6.2. Muligheter og begrensninger for politisk innflytelse: en oppsummerende diskusjon
Som vi har sett er det visse typer saker som nevnes ofte av politikere og byråkrater når de blir bedt om å finne eksempler på at minoritetskvinner og deres organisasjoner har innflytelse. Disse sakene dreier seg i første rekke om minoritetskvinners rettigheter i forhold til ulike typer voldsutøvelse og overgrep, slik som mishandling i hjemmet, tvangsekteskap og kjønnslemlestelse. Når politikerne blir spurt om i hvilke saker de selv har engasjert seg i forhold til minoritetskvinner, svarer de oftest vold mot kvinner, tvangsekteskap, kjønnslemlestelse, kjønnsbasert forfølgelse og handel med kvinner. Herunder nevnes også krisesentre og voldsalarmer. Noen få politikere sier at de er opptatt av minoritetskvinners språkopplæring og deltakelse i arbeidsmarkedet, men det henvises generelt ikke til konkrete politiske innspill som berører disse sakene. Et unntak er en politiker som nevner gratis barnehage for barn i Oslo Indre Øst som et viktig tiltak for å få minoritetskvinner til å delta mer i samfunnet, mens et annet unntak er en politiker som fremhever obligatorisk språkopplæring som et viktig tiltak for kvinner:
Svært mange kvinner får ikke fullført norskopplæring på grunn av barnepass og plikter i hjemmet, eller at mannen ikke tillater det. Men når det er obligatorisk, må alle gjøre det. Det vil være et stort løft for kvinnene.
Noen av byråkratene uttrykker bekymring for at det er mye oppmerksomhet mot undertrykking og vold mot minoritetskvinner fra deres egne miljøer, mens det kanskje er mindre politisk oppmerksomhet i forhold til majoritetssamfunnets barrierer mot minoritetskvinners deltakelse. Et annet trekk ved datamaterialet er at minoritetskvinner og deres organisasjoner ikke blir nevnt i tilknytning til mer generelle politiske saker som f.eks. boligpolitikk, finanspolitikk, arbeidsmarkedspolitikk, osv. Byråkrater i Barne- og familiedepartementet og Kommunal- og regionaldepartementet formidler imidlertid at de er opptatt av at minoritetskvinner skal ha innflytelse på et bredt spekter av saker:
Vi må selvsagt gjøre noe med spesielle områder som tvangsekteskap og kjønnslemlestelse, men hva med hverdagslivet? Det at minoritetskvinner får makt i egne liv og i samfunnet for øvrig er også viktig.
Denne byråkraten etterlyser mer målrettede integreringstiltak på områder som helse, utdanning og arbeid, og uttaler at ”vi synes ikke at vi bare kan komme med problematikk knyttet til kjønnslemlestelse og tvangsekteskap når de kanskje ikke en gang har et sted å bo”. Flere byråkrater viser til PMV, som med sin empowerment-metode klarer å få kvinner ut i arbeid og skole.[57] Enkelte byråkrater og politikere har i intervjuene også tatt opp organisasjonenes argumenter om at innvandrerkvinner er dobbelt-diskriminert på grunn av sitt kjønn og sin hudfarge. Dette er verdt å understreke, fordi minoritetskvinners mobilisering i stor grad tar utgangspunkt i at likestillings- og sosialpolitikken må ta hensyn til både kjønn og etnisitet. Andre informanter, og kanskje særlig politikere, ser ut til å ha mindre forståelse for et synspunkt om at hudfarge kompliserer undertrykkingen av innvandrerkvinner sett i forhold til etnisk norske kvinner.
Det at politikerne er så opptatt av saker som tvangsekteskap og kjønnslemlestelse er med på å skape forutsetninger for minoritetskvinners deltakelse og innflytelse i politikken. Mens det på den ene siden skaper muligheter for innflytelse i nettopp disse sakene, kan det hende at det også skaper begrensninger ved at andre saker blir mindre aktuelle for politikerne og dermed vanskeligere for minoritetskvinner og deres organisasjoner å drive lobbyvirksomhet for. I de nevnte sakene har politikerne utstrakt kontakt med enkeltpersoner og organisasjoner, og det er en relativt stor åpenhet i forhold til deltakelse og muligheter for påvirkning. Derimot synes det å være vanskeligere for organisasjonene å nå frem med krav og forslag som gjelder andre områder enn vold og undertrykking innen minoritetsmiljøer. Som vi har sett i kapittel 5, er nå undertrykking og diskriminering i majoritetssamfunnet mindre aktuelle problemstillinger for en del politikere enn før. I forhold til slike spørsmål er det færre muligheter for organisasjonene til å inngå i dialog med politikerne. Dermed har de også færre muligheter til innflytelse i denne type saker.
Generelt er mye av kontakten mellom organisasjoner, politikere og byråkrater preget av at den er saksorientert. ”Oppmerksomheten følger sakene”, uttaler f.eks. en politiker. I tillegg synes penger i stor grad å følge konkrete tiltak, slik at kontakten også til en viss grad bestemmes av offentlige bevilgninger. ”Hadde vi ikke hatt penger å dele ut, hadde vi kanskje ikke hatt kontakt”, formidler en byråkrat. Dette gir en antydning om at frivillige organisasjoner først og fremst regnes som relevante i politikkutforming når staten ser et behov, og da særlig i forbindelse med kriser (jf. Berven 2000: 8). På dette feltet er slike kriser bl.a. forbundet med behovet for tiltak mot tvangsekteskap og kjønnslemlestelse.
Når kontakten mellom organisasjoner, myndigheter og politikere er såpass saksorientert som i dette feltet, og når kontakten i stor grad er betinget av politikernes vilje til å inkludere minoritetskvinners organisasjoner, blir det også en utfordring å skape mer varige former for dialog og samarbeid. Hva om politikernes velvilje stopper opp, eller politikerne må prioritere andre saker? Dette er en utfordring ikke bare for politikere, men også for minoritetskvinner. Sterkere og bredere egenorganisering kombinert med deltakelse i etablerte politiske partier og brede norske organisasjoner kan kanskje være med på å bidra til at kontakten vedvarer.
Når det gjelder den faktiske innflytelsen organisasjonene og enkeltpersoner har, er det som vist ovenfor gjerne vanskelig både for politikere og byråkrater, samt for organisasjonene selv, å vise til helt konkrete politiske tiltak som aktørene har hatt innflytelse på. Fra et forskningsmessig synspunkt vil det være nødvendig å følge spesifikke beslutningsprosesser fra begynnelse til slutt for å si noe avgjørende om dette. Men selv om det ikke er lett for aktørene å identifisere konkrete tiltak med spesifikke organisasjoner og enkeltpersoner, gir datamaterialet mitt et grunnlag for å si at både organisasjoner og enkeltpersoner har innflytelse på utformingen av politikken, iverksettingen av tiltak og oppfatninger av virkeligheten hos politikere og byråkrater.
Som vi har sett er det et aktuelt politisk saksfelt, kjønnslemlestelse, som utmerker seg ved at organisasjonene mener at myndighetene ikke har vært flinke nok til å lytte til berørte parter. Dette fører til en kritikk fra organisasjonenes side om manglende demokrati og manglende lydhørhet. Fordi innvandrerkvinner bor i et demokrati, har de også forventninger til hvordan det skal fungere, og til å bli inkludert. Representanter for flere organisasjoner, og ikke bare de som formidler somaliske kvinners interesser, stiller seg kritiske til myndighetenes håndtering av dette saksfeltet, spesielt i forhold til en antatt manglende dialog og lydhørhet overfor brukergruppen. Også blant byråkratene gis det uttrykk for tvil omkring politikernes handlingsvalg på feltet. Flere byråkrater påpeker at det kan oppstå problemer i forhold til deler av brukergruppen som følge av politikernes lydhørhet overfor bestemte aktører. Når jeg spør en byråkrat om vi generelt kan anta at det er noen minoritetskvinner som ikke blir hørt, svarer vedkommende:
Det er et godt spørsmål i forhold til arbeidet med kjønnslemlestelse. Det har vært et møysommelig arbeid, det har vært grupper som har jobbet i det stille for å spre kunnskap og å få tillit hos målgrupper. Disse har ikke blitt hørt og spurt i like stor grad som [de unge] jentene. Men det er ingen objektiv sannhet her. Regjeringen ønsker en samarbeidslinje, og ikke en konfrontasjonslinje. Men noen har valgt konfrontasjon. Kadra, Nadia, Jeanette - de har sagt at nå må vi slutte å prate, og begynne å handle. Men å få skikk på kjønnslemlestelse krever jobbing innenfra.
En annen byråkrat formidler at det å engasjere en profilert ung kvinne med minoritetsbakgrunn i et offentlig tiltak mot kjønnslemlestelse kan bidra til å underminere statens eget prosjekt på området (OK-prosjektet).
Organisasjoner og enkeltpersoner har som nevnt relativt få muligheter til formell innflytelse gjennom deltakelse i utvalg, råd og høringer. Politikerne er opptatt av det generelle fraværet av minoritetskvinner og deres organisasjoner i fora og posisjoner knyttet til formell beslutningsmakt. En politiker nevner Kontaktutvalget mellom innvandrere og myndighetene (KIM) som den viktigste formelle kanalen for innflytelse. ”De blir jo hørt i alle saker”, sier informanten. Mens flere organisasjoner i denne studien formelt er høringsinstans for departementer, er det ikke alle som aktivt benytter seg av denne muligheten til innflytelse. Samtidig synes en stor del av politikkutformingen å skje på en mer kontinuerlig basis, mens høringene begrenses til mer generelle temaer. En politiker som fremhever at unge kvinner som Shabana, Nadia og Jeanette har fått viktige posisjoner i media gjennom å sette fokus på problemstillinger, understreker at slike posisjoner er nødvendige, men utilstrekkelige for å oppnå makt og innflytelse. I likhet med andre politikere ønsker denne informanten at minoritetskvinner skal få økt representasjon i besluttende organer:
Innflytelse i samfunnet er ikke bare VG-oppslag og lovforslag. Minoritetskvinner som samlet gruppe har enda ikke den gjennomslagskraft de bør ha. Men noen av tankene deres har sterk gjennomslagskraft.
En annen politiker som påpeker at noen minoritetskvinner jobber i krisesentre eller er med i organisasjoner som MiRA-Senteret, fremhever at innflytelsen via slike aktører også er begrenset: ”Det er mer en uformell påvirkning. Det er en kjempeviktig jobb. Men det er ønskelig å få kvinner inn i formelle maktkanaler”. For politikerne fremstår det altså som en utfordring å få minoritetskvinner inn i fora hvor man utøver beslutningsmakt. Et aktuelt spørsmål er hva som skal være myndighetenes rolle og ansvar når det gjelder å øke minoriteters deltakelse og innflytelse, og hva som skal være minoritetenes eget ansvar. Blant annet kan politikere være med på å etablere, forme og utvikle partnere for dialog og samarbeid gjennom offentlige støtteordninger til innvandrerorganisasjoner.
Det kanskje viktigste funnet i min studie er at den faktiske innflytelsen i stor grad synes å være et resultat av mer uformell kontakt gjennom samtaler, utveksling av informasjon og lobbyvirksomhet. Denne uformelle kontakten skjer i personlige møter som foregår ansikt til ansikt, via telefon eller på møter som enten politikerne, byråkratene eller organisasjonene inviterer til. Som vi har sett har gjerne politikere møter med representanter for organisasjoner ”over en kopp kaffe”. En politiker som ble spurt om vedkommende ville karakterisere sin kontakt som formell eller uformell, svarte følgende:
Det er formell kontakt i møter. Det er definitivt mye uformell kontakt. Uformell kontakt er helt nødvendig forut for formell kontakt. Men det er ikke helt klart; er det formelt når en organisasjon får et 20-minutters møte i Stortingsrestauranten? Det er ikke hemmelig, men det er likevel et uformelt møte.
En annen politiker formidler som tidligere nevnt at kvinner med minoritetsbakgrunn kommer fort gjennom til de øverste politiske myndigheter når de tar kontakt. ”Det er viktig å ikke underslå den uformelle makten”, understreker hun. En av organisasjonsrepresentantene mener at byråkratene på sin side også har uformelle nettverk seg i mellom, og at ”byråkratene har sine yndlingsinnvandrere”. Dette gjør det i følge informanten vanskelig for enkelte organisasjoner å få gjennomslag for sine synspunkter i byråkratiet.
På tross av manglende innflytelse i formelle beslutningsorganer, vil jeg altså si at minoritetskvinner til dels har en stor grad av innflytelse på utformingen av politikk. Både enkeltpersoner og organisasjoner har en god del innflytelse gjennom lobbyisme og medvirkningsformer som møter og konferanser arrangert av Stortinget, departementer og politiske partier. Folk kjenner hverandre, og tar kontakt fra sak til sak. Vi kan si at de utgjør et nettverk av aktører som påvirker hverandre gjennom kontakt, samarbeid og dialog. Graden av formell og uformell kontakt varierer, men kontakten er mellom parter hvor bare en av dem har formell beslutningsmakt. Når det meste skjer gjennom mer eller mindre uformelle nettverk, kan det være viktig å skape flere felles arenaer hvor minoritetskvinner, byråkrater og politikere kan møtes.
Fra myndighetenes side er det et uttalt ønske om samarbeid og dialog med minoritetskvinner og organisasjoner som representerer dem. Vi kan si at et deliberativt syn på politikk i hovedsak ligger til grunn for myndighetenes innstilling. I dette synet fremstår samtaler, gjensidig forståelse, drøftinger og utveksling av informasjon som sentralt. Organisasjonene verdsetter helt klart myndighetenes vilje til samarbeid og dialog, men flere informanter gir uttrykk for at forholdet mellom myndighetene og organisasjonene også i noen grad er konfliktfylt. Selv om organisasjonene formidler at de ønsker dialog og meningsutveksling med myndighetene, fremhever de også at det finnes interessekonflikter mellom organisasjonene og myndighetene. Dermed fremstår forhandling og tautrekking om politikken som viktig i tillegg til dialog.
På bakgrunn av et slikt aggregativt eller forhandlingspreget syn på politikk, gir noen organisasjonsrepresentanter uttrykk for at de ønsker å ha en viss distanse til myndighetene for å sikre sin uavhengighet og bevare troverdighet overfor egne brukere. Ved å samhandle for mye med myndighetene, oppstår det en fare for kooptering, slik at organisasjonene kan bli et redskap for myndighetene. En informant formidler dette ved å si at:
[...] makt er ønskelig, for vi ønsker at noe skal skje. At vi løfter i samme retning. Men ikke å overkjøre folk for at de skal bli lydige. Det er ikke demokrati. [...]. Å lage lydige innvandrergrupper ved at staten er så mektig – det har ikke noe med dialog å gjøre.
En annen informant uttaler at:
[...] i minst mulig grad diner og winer vi med makta. Vi har et klart prinsipielt ståsted: vi sitter på den ene siden av bordet, og makten på den andre. Andre NGOer [Non-Governmental Organizations] har et annet syn. De trives ved maktens bord og deltar i råd og utvalg. Vi passer oss for denne tendensen. Vi skal være en uavhengig organisasjon.
Videre mener noen organisasjonsrepresentanter at myndighetenes uttalte ønske om dialog og samarbeid i stor grad er en form for retorikk og ikke gir uttrykk for en reell vilje til å ta innover seg synspunkter fra organisasjonene. Mens politikere og byråkrater gjerne inviterer organisasjonene og hører på hva de har å si, er de mindre villige til faktisk å endre innholdet i politikken som følge av slike møter. Til en viss grad vil nok noen organisasjoner mene at møter mellom myndighetene og organisasjonene er en form for skinndemokrati, mer enn et reelt demokrati med meningsutveksling og endring av standpunkter. En organisasjonsrepresentant målbærer dette ved å spørre:
Hvordan skal vi ha samarbeid og dialog når vi ikke står likt? Den ene har makt, den andre ikke. Den ene bestemmer hvem som skal delta, og hvilken form samarbeidet skal ha. Det er rene ord og en fasade som holder demokratiet gående. Det opprettholder en illusjon om deltakelse.
Enkelte informanter gir også uttrykk for at staten i større grad velger å samarbeide med organisasjoner og enkeltpersoner som i utgangspunktet er enige i statens politikk, mens de som fremmer kritikk ikke i like stor grad blir valgt som samarbeidspartnere. Et annet moment som kompliserer forholdet mellom myndighetene og organisasjonene, er at organisasjonene i stor grad er avhengige av staten gjennom den økonomiske støtten de får til drift og prosjekter.
Videre er forholdet mellom myndighetene og frivillige aktører preget av at bare den ene parten har formell beslutningsmakt, mens den andre parten søker innflytelse på beslutninger. Organisasjonene er svært bevisste på maktforskjellene mellom ulike aktører i nettverket. De er opptatt av å konstatere at de ikke har formell beslutningsmakt, men stiller ikke krav om å få det. Organisasjonene peker derimot på at aktørenes forskjellige evne til å utøve makt er med på å prege forholdet til myndighetene, og at deres egen manglende formelle makt gjør at det ikke er snakk om likeverdige partnere i dialog og samarbeid. En informant uttaler f.eks. at:
[...] det er et nytt mantra i departementene: samarbeid og dialog. Det innebærer to like partnere. La oss si at det er dialog mellom et departement og en annen part. Da må begge parter si hva de mener. Det innebærer to like parter. Men det er kun innvandrere som snakker og forteller, mens politikere og byråkrater sitter og lytter. Det er ingen reell dialog som foregår i dag. Selv om møtene kalles dialogmøter, skal vi igjen fortelle, og de igjen høre. Hva som skjer i virkeligheten, i reelle handlinger, vet vi ikke.
På bakgrunn av resultatene i min studie fremstår det som viktig å problematisere eventuelle barrierer og muligheter for deltakelse i uformelle nettverk blant politiske representanter, representanter for byråkratiet og for frivillige organisasjoner. Hva bestemmer og eventuelt regulerer adgangen til nettverk og dermed adgang til politiske myndigheter og mulighet til politisk innflytelse? Ut fra de anvendte datakildene ser det ut til at de sakene som til enhver tid er politisk aktuelle, gjerne på grunn av oppslag i media, i stor grad er med på å bestemme hvilke uformelle nettverk som oppstår. Dette åpner for at nye aktører slipper inn i nettverket. Videre har politikernes evne og vilje til å inkludere frivillige aktører i beslutningsprosesser stor betydning for både adgang og muligheter til innflytelse. Flere informanter mener at rommet for minoritetskvinners uformelle politiske deltakelse er blitt større de siste årene. Noen tillegger den sittende borgerlige regjering (Regjeringen Bondevik II) en stor evne til å skape et slikt rom, mens andre mener at også den forrige regjering, som var utgått fra Arbeiderpartiet, viste vilje og evne til å inkludere minoritetskvinner i utformingen av politikken. Når politikerne har vært og er opptatt av tvangsekteskap og kjønnslemlestelse, er det særlig nye enkeltpersoner og sterkt profilerte organisasjoner som får direkte adgang til regjeringens ministere. Samtidig tyder dataene på at etablerte organisasjoner med en viss historie også er mer eller mindre kontinuerlige deltakere i nettverket rundt politiske beslutninger som berører minoritetskvinner. Men organisering er ikke i seg selv et kriterium for adgang. Også uorganiserte enkeltpersoner som blir kjent for politikerne gjennom media får adgang. Vi kan si at media fungerer som en kanal for adgang til nettverket. På den ene siden er det altså saker som legger føringer på hvem som har adgang, mens det på den andre siden er organisasjoner og representasjon som bestemmer adgang. Dette doble bildet gir inntrykk av at nettverket har en rekke kjernedeltakere, men at nettverket også er tilgjengelig for nye deltakere. Det er for tidlig å si noe om i hvilken grad nye deltakere byttes ut eller forblir i nettverket, og i hvilken grad nye aktørers eventuelle videre deltakelse vil avhenge av organisering. Når deltakelse i nettverket i så stor grad synes avhengig av saker, er det trolig at individuelle interesser og organiserte interesser som profilerer seg på enkeltsaker vil kunne få problemer med å delta i nettverket på lang sikt. Dersom politikerne viser langvarig interesse for de aktuelle sakene, vil båndene mellom nettverksdeltakerne kunne styrkes og deltakelsen få en mer langvarig karakter.
Når det gjelder Rokkans terskler for politisk deltakelse, som er nærmere beskrevet i kapittel 3, kan vi si at minoritetskvinner har passert legitimeringsterskelen ved at det er etablert organisasjoner som fremmer deres interesser. Min studie har også vist at denne terskelen er passert fordi det finnes aksept både for minoritetskvinners organisasjoner og for enkeltpersoner som politiske aktører. Imidlertid er det mye som tyder på at den totale mobiliseringen av minoritetskvinner i organisasjoner som aktivt arbeider for å påvirke myndighetenes politikk er relativt svak. Når det gjelder passering av inkorporeringsterskelen, er denne som tidligere nevnt avhengig av botid og/eller statsborgerskap. Bjørklund og Kval (2001) har imidlertid vist at kvinner med ikke-vestlig bakgrunn deltar omtrent like mye i lokale valg som menn med samme bakgrunn. Dersom vi forholder oss til bakgrunnsrepresentasjon eller såkalt deskriptiv representasjon, er ikke representasjonsterskelen passert. Det finnes bare en kvinnelig representant med innvandrerbakgrunn på Stortinget. Som nevnt er det et åpent spørsmål i hvilken grad minoritetskvinners påpeking av at kjønn og etnisitet er viktige for utformingen av statlig politikk finner gjenklang hos dagens stortingspolitikere (meningsrepresentasjon, eller substantiv representasjon). Terskelen for utøvende makt er heller ikke passert. Ingen kvinne med innvandrerbakgrunn har sittet i noen norsk regjering. Minoritetskvinners passering av de siste tersklene for politisk deltakelse vil være avhengig av ytterligere mobilisering ”nedenfra”, ved at minoritetskvinner organiserer seg, og av at minoritetskvinners feministiske prosjekt inkorporeres i statlig politikk.
[57] Jeg har ikke intervjuet byråkrater i Utdannings- og forskningsdepartementet og Arbeids- og administrasjonsdepartementet, og kan derfor ikke uttale meg om i hvilken grad spørsmål som berører minoritetskvinners utdanning, språkopplæring og deltakelse i arbeidsmarkedet er på dagsorden der.