for det økonomiske og politiske samkvemmet i verdenssamfunnet og at den økonomiske veksten må gis et nytt og forsvarlig innhold.” Synet på økonomisk vekst utdypes litt senere i teksten (s. 15): ”Kommisjonens begrep «bærekraftig utvikling» betyr ikke at det er grenser for økonomisk vekst, men at økonomisk vekst må skje innenfor grenser som naturen setter.” Hvordan kan så denne kanaliseringen av økonomisk virksomhet inn i forsvarlige rammer skje? Politisk styring må til (s. 8):
”Det er ingen mulighet for at markedsmekanismene alene kan ta vare på miljøhensynene på en forsvarlig måte. Gjennom skatte- og avgiftssystemet påvirker vi forbruks- og produksjonsmønstrene. På denne måten kan markedet styres, og brukes til å nå miljøpolitiske mål. I tillegg er det viktig at enkelt-mennesker og organisasjoner oppmuntres til å ta ansvar for miljøet.”
På bakgrunn av disse synspunktene er det interessant å se nærmere på hva det står om økonomi og politikk senere i meldingen. I hvilken grad og på hvilken måte ser man for seg at den økonomiske utviklingen kan og bør styres? Hvilke politiske virkemidler presenteres og vurderes som hensiktsmessige i arbeidet for å realisere en bærekraftig utvikling? Hva slags kunnskap ligger til grunn, tas i bruk og formidles videre når disse spørsmålene drøftes? Er det noen former for kunnskap som mer enn andre bestemmer eller i sterk grad preger svarene som gis? Behandlingen av de miljøpolitiske spørsmålene vil bli lest som uttrykk for kunnskapsmakt.
Økonomisk politikk og bærekraftig utvikling
Kap. 6 bærer tittelen ”Økonomisk politikk og bærekraftig utvikling”. Kapitlet åpner med å slå fast at: ”Vår velferd avhenger av mulighetene for forbruk både av økonomiske og ikke-økonomiske goder.” Dermed etableres et faglig utgangspunkt og en synsvinkel som gir sterke føringer for tekstens videre behandling av miljøpolitiske spørsmål. Hvordan kan jeg påstå dette? Er det ikke ganske selvfølgelig, for ikke å si høyst naturlig, det man her hevder? Tilsynelatende er dette noe alle kan være enige om. Poenget er at allerede gjennom de to første ordene - ”vår velferd” - etableres et omstridt standpunkt som selvfølgelig. Mange og lange økofilosofiske diskusjoner handler nettopp om dette, nemlig striden mellom antroposentrister og økosentrister.
Økosentristene forfekter en oppfatning av og holdning til naturen som innebærer at andre arter er likeverdige og har krav på den samme respekt og beskyttelse som menneskene. Kjernen i økosentrismen er at alle levende vesener skal tillates å utfolde seg på sitt eget vis, uhindret av noen form for menneskelig dominans. Både andre arter og økosystemer skal (innen rimelighetens grenser) bevares, uansett hvilken nytte eller betydning de har for menneskene. En eventuell forskjellsbehandling til menneskenes fordel må begrunnes! Mennesket skal ikke lenger stå i sentrum som en priviligert og overordnet art (Eckersley 1992).
Det skisserte synet på forholdet mellom mennesket og resten av naturen kan virke merkverdig og lite realistisk som politisk program. Det er ikke min hensikt å gjøre meg til talsmann for økosentrismen, men rett og slett å peke på hvor gjennomført, entydig og selvfølgelig teksten unnlater å forholde seg til den alternative kunnskapen som er utviklet innenfor den økosentriske tradisjon innenfor økofilosofien, bl.a. av den norske filosofen Arne Næss (1976). Mennesket og det velferd etableres med den største selvfølgelighet som det ståsted det skal argumenteres ut fra. Et klart antroposentrisk syn på naturen legges dermed til grunn for miljøpolitikken, og sentrale miljøpolitiske spørsmål formuleres ut fra dette (s.67): ”Forvaltningen av de fornybare ressursene er et spørsmål om å ha et uttak på kort sikt som ikke reduserer mulighetene for et uttak også på lang sikt.” Det er overflødig å si hvem det er som skal foreta og ha fordel av uttakene, det dreier seg selvsagt om oss og våre artsfeller. Det ligger i tekstens to innledende ord, ”vår velferd”.
Teksten bestemmer naturens verdi og funksjon som å gi oss forbruksmuligheter. Naturen plasseres nemlig (s. 66) som en del av nasjonalformuen, og denne gir oss ”forbruksmuligheter på ulike måter”. Vi ser her tydelig hvordan naturen og miljøvernproblematikken forbeholdsløst betraktes gjennom et økonomisk begrepsapparat. Dette får konsekvenser for hvordan vern av naturen begrunnes, nemlig med at den gir oss forbruksmuligheter (s. 66): ”Forringelse av miljø- og naturressursene vil bety svekkede forbruksmuligheter.” Naturen ikke bare kan, den også bør gjøres til gjenstand for forbruk: ”Ved en fornuftig forvaltning gir alle komponentene i nasjonalformuen avkastning, det vil si at de er kilder til velferd.”
La man i stedet hensynet til andre arter, eller de økosystemene menneskene inngår i, til grunn som det overordnede normative prinsipp, ville slike formuleringer framstå som høyst problematiske. De opprettholder – som noe selvsagt og uimotsigelig – forestillinger om at naturen er der for vår skyld, som noe vi kan og bør forbruke. Man behøver ikke være økosentrist for å mene at en slik forbrukerholdning overfor naturen er uheldig. Den kan sies å svekke, snarere enn å fremme, den respekt, omtanke og omsorg overfor naturen som mange ser som vesentlige ingredienser i et annet og bedre forhold mellom menneske og natur. Det er nettopp dette miljøpolitikken til syvende og sist handler om, ifølge økofilosofien og den grønne politisk teori. Forestillingen om naturen som noe annet og mer enn en samling av forbruksmuligheter utgjør en vesentlig del av miljøvernaktivismens verdigrunnlag. Fra en statsvitenskapelig synsvinkel kan dette ”motbildet” av naturen sies å utgjøre en viktig miljøpolitiske ressurs, som inspirasjonskilde og motivasjonsfaktor i miljøkampen. Når stortingsmeldingen gjør det økonomiske menneskets beskrivelse av seg selv til det udiskutable miljøpolitiske utgangspunkt, usynliggjør den andre syn på forholdet mellom mennesket og naturen. For både aktivister og teoretikere kan naturvernengasjementet være forankret i en forståelse og opplevelse av at andre levende vesener har krav på bekyttelse, uansett om de tjener våre interesser eller ikke. Stortingsmeldingen bidrar således til en betydelig innsnevring av miljøpolitikkens verdigrunnlag.
På bakgrunn av de foregående sitatene er det ikke overraskende at stortingsmeldingen tydelig og bestemt slår fast at (s. 66): ”Spørsmålet er ikke om vi skal ha økonomisk vekst, men hva slags vekst vi ønsker.” Grunnlaget for dette standpunktet legges allerede fra begynnelsen av kapitlet, jf. den innledende formuleringen ”vår velferd”. Her framkalles en følelse av fellesskap, og teksten legger opp til enighet om verdien av økonomisk vekst - basert på de felles interesser et samlet ”vi” har. Vår velferd er nemlig avhengig av ”mulighetene for forbruk”. Med dette mener mange andre (ikke minst den økonomiske vekstens kritikere) forbruk av økonomiske goder – eller varer. Stortingsmeldingen taler derimot om (s. 66) ”forbruk både av økonomiske og ikke-økonomiske goder”. Dette vide forbruksbegrepet - som inkluderer (s. 66) ”forbruket av tjenester det vanligvis ikke betales for, for eksempel tjenester som ytes av naturen og miljøet” gjør ”forbruk” til en helt allmenn kategori. Ut fra denne forståelsen blir både det å kjøpe en tjeneste og å motta en (venne)tjeneste ”forbruk” Det ”forbrukes” uansett om man tar en biltur til en fornøyelsespark eller går tur i skogen. Når ”forbruke” gis en så vid betydning, framstår det som underlig å være kritisk til stadig mer forbruk. Når vi forbruker uansett om vi tilbringer en lørdag formiddag på kjøpesenter eller i Marka, settes forbrukskritikk i et merkelig lys, som en sær eller meningsløs virksomhet. Ut fra den allmenne betydning begrepet er gitt i meldingen, må jo mer forbruk være et uomtvistet gode - fordi det gir oss mer velferd?
Gjennom denne rent økonomiske tilnærmingen og det vide forbruksbegrepet er det noe og noen som defineres ut av debatten. Flere filosofer har uttrykt bekymring for at menneskene i vår tid i for stor grad er forbrukere av ting, naturen og hverandre. Allerede John Stuart Mill hevdet at ”the best state for human nature is one in which, while no one is poor, no one desires to be richer, nor has any reason to fear being thrust back, by the efforts of others to push themselves forward.” (sitert etter Kassiola 1990:119). I en artikkel om forholdet mellom konservativ politisk filosofi og økofilosofi har filosofen John Gray (1993:127) hevdet at: ”The project of promoting maximal economic growth is, perhaps, the most vulgar ideal ever put before suffering humankind.”
I Norge har som kjent forbruksvekstens kritikere også organisert seg, i FIVH. Denne organisasjonen og dens iniativtager og tidligere leder, Erik Damman, spilte utvilsomt en viktig rolle i norsk miljø- og samfunnsdebatt på 1970 tallet - og FIVH leverer fortsatt stadig utredninger og andre innspill til den norske offentligheten.
Etter å ha etablert en teoretisk ramme som stenger mange av synspunktene og perspektivene fra den allmenne miljødebatten og den akademiske litteraturen om økofilosofi og grønn politisk teori ute, går teksten mer substansielt løs på problematikken. Man konstaterer (s. 66) at dagens produksjon og forbruk i utilstrekkelig grad tar hensyn til naturen og miljøet. Denne erkjennelsen knyttes imidlertid tett til en framstilling av økonomisk vekst som problemløseren; den gir nemlig ”større muligheter til å ta vare på miljøet og naturressursene gjennom investeringer og nye tekniske løsninger”. Samtidig sier meldingen at: ”På kort og mellomlang sikt kan det være konflikt mellom hensynet til å bevare naturgrunnlaget og innarbeidede forventninger om økt forbruk.” Konflikt mellom vekst og vern blir her framstilt som en mulighet snarere enn realitet (noe som kan være) og som noe forbigående (”på kort og mellomlang sikt”). St.meld. nr. 46 utrykker mao. et optimistisk syn på muligheten til framtidig økonomisk vekst, den peker ikke på noen prinsippielle grenser for vekst, det være seg av økologiske eller andre grunner.
Det jeg hittil har referert fra meldingen (s. 66) framtrer nærmest som uomtvistet kunnskap ved at det først er på s. 67 det åpenlyst menes noe, signalisert gjennom formuleringen ”regjeringen mener”. Den mener ”det fortsatt er tid til en gradvis omstilling mot en bærekraftig utvikling”. Litt senere (s. 68) kan vi lese at: ”Til dels er naturen blitt overbelastet. Det blir nødvendig å legge om økonomien på mange områder for at utviklingen fortsatt skal være bærekraftig.” Denne sentrale formuleringen er inkonsistent og uklart: Er utviklingen bærekraftig i dag, eller kreves det omstillinger for at den kan bli det? Hvor kraftige og hva slags endringer trengs? Det er tilsynelatende en vidtrekkende kursendring som lanseres, men hva betyr egentlig ”legge om”? Tenker man seg strukturelle endringer av det økonomiske system? Ser man hvordan denne formuleringen følges opp, er det neppe slike endringer det er snakk om. Det vises til at den økonomiske veksten framover i større grad må komme på områder der Norge ikke har naturgitte fortrinn. Underkapitlet 6.2 avslutter med å konstatere at (s. 68): Evnen til å utnytte arbeidskraften og kapitalen bedre, gjør at vi kan oppnå økonomisk vekst samtidig som vi tar vare på naturgrunnlaget.” Det er mao. ingen motsetning mellom vekst og vern. I motsetning til mange av miljødebattens røster (både blant de som ser miljøproblemene som en overlevelses- og en kulturkrise), går St.meld. nr. 46 ut fra at vi kan få begge deler. En forutsetning for dette er at (s. 67) ”miljøpolitikken og den tradisjonelle økonomiske politikken må tilpasses gjensidig”.
Stortingsmeldingen legger myndig og fyndig opp til en politikk for fortsatt økonomisk vekst og økt forbruk. Samtidig forespeiles vi en framtid med en annen type vekst, som i større grad tar hensyn til miljøet. Dette er i tråd med helt sentrale ideer innenfor det Dryzek omtaler som diskursene ”bærekraftig utvikling” og ”økologisk modernisering”. I stedet for diskusjon for eller mot vekst, oppfordrer den oss til å diskutere hva slags vekst vi ønsker oss. Teksten gir dermed inntrykk av at det er opp til oss å styre - i hvert fall påvirke - vekstens sammensetning. I dette kapitlet argumenteres det i liten grad for at så er tilfelle, det slås snarere fast. I analysen av miljøproblemenes årsaker trekkes imidlertid et middel til å styre utviklingen fram (s. 67): ”En årsak til at naturressusene og miljøet er utnyttet på en måte som svekker de framtidige forbruksmulighetene, er mangelen på priser som gir grunnlag for kostnadsvurdering.” Dermed sier man også hvordan vekstens sammensetning kan styres, nemlig gjennom avgifter som bringer prisene i overenstemmelse med forurensningens og resssursforbrukets kostnader. Dette er helt i tråd med kjernen i den ”økonomiske rasjonalismen”. Ved hjelp av avgiftene kan man oppnå at ”det som er samfunnsøkonomisk lønnsomt vil også bli privatøkonomisk lønnsomt”.
Når teksten gir inntrykk av at vi kan bestemme hva slags vekst vi skal ha, framstår en generell vekst-kritikk (eller en politikk som prioriterer andre mål enn økonomisk vekst) som lite meningsfull. Hvis økologisk og samfunnsøkonomisk korrekt justering av prisene ved hjelp av avgifter kan føre til at markedets aktører opptrer bærekraftig, er det neppe nødvendig å gjennomføre dyptgripende endringer av samfunnets institusjoner. Det er ikke min oppgave her å vurdere i hvilken grad slike endringer må gjennomføres. Jeg skal derimot undersøke hva slags kunnskap som legges til grunn for den norske miljøpolitikken, og hvilke politiske konsekvenser denne kunnskapsbruken kan tenkes å få. De prinsippielle formuleringene om forholdet mellom miljøproblemer og økonomi i St.meld. nr. 46 er sterkt preget av ett fag, nemlig (samfunns)økonomi. Økonomisk politikk og bærekraftig utvikling analyseres i et økonomisk begrepsapparat. Miljøproblemene omtales for eksempel som noe som svekker ”de framtidige forbruksmulighetene” (s. 67).
Det er lett å se utslag av den økonomiske tilnærmingen i stortingsmeldingens vurdering av miljøpolitiske virkemidler. Det konstateres (s. 75) at ”økonomiske virkemidler er i økende omfang benyttet i miljøpolitikken”, og for å oppnå at prisene svarer til produksjonens og forbrukets miljøkostnader, vil regjeringen (s. 73) ”i større utstrekning bruke økonomiske virkemidler”. Man går klart inn for å gjøre sterkere bruk av avgifter som virkemiddel i miljøpolitikken. Avgiftene skal få prisene til å avspeile miljøhensyn. Man sier samtidig at miljøavgifter kan ha bivirkninger som må vurderes nærmere. Meldingen nevner her avgiftenes mulige konsekvenser for en rekke økonomiske forhold, og framholder at (s. 74): ”Av særlig betydning er det å vurdere virkninger på utenriksøkonomien.” Man peker på at miljøavgifter kan gi et høyere kostnadsnivå for norske bedrifter enn utenlandske konkurrenter, noe som vil svekke konkurranseevnen.
Blant forhold som må vurderes nærmere, nevnes også avgiftenes fordelingspolitiske virkninger. Man medgir at det - også internasjonalt - foreligger få erfaringer fra bruk av avgifter som miljøpolitisk styringsinstrument. Likevel satser man i stor grad på nettopp dette virkemiddelet.
Meldingen signaliserer store og omfattende miljøpolitiske ambisjoner. Kap. 7, ”Virkemidler i miljøpolitikken”, åpner med å si at (s. 71): ”Regjeringen legger avgjørende vekt på at hensynet til en bærekraftig utvikling innarbeides i all samfunnsplanlegging og sektorpolitikk.” Det er verdt å legge merke til neste setning, der det sies at myndighetene på sine respektive områder (f.eks. energi og samferdsel) ”skal ha ansvaret for å sikre at utvikling og planlegging innen sektorene er i tråd med en bærekraftig utvikling”. Dette kan tolkes på litt forskjellige måter, men det er ikke urimelig å lese det som en påpekning av at hele samfunnsutviklingen må bli bærekraftig, og det er de politiske myndighetenes ansvar å sørge for at så skjer. Dette representerer en radikal tolkning av begrepet ”bærekraftig utvikling”. Hvordan følges disse store ambisjonene opp, og hva slags kunnskapsbruk er analysen og den anbefalte bruken av virkemidler preget av?
En grov kvantitativ indikator får vi ved å se på hvor mye plass omtalen av forskjellige typer av virkemidler har fått i det kapitlet som handler om virkemidler på et generelt nivå. Her handler 4 sider om økonomiske virkemidler, 1½ om juridiske, nesten 3 om ”informasjonsgrunnlaget for miljøpolitikken”, nesten 1 om ”informasjon og medvirkning” og 1½ om forskning og utvikling.
Det er også verdt å merke seg at omtalen av økonomiske virkemidler er plassert tidlig i dette kapitlet, etter et generelt underkapittel om ”organisering av innsatsen for en bærekraftig utvikling”. Her brukes for øvrig ”effektiv” i to av fire overskrifter.
(Disse lyder: ”Regjeringens hovedmål”, ”Effektiv organisering av arbeidet”, ”Utvikling av effektive styringssystemer” og ”Styrking av det lokale miljøvernarbeidet”.)
Dette forsterker inntrykket av at økonomiske tankebaner gjør seg sterkt gjeldende i teksten.
Som nevnt anbefaler meldingen generelt økt bruk av økonomiske virkemidler, selv om erfaringsgrunnlaget for å vurdere disse er mangelfullt. Man viser til at i Norge er direkte reguleringer (ved lover) mer brukt enn økonomiske virkemidler. Man peker på at en fordel ved avgifter som virkemiddel er at de stimulerer til stadige forbedringer mht. f.eks utslippsreduksjon. Som et problem ved reguleringer vises det til behovet for ”et omfattende kontrollapparat og eventuelt straff ved overtredelser for å sikre at reguleringene blir overholdt”.
Gjennomgangen av juridiske virkemidler i kap. 7.1 gir en kort oversikt over dagens miljøvernrelevante lovverk og viser til pågående arbeid for å styrke dette med tanke på å fremme en bærekraftig utvikling, og til økt innsats for å bekjempe miljøkriminalitet. Teksten gir ingen generell vurdering av eller anbefaling om økt bruk av lovregulering som miljøpolitisk virkemiddel. (Det står derimot et avsnitt om slik regulering i underkapitlet om økonomiske virkemidler, der det i hovedsak pekes på problemene ved bruk av direkte regulering.) Forskjellen fra omtalen av de økonomiske virkemidlene er således påtagelig, og tyder på at det økonomiske perspektivet er dominerende eller overordnet i forhold til andre faglige tilnærminger.
Miljøpolitikkens informasjonsgrunnlag vies som nevnt mye plass i stortingsmeldingens kapittel om virkemidler. Hva slags informasjon er det snakk om? Det dreier seg stort sett om miljøovervåkning; teknologier og systemer for innhenting og samordning av naturvitenskapelig kunnskap om naturmiljøet og naturressursene. Dessuten vil man (s. 81) ”videreføre arbeidet med miljøregnskap og budsjett”. Det står derimot intet om at man vil innhente eller bearbeide kunnskap om utviklingen i forbruksmønstre og livsstilsendringer (for eksempel ferie- og reisevaner) som kan få store miljømessige konsekvenser. Avsnittet vitner generelt om et teknokratisk syn på kunnskap; kunnskap er noe som produseres av eksperter og deres instrumenter, kunnskapsproduksjonen initieres og koordineres av byråkrater og fagfolk i departementer og offentlige etater. Dette er i tråd med den teknokratiske versjonen av tenkningen om økologisk modernisering. Det dreier seg i overveiende grad om naturvitenskapelig og økonomisk, etterprøvbar og kvantifiserbar kunnskap. (Dette synet kommer også til uttrykk i kap. 7.1.3 ”Utvikling av effektive styringssystemer”.)
Kap. 7.5 ”Informasjon og medvirkning” har ett stort underkapittel; ”Styrking av det holdningsskapende arbeid” (i tillegg til en kort innledning om regjeringens hovedmål og en oppsummering av foreslåtte tiltak). Der sies det tidlig og tydelig at (s. 81): ”I den miljø- og ressurssituasjonen vi står overfor nasjonalt og globalt, er det nødvendig samtidig å endre våre handlingsmønstre og våre holdninger.” Derfor er holdningsskapende arbeid viktig. I den sammenheng framheves kunnskapsformidling som et viktig virkemiddel, og de frivillige organisasjoner tillegges stor betydning. Man peker på at de frivillige organisasjonene også er viktige som høringsinstanser for forvaltningen. Teksten uttrykker et syn på kunnskap som noe som bør spres ved hjelp av informasjonskampanjer og opplæringsprogrammer. Det ligger bl.a. i denne formuleringen (s. 82): ”Alle sektorer i forvaltningen har er ansvar for å spre informasjon om miljø- og utviklingsaspekter innenfor egne arbeidsfelt.”
Hvor kommer kunnskapen fra? Om det handler kap. 7.6 ”Forskning og utvikling”. Dette underkapitlet (siste del av kapitlet om virkemidler i miljøpolitikken) åpner med å si at (s. 82): ”Miljø- og utviklingsperspektiver skal integreres i all relevant forskningsvirksomhet.” Man nøyer seg ikke med å understreke at det er viktig med forskning om og for miljø og utvikling. Teksten sier også noe om hvilke egenskaper denne forskningen skal ha: Den skal være ”framtidsrettet og langsiktig” og tverrfaglig. Regjeringen vil legge vekt på internasjonalt samarbeid om denne forskningen. Den er opptatt av at forskningsresultatene når fram til et bredt publikum, og betoner derfor viktigheten av god forskningsformidling i forskjellige former. Forskerne bør holde kontakt med forskningens brukere, og oppdragsgivere har et ansvar for å ”identifisere sine behov for kunnskap og formulere problemstillinger”, og for å vise ”åpenhet og vilje til å ta i bruk den nye kunnskapen”.
St.meld. nr. 46 uttrykker ambisjoner om å bruke vitenskapen målrettet og systematisk for å fremme bærekraftig utvikling. Det er til en viss grad også snakk om å påvirke de vitenskapelige institusjonenes arbeidsmåter og kommunikasjonsmønstre, for så vidt som man, i likhet med Arne Næss (1976) og en rekke andre økofilosofer, etterlyser mer forskning på tvers av faggrensene. Dessuten vil man styrke kommunikasjonen mellom forskerne og deres eksterne publikum og brukere. Det ser imidlertid ikke ut til at man tenker seg noen mer fundamentale endringer av vitenskapen som institusjon, eller av forholdet mellom denne og samfunnet for øvrig.
Stortingsmeldingen nevner at bioteknologisk utvikling og produksjon vil gi en rekke positive virkninger, men også kan (s.110) ”føre til betydelige negative konsekvenser for økologiske prosesser og enkeltarter i naturen”. Faren for negative bivirkninger av det vitenskapelige framskritt tematiseres imidlertid ikke mer generelt. Man understreker i flere sammenhenger at mer miljøvennlig teknologi må utvikles og tas i bruk, men den rådende teknologiske utvikling behandles ikke som en del av miljøproblemenes årsak.
Stortingsmeldingens omtale av vitenskap og teknologi skiller seg klart fra den vidttrekkende problematisering og politisering av den vitenskapelige og teknologiske utvikling som har foregått innen mye av økofilosofien og den grønne politiske teorien. Dominerende retninger i moderne naturvitenskap har blitt kritisert for å være preget av et herredømmeforhold til naturen (Hegge 1978). Man har etterlyst og argumentert for en naturvitenskap ledet av andre erkjennelsesidealer og erkjennelsesinteresser, mindre mekanistisk og instrumentell, mer holistisk og orientert mot en annen form for omgang med naturen enn den rådende (Meyer-Abich 1988). En av den internasjonale miljødebattens pionerer, Barry Commoner, skrev i boken The Closing Circle (utkom 1971, her sitert fra senere utgave, 1974:172): ”In general, modern industrial technology has encased economic goods of no significant human value in incresingly larger amounts of environmentally harmful wrappings.” Etter å ha analysert flere påtrengende miljøproblemer slik de har utviklet seg i etterkrigstidens USA, konkluderer han med at (s. 175) ” most of the sharp increase in pollution levels is due not so much to population or affluende as to changes in productive technology”. I sin gjennomgang av grønn politisk tenkning peker Andrew Dobson (1995:96) på at miljøbevegelsen har et ambivalent forhold til moderne teknologi, og at ”wholehearted acceptance of any form of technology disqualifies one from membership of the dark-green canon”.
Til forskjell fra ekspertene opptrer folk flest primært som mottakere av ny og miljønyttig kunnskap i denne teksten. Et annet perspektiv er også til stede, når frivillige organisasjoner omtales som viktige høringsinstanser for forvaltningen (s. 81). Man impliserer jo da at befolkningen, gjennom aktivitet i relevante organisasjoner, har verdifulle synspunkter, argumenter eller erfaringer å bidra med, mao. kunnskap i vid forstand. Dette synspunktet blir imidlertid ikke utdypet eller videre utarbeidet i teksten. Stortingsmeldingen peker på (s. 81) at ”vi må endre våre handlingsmønstre og våre holdninger”. Den gjør dette udifferensiert, vi betraktes alle som objekter for holdningsskapende arbeid. Et alternativ kunne være å legge vekt på at en betydelig del av befolkningen allerede har miljøvennlige holdninger, men at mange finner det vanskelig å omsette disse holdningene i tilsvarende handlinger. Med et slikt utgangspunkt ville det være mer nærliggende å vurdere hvordan offentlige myndigheter og institusjoner i større grad kunne ta hensyn til og følge opp miljøvennlige holdninger, og hvordan den offentlige politikken kunne gjøre det lettere for folk å selv realisere foreliggende ønsker om en mer grønn og bærekraftig livsstil.
Det er ikke nødvendigvis noen motsetning mellom det jeg her antyder og stortingsmeldingens vekt på informasjonskampanjer. Poenget er snarere at denne departementale prosaen i liten utstrekning analyserer kontrasten mellom gode grønne viljer og samfunnsmessige og materielle strukturer som hindrer eller begrenser realiseringen av de gode ønsker og tanker. (Det er dog nyanser i dette bildet. I et avsnitt om ”utfordringer i forbrukerpolitikken” konstaterer man at (s.141): ”Det hjelper ikke at enkeltforbrukere f.eks. ønsker å velge kollektivtransport framfor privatbil hvis det ikke finnes tilfredstillende kollektivtilbud. Samfunnets innsats må derfor være både individ- og systeminnrettet.” ) Arbeidet for å oppnå en bærekraftig utvikling blir ikke presentert og analysert som fullt av konflikter og vanskelige valg. Det dreier seg om å anvende det riktige sett av virkemidler på en effektiv måte, om å frambringe og formidle mer ekspertkunnskap, og å korrigere vår atferd på markedet ved systematisk bruk av avgifter. At miljøpolitikk handler om fundamentale valg mellom ulike interesser og verdier, eller dypest sett er et spørsmål om hva slags samfunn vi vil leve i, er det vanskelig å få øye på ved å lese St.meld. nr. 46.
Her er avstanden til mye av den grønne politiske teorien, og til mye av den miljøpolitiske debattlitteraturen, stor. Ofte framstilles nettopp løsningen på de store miljøproblemene å ligge i noen avgjørende veivalg. Det dreier seg om å arbeide for en samfunnsform med mer desentralisering og sterkere lokalt selvstyre, mindre forbruk, mer økonomisk utjevning og større kulturelt mangfold (Næss 1976). Lester Milbrath, amerikansk miljøforsker og professor i statsvitenskap og sosiologi, skriver i sin bok om det bærekraftige samfunn (1989:231) at livet i dette vil være svært annerledes enn vår nåværende livsform: ”More contemplative, less frantic; more serene, less thrilling; valuing cooperation and love more, valuing competition and winning less; with more personal involvement, less being a spectator; more tuned to nature, less tuned to machines.”
Det er ikke meningen å bruke disse framstillingene av miljøpolitiske mål og strategier som fasitsvar for evaluering av St.meld. nr. 46. Denne litteraturen er derimot av stor interesse fordi den sier noe om hva slags kunnskap (i vid forstand) som kunne vært tatt i bruk - kanskje også i en stortingsmelding. Samtidig lar den oss få øye på det nære og gjensidige forholdet mellom politiske analyser og vurderinger og forskjellige former for kunnskapsbruk. Kunnskap som peker mot ønskeligheten - eller nødvendigheten - av grunnleggende samfunnsendringer for å realisere en bærekraftig utvikling, forekommer knapt i stortingsmeldingen. Dette er neppe bare et spørsmål om sneverhet hva kunnskapsinnhenting angår. Det dreier seg vel så mye om hvordan miljø- og utviklingspolitikk rammes inn i utgangspunktet: Hvilke samfunnsforhold anser man det som realistisk eller ønskelig å prøve å forandre, hva betraktes som hinsides politikkens handlingsrom og ansvarsområde? Slike – ikke nødvendigvis så eksplisitte eller systematiske - betraktninger setter grenser for hva slags kunnskap det i det hele tatt er relevant å forholde seg til. På den annen side er grunnleggende oppfatninger om politikkens muligheter og grenser ikke dannet i et kunnskapstomt rom.
Finnes det egentlig noen alternativer til den rådende markedsøkonomi? Er det i det hele tatt mulig å styre den teknologiske utviklingen? Ulike former for kunnskap om slike fundamentale spørsmål utgjør viktige (men ikke alltid så synlige) deler av det politiske utgangspunktet, som igjen legger avgjørende rammer for hva slags kunnskap det er relevant å anvende og formidle i offisielle politiske tekster. Disse tekstene – som St.meld. nr. 46 - gir ofte signaler om hva slags kunnskap det bør frambringes mer av. Å etterlyse og prioritere (gjennom forskningspolitisk oppfølging) bestemte former for kunnskap, er en måte å utøve og befeste kunnskapsmakt på. Det akkumuleres da ofte mer av den type kunnskap som i utgangspunktet sto sterkt. En annen form for kunnskapsmakt består i å legge visse former for kunnskap til grunn når beslutninger skal fattes. Dette skjer dels gjennom teksten selv, når den foreslår bestemte virkemidler på bakgrunn av en faglig tilnærming til et problemfelt. Det kan også skje ved at teksten anbefaler at andre fatter beslutninger på grunnlag av visse typer ekspertise, som ved kostnad-nytte analyse. Det ligger mao. kunnskapsmakt både i selve beskrivelsen og analysen og i listen av tiltak og virkemidler som foreslås. Disse ulike aspektene ved kunnskapsmakten henger sammen og forsterker hverandre.
Det er en nær sammenheng mellom den måten problemene omtales på, og de løsninger eller virkemidler som foreslås. Miljøproblemene – og naturen selv – beskrives i overveiende grad i økonomiske termer. Når innledningskapitlet går inn på hvor mye det vil kreve å løse betydelige miljøproblemer, og hva som allerede er gjort, er det også økonomenes - eller økonomiens språk – man tyr til: Man bruker ordet (s. 9) ”kostnader” for å beskrive problemenes omfang, og innsatsen for å løse dem belegges med private og offentlige miljøverninvesteringer og miljøverndepartementets egne budsjettøkninger. Dette er på ingen måte merkverdig. Men kunne man ikke også skrevet noe om hva overgangen til en mer bærekraftig livsstil og tilsvarende samfunnsmessige endringer ville kreve – og gi? Hva har skjedd – i positiv og negativ retning i så henseende? Man nevner den økte transportaktivitetens negative konsekvenser for luftforurensningen. Hva slags samfunnsutvikling er den relatert til? Er det ikke mulig å si noe om miljøpolitisk relevante endringer i samfunn og livsstil med andre begreper og innfallvinkler enn de økonomiske?
Stortingsmeldingen går som nevnt inn for at all samfunnsplanlegging og politikken på alle sektorer skal preges av hensynet til bærekraftig utvikling. Særlig i omtalen av samferdselspolitikken (s. 71) peker den på at det trengs ”sterkt statlig engasjement og styring” for at miljøhensyn kan bli bedre ivaretatt. Ambisjoner om overordnet politisk styring i miljøvennlig retning er ikke fraværende. Men hvilken faglig farge har disse ambisjonene? Meldingen understreker at miljøpolitikken (s. 72) må bli mer målrettet og resultat-orientert, med mindre vekt på regler og detaljstyring. (Dette er i tråd med det generelle arbeidet for reformer i staten fra slutten av 1980-tallet.) Målene bør kunne kvantifiseres, ”kartlegging av naturens tålegrense” er et viktig hjelpemiddel i denne sammenheng. Det er snakk om en rasjonell og effektiv statsforvaltning. Regjeringens forestilling om det bærekraftige statsapparat synes å befinne seg langt fra den grønne politisk teoris betraktninger om desentralisering, lokaldemokrati og folkelig deliberasjon.
Denne kommentaren må nyanseres og suppleres: I underkapitlet om lokalt miljøvernarbeid kan vi lese at (s. 72): ”Det legges stor vekt på at kommunene organiserer et godt samarbeid med lokale organisasjoner, foreninger og lag for å utløse ekstra innsats i miljøvernarbeidet.” I omtalen av forbrukerpolitikk senere i meldingen står det at (s. 142): ”De frivillige organisasjonene kan spille en svært viktig rolle i arbeidet for økt miljøbevissthet og endret forbrukeratferd.” Disse tillegges stor betydning for lokal iverksetting og drift av miljøverntiltak. Derigjennom ”kan kunnskap om sammenhengene økes, og det kan utvikles en sterkere følelse av medansvar og mulighet til å påvirke samfunnsutviklingen, ikke minst hos barn og unge”. I kap. 16 om miljøvernarbeid i lokalforvaltningen kan vi dessuten lese at (s. 145): ”Miljøverndepartementet oppmuntrer til at det i hver kommune organiseres et bredt sammensatt forum (lokalt miljøforum) av interesseorganisasjoner som kan samordne innspill og innsats i miljøverntiltak.”
Dette er et av flere steder i teksten hvor synspunkter i slekt med teorien om deliberativt demokrati synes å komme til uttrykk. Det skjer imidlertid temmelig summarisk. Hvorfor introduserer man ikke noen begreper som står sentralt i et slikt perspektiv, som ”legitimitet”, ”offentlighet” eller ”sivilt samfunn”? En økonomisk tilnærming til miljøproblemene og miljøpolitikken får, som vi nå har sett, utfolde seg ganske utførlig i denne stortingsmeldingen. Og hvorfor tar man ikke opp de frivillige organisasjonenes – eller miljøbevegelsens - demokratiske funksjon som et frittalende korrektiv til realpolitisk og byråkratisk miljøvernarbeid? Er det så urimelig å etterlyse noen tanker om dette, (for eksempel inspirert av sosiologen og filosofen Habermas) i den teksten vi her forholder oss til? Det skal jeg ikke gi noe definitivt svar på. Jeg vil heller avslutte gjennomgangen av St.meld. nr. 46 med noen generelle kommentarer til kunnskapsbruk og kunnskapsmakt i denne teksten.
Kunnskapsmakt er blant annet makt til å bestemme hva slags generell forståelse av kunnskap som skal vinne fram og få gjennomslag. Denne stortingsmeldingen formulerer i overveiende grad (på linje med den teknokratiske variant av økologisk modernisering) et syn på kunnskap som noe eksperter frambringer, forvalter og formidler. Ekspertkunnskapen skal spres og tas i bruk av relevante beslutningstagere og allmennheten. Det er vitenskapelig kunnskap det dreier seg om, primært naturvitenskapelig og økonomisk. Kunnskap som faktakunnskap og kunnskap fra veletablerte vitenskapelige disipliner, kunnskap som framstår som objektiv og ubestridelig. Kunnskap det er relativt greitt for enkeltindivider å forholde seg til, som beslutningstagere i næringslivet eller i det offentlige, og som forbrukere. Kunnskap om økologiske konsekvenser av konkrete tiltak og handlinger, gjerne formulert i økonomiens språk, prisene. Myndighetene kan ilegge avgifter som svarer til et produkts belastning av naturen, forbrukeren kan forholde seg til dette når handlekurven skal fylles. Det er slik kunnskap meldingen anbefaler brukt, og det er i overveiende grad tilsvarende kunnskap den selv anvender i beskrivelsen og analysen av miljøproblematikken.
Hva gjør denne kunnskapsbruken med leserne, miljøproblemene og miljøpolitikken?
I miljødebatten har kunnskap fra mange fag, og ikke bare ren vitenskapelig kunnskap, blitt utviklet og benyttet. Mye av denne kunnskapen har vært omstridt, dens fremste verdi har kanskje nettopp vært å generere nye debatter, å sette spørsmålstegn ved det selvfølgelige, som for eksempel den økonomiske vekstens velsignelser. Når kunnskapsbruken blir strammere, med en strengere - eller snevrere - forståelse av hva kunnskap er, fører det til at drøftingen og vurderingen av miljøpolitikkens mål og midler blir snevrere og mer lukket? På bakgrunn av det korte risset av miljødebattens historie i kap. 2, er det tydelig at stortingsmeldingens politiske analyse er klart snevrere enn mange av de sentrale innlegg i både den allmenne og akademiske debatten.
De som oppfatter miljøproblemene som utslag av en kulturkrise (se kap. 1.4), legger stor vekt på bevissthets- og livsstilsendringer som del av miljøpolitikken. Det står ikke mye om den slags i innledningskapitlet eller i kapitlet som handler om virkemidler generelt. Som jeg tidligere har vært inne på, er man imidlertid inne på betydningen av holdningsskapende arbeid og frivillige organisasjoners rolle som bidragsytere og formidlere i denne sammenheng. Dette skriver man mer om kap. 15. 2 ”Forbruk og miljø”. Kap. 15.2.3 ”Virkemidler og tiltak i forbruker politikken” innledes med å si at (s. 142): ”For å få forbrukerne til å legge om til et mer miljøbevisst forbruk, vil Regjeringen se på en mobilisering av forbrukerholdninger som kan gi endring i handlinger.” Dette er imidlertid ikke alt, i kapitlet om utdanning og miljø står det bl.a. at det er et av Regjeringens overordnede mål å (s. 132): ”Bidra til at den oppvoksende slekt utvikler aktivt engasjement og tar ansvar for vår felles framtid.” Regjeringen vil også (i et annet av fire strekpunkter på s. 132) at utdanningssystemet skal gi ”elever og studenter kunnskaper, holdninger og ferdigheter som gjør dem i stand til å ta stilling til og bidra til løsing av de miljø- og utviklingsproblemer vi står overfor”. I omtalen av barnehagene (s. 132) sier man det er ”viktig at barna lærer seg å bli glad i naturen og får stimulert sin nysgjerrighet”. I omtalen av grunnskolen og videregående skole står det at disse skal (s. 134): ”Hjelpe elevene til å se sammenhengen mellom miljøproblemene og den måten samfunnsliv og økonomi blir organisert på lokalt og nasjonalt.” Skolen skal også ”skape respekt for naturgrunnlaget og dets bæreevne og gi elevene opplevelser i forhold til naturen”. Kapitlet legger generelt stor vekt på at miljøfaglige aspekter integreres i alle relevante fag og studier, og at planleggere og beslutningstakere får (s. 137) ”kunnskaper om og innsikt i de økologiske grenser naturen setter”.
Vi ser her at stortingsmeldingen legger opp til at utdanningsinstitusjonene bidrar til økologisk bevisstgjøring. Denne bevisstgjøringen, med solid støtte fra en avgiftspolitikk som justerer markedets prismekanismer i økologisk retning, skal sørge for at vi som forbrukere opptrer mer økologisk korrekt. Kritiske refleksjoner om en kultur og en livsstil gjennomsyret av kommersialisme og konsum finnes derimot knapt i denne teksten. Ordet ”kjøpepress” eller ”kommersialisme/kommersialisering” dukker ikke opp. Meldingen drøfter ikke ønskeligheten eller muligheten av omfattende kulturelle endringer, og spør heller ikke om den rådende samfunnsform som sådan er problematisk, sett fra en miljøpolitisk synsvinkel. Bør samfunnets institusjoner gjennomgå grunnleggende endringer for å bli mer bærekraftige?
Kanskje er det helt urimelig å vente at en stortingsmelding går inn på slike spørsmål? Det er likevel fristende å nevne at denne offisielle politiske teksten ble lagt fram tre år etter at en av det forrige århundres mest betydelige sosiologer, Niklas Luhmann publiserte en bok om ”økologisk kommunikasjon” (1986). Han gir der en nedslående analyse av hvilken mulighet eller tilbøyelighet det moderne samfunns spesialiserte systemer (økonomien, politikken, rettsvesenet osv.) har til å reagere adekvat og i tide på de økologiske trusler og problemer. Nå har ikke nødvendigvis Luhmann rett, men hadde det vært så urimelig om man i en stortingsmelding om bærekraftig utvikling drøftet det politiske systemets styringsevne i forhold til samfunnsutviklingen som helhet?
Fra en statsvitenskapelig synsvinkel kunne man jo spørre: Må de politiske institusjoner radikalt reformeres eller redesignes for å bli godt egnet til å ivareta hensynet til vårt felles miljø? Trengs det her noe langt mer enn effektivisering, kvantifisert evaluering og sektorovergripende samordning og samarbeid?
Tanker om at radikale endringer av samfunnsstruktur og livsstil kreves for å finne gode og varige løsninger på miljøproblemene, har gjort seg sterkt gjeldende i den allmenne og akademiske miljødebatten. Når vi finner såpass få og små spor av dette i St.meld. nr. 46, har det selvsagt ikke bare med kunnskapsbruk å gjøre. St.meld. nr. 46 er et politisk dokument, lagt fram av en sosialdemokratisk mindretallsregjering i et land med markedsøkonomi, integrert i en internasjonal markedsøkonomi. Dette legger føringer på hva det er realistisk å få akseptert og realisert av radikale reformforslag.
Det er utvilsomt stemmer som ikke kommer til uttrykk i denne stortingsmeldingen, men den kan også sies å bestå av to forskjellige miljøpolitiske og kunnskapspolitiske røster. Den ene omtaler miljøproblemene i økonomiens språk, og legger opp til at disse primært skal behandles ved økonomiske virkemidler, på grunnlag av vitenskapelig fundert ekspertkunnskap. Naturvitenskapelig kunnskap om den belastning menneskelige virksomheter medfører, gir den informasjon som trengs for fastsettelse av avgifter som gjør at prisene reflekterer miljøkostnadene. Naturens tålegrenser må respekteres, og når økonomene oversetter økologisk informasjon til prisenes språk, vil vi som forbrukere opptre bærekraftig. Dette er det dominerende perspektivet.
Vi møter imidlertid også litt andre synspunkter i denne teksten, disse supplerer og modererer de økonomiske og naturvitenskapelige perspektivene. Meldingen handler ikke bare om å bruke økonomisk og naturvitenskapelig ekspertkunnskap for å gjøre utviklingen mer bærekraftig. Den omtaler også frivillige organisasjoner og lokalt engasjement som viktige drivkrefter i bærekraftig retning. Skolen skal som nevnt bidra med sitt, ved å gi nye generasjoner både innsikt i økologiske sammenhenger og naturglede. Dette til tross, budskapet om bærekraftig utvikling blir primært formulert og formidlet gjennom økonomiens vokabular. Når mål, strategier og virkemidler presenteres, er det den økonomiske vitenskap, snarere enn den deliberative demokratiteori eller økofilosofen som har ordet. Meldingens argumentasjon er mer preget av økonomisk rasjonalisme enn demokratisk pragmatisme, og den har mer til felles med den teknokratiske enn den refleksive versjon av økologisk modernisering.